II SA/Bk 661/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie asesor WSA Jacek Pruszyński (spr.), sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. S. i B. S. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] czerwca 2006 r. Nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości oraz wypłatę odszkodowania p o s t a n a w i a 1. odrzucić skargę; 2. przyznać adwokatowi T. M. od Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B.) kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżących wykonane na zasadzie prawa pomocy.- Rada Miejska w S. uchwałą z dnia [...] 06.2006 r. nr [...] wyraziła zgodę na nabycie na rzecz Gminy S. nieruchomości położonej w G. oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0056 ha przeznaczonej na poszerzenie ulicy J., stanowiącej własność B. S. i B. S. oraz wypłatę odszkodowania za zniszczone ogrodzenie i ułożoną kanalizację w łącznej kwocie 4.000 zł. Uchwała została powierzona do wykonania Burmistrzowi S. Uchwała ta została wydana w związku z uzgodnieniami, jakie były prowadzone między Gminą S. a B. i B. S. odnośnie ustalenia wysokości odszkodowania w tym zakresie. B. i B. S. pismem z dnia [...] 07.2006 r. wezwali Radę Miejską w S. na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym do usunięcia naruszenia prawa wywołanego wskazaną powyżej uchwałą. Zarzucili, że nie uwzględnia ona odszkodowania za zniszczony płot i użytkowanie pasa działki z ułożoną kanalizacją. W kolejnym piśmie z dnia [...] 08.2006 r. skarżący wyjaśnili, iż zgadzając się na zaproponowaną im kwotę 4.000 zł byli przekonani, że jest to wyłącznie odszkodowanie za grunt przeznaczony na poszerzenie drogi. Rada Miejska w S. uchwałą z dnia [...] 08.2006 r. nr [...] oddaliła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wskazując na poczynione uzgodnienia i wyrażając gotowość podpisania na ich podstawie aktu notarialnego. W skardze do sądu administracyjnego skarżący nie zgodzili się z zaproponowaną kwotą odszkodowania i wskazali na konieczność powołania rzeczoznawcy, który wyceni poniesione przez nich straty. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w S. wniosła o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. Zakres kognicji sądów administracyjnych wyznacza art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stanowiąc, iż kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Oprócz katalogu spraw wymienionych w art. 3 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawodawca zastrzegł dla sądów administracyjnych uprawnienie do orzekania także w innych sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3). Takim przepisem jest między innymi art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), który w ust. 1 stanowi, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z treści tego przepisu wynika, że przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być jedynie uchwała organu gminy podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Ograniczenie to ma na celu wyłączenie z zakresu kontroli sądu administracyjnego sporów na tle stosunków cywilnoprawnych między gminami, działającymi przez swoje organy w formie uchwał, a ich mieszkańcami, które to spory – zgodnie z zasadą wynikającą z art. 2 § 1 Kpc – powinny należeć do właściwości sądów powszechnych. Organy gmin podejmują bowiem uchwały w różnych sprawach i o różnym charakterze. Kryterium wyróżniającym zaskarżalność danej uchwały stanowi jej charakter i skutki z niej wynikające. Jeżeli uchwała zawiera regulację ogólną, wskazuje zasady, na podstawie których mają być w przyszłości kształtowane stosunki prawne gminy z partnerami cywilnoprawnymi, należy dopuścić jej zaskarżalność. Natomiast oświadczenia woli organów gminy jako podmiotu prawa cywilnego, w tym również w zakresie, w jakim wynika to z obowiązującego prawa – wyrażane w formie uchwał, skierowane do oznaczonego pomiotu w konkretnej sprawie, a stanowiące realizację powyższych ogólnych reguł i zasad, nie powinny podlegać kontroli sądu administracyjnego (vide: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 2004, str. 90-93). Jak to wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie w postanowieniu z dnia 21 listopada 1996 r. (sygn. akt SA/Rz 920/96, Prokuratura i Prawo 1997/9/48) oświadczenie woli gminy jako podmiotu prawa cywilnego, wyrażone również w formie uchwały organu kolegialnego gminy, skierowanego do oznaczonego podmiotu i w konkretnej sprawie nie podlega kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym. Również w postanowieniu z dnia 21 października 2001 r. (sygn. akt II SA 2313/01, Pr. Gospodarcze 2002/2/48) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że o dopuszczalności skargi na uchwałę organu gminy w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym decyduje przedmiot (treść) uchwały. Uchwała niezawierająca żadnych elementów władztwa publicznego i mająca w zamierzeniu wywołać wyłącznie skutki cywilnoprawne nie jest w swym charakterze uchwałą z zakresu administracji publicznej. Uchwały, w których organy gminy realizują jej zadania za pomocą środków niewładczych, podlegają kontroli w postępowaniu przed sądami powszechnymi. Są to sprawy ze stosunków z zakresu prawa cywilnego w rozumieniu art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego. Z takim przypadkiem mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miejskiej w S., w której wyraziła ona zgodę na nabycie na rzecz Gminy S. nieruchomości stanowiącej własność B. S. i B. S. oraz wypłatę odszkodowania za zniszczone ogrodzenie i ułożoną kanalizację w łącznej kwocie 4.000 zł. Uchwała ta została wydana w związku z uzgodnieniami, jakie były prowadzone między Gminą S., a skarżącymi, które miały na celu doprowadzenie do nabycia tej działki przez Gminę i ustalenie wysokości odszkodowania. W związku z tym podjęta uchwała stanowi wyłącznie wyrażenie stanowiska jednej ze stron w ramach wzajemnych rokowań. W uchwale tej nie ma elementów władztwa publicznego, ponieważ Gmina nie narzuca skarżącym jednostronnie swej woli nabycia nieruchomości i ustalenia wysokości odszkodowania na takich właśnie warunkach. Niewątpliwie zawarcie umowy w tym zakresie wymaga jeszcze zgody drugiej strony. Gmina nie korzysta zatem ze swego imperium, lecz posługuje się środkami typowymi dla podmiotu występującego w obrocie cywilnoprawnym, obie strony zajmują w tym przypadku równorzędne pozycje. W związku z tym zakwestionowana uchwała ma charakter cywilnoprawny, nie jest więc uchwałą podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej i nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze z mocy art. 58 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu. O przyznaniu wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu adwokatowi, Sąd orzekł na podstawie art. 250 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz przepisów § 2, § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" i § 19 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).