II SA/Bk 67/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.),, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 maja 2011 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budynku oddala skargę Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności faktycznych. W dniu 5 listopada 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wszczął na wniosek B. K. postępowanie w sprawie legalności budynku mieszkalnego na działce H. M. nr geod. [...] położonej we wsi M. W związku z tym w dniu [...] grudnia 2009 r. dokonano oględzin przedmiotowej działki w wyniku których ustalono, że znajduje się na niej budynek mieszkalny o wymiarach około 10,05 m x 11,53 m. Jest to budynek murowany, podpiwniczony, parterowy z poddaszem, kryty eternitem falistym. Usytuowany jest w odległości 6,70 m od ogrodzenia z drogą oraz 2,60 m od ogrodzenia z działką o nr geod. [...]. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. umorzył postępowanie, albowiem nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że budynek powstał jako samowola budowlana. W uzasadnieniu podano, że w dniu oględzin B. K. oświadczyła, iż na ścianie szczytowej budynku od strony zachodniej widnieje data budowy budynku tj. 1977 r., a plan sytuacyjny z 1979 r. przedstawia jego inne usytuowanie i wymiary. B. K. załączyła plan sytuacyjny z 1979 r. oraz szkic z pomiarów kontrolnych sporządzony dnia 15 maja 2007 r. Tymczasem organ nadzoru budowlanego dysponuje protokołem oględzin z dnia 18 września 2006 r. sporządzonym w związku z pismem B. K. dotyczącym między innymi okien w przedmiotowym budynku. Podczas prowadzonego wówczas postępowania [...] ustalono, że budynek powstał w latach 1966-1969, a inwestorem był, nieżyjący już, ojciec H. M. Pismem z dnia 22 września 2006 r. Wydział Architektoniczno-Budowlany Starostwa Powiatowego w S. poinformował, że nie posiada dokumentacji z lat 1965-1970 dotyczącej budynku stanowiącego własność H. M. W aktach sprawy nr [...] brak jest jakiegokolwiek dokumentu w którym B. K. kwestionowałaby datę budowy budynku mieszkalnego. Plan realizacyjny i szkic z pomiaru kontrolnego załączone w przedmiotowym postępowaniu, pochodzą z okresu, kiedy budynek mieszkalny był już zakończony i nie mają wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Organ nadzoru budowlanego dodatkowo w dniu 18 grudnia 2009 r. wystąpił do Starostwa Powiatowego w S. z prośbą o udzielenie informacji, czy W. M. składał w latach 1966 - 1978 zawiadomienie o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego na działce o nr geod. [...] w miejscowości M. Pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. Starostwo Powiatowe poinformowało, że nie posiada rejestru zgłoszeń zakończenia budowy obejmującego lata 1966-1978. Od powyższej decyzji odwołała się B. K. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie I – instancyjne i stwierdził, że słusznie w sprawie umorzono postępowanie. W uzasadnieniu podano, że przedmiotowy budynek mieszkalny, zgodnie z oświadczeniami inwestora składanymi w trakcie innych postępowań, dotyczących m.in. otworów okiennych w przedmiotowym budynku, został wybudowany w latach 1966-69 (oświadczenie w aktach sprawy [...]). Jeżeli nawet byłby wybudowany w terminie późniejszym, a przed rokiem 1977 (od tego roku Urząd Gminy P. posiada rejestry pozwoleń na budowę) wydana zostałaby decyzja o pozwoleniu na budowę. Organy nadzoru budowlanego nie mają możliwości sprawdzenia dokładnego usytuowania tego budynku oraz jego wymiarów w projekcie załączonym do decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż w archiwach nie ma zachowanych dokumentów, będących załącznikami do decyzji z tego okresu. Dokumenty, posiadane przez inwestora mogły zaginąć, a urzędy nie miały wówczas obowiązku przechowywania dokumentacji. Nie mogąc zaś sprawdzić, zawartości dokumentacji, organ nie może wykluczyć tego, że budynek został wybudowany zgodnie z pozwoleniem. Organ nie może także jednoznacznie stwierdzić, czy budynek ten został wybudowany niezgodnie przepisami. Brak jest bowiem rejestrów pozwoleń na budowę z lat poprzedzających rok 1977. Oznacza to, że nie ma możliwości udowodnienia ewentualnego braku decyzji o pozwoleniu na budowę tego budynku. Nadto organ podał, że w obiegu prawnym jest decyzja tutejszego organu nr [...], utrzymującą w mocy decyzję PINB w S. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie zamurowania otworów okiennych w ścianie szczytowej przedmiotowego budynku (zlokalizowanej ok. 2,60m od granicy z działką nr [...]). Od tego czasu odległość tej ściany od granicy się nie zmieniła. W ocenie organu odwoławczego nie można także wykluczyć zgodnego z prawem użytkowania budynku. Wójt Gminy P. pismem z dnia [...] listopada 2010 r. poinformował, że nie posiada żadnej dokumentacji z zakresu zawiadomień o zakończeniu budowy lub pozwoleń na użytkowanie. Oznacza to, że organy nadzoru budowlanego nie są w stanie udowodnić niezgodnego z przepisami użytkowania obiektu. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ podał, że powiatowe inspektoraty nadzoru budowlanego powstały w dniu 1 stycznia 1999 r. Przed tym dniem wszystkie obowiązki PINB spoczywały na Kierownikach Urzędów Rejonowych. Pozostałą część kompetencji tych organów wraz z archiwalną dokumentacją przejęli Starostowie Powiatowi. W związku z tym ewentualne dokumentacje z tego okresu mogą znajdować się w archiwach obecnego Starostwa Powiatowego w S., a nie w PINB-ie. Z tego względu PINB występował do Starostwa w S. o dokumentację, dotyczącą budowy przedmiotowego obiektu. Skutek tego wystąpienia był jednak negatywny, gdyż po 10 latach dokumentacja ta była zniszczona. Data umieszczona na budynku nie musi być datą jego powstania. Plan realizacyjny z 1979 r. dotyczy wykonania zupełnie innej inwestycji na działce inwestora. To, że znajduje się na nim istniejący budynek o innych wymiarach lub w innej odległości od drogi, nie oznacza, że przedmiotowy obiekt jest wybudowany niezgodnie z pozwoleniem na budowę. Planu realizacyjnego, będącego załącznikiem projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku organy nie przechowywały, a właściciel obecnie go nie posiada. Wskazana przez B. K. data budowy budynku 1977 r. (widniejąca na ścianie obiektu) zaprzecza jej twierdzeniom, że budynek powstał po 1979 r., a różnice pomiędzy planem realizacyjnym z 1979 r. (wykonanym dla potrzeb innej inwestycji) i obecnym stanem faktycznym nie świadczą o wybudowaniu obiektu niezgodnie z przepisami prawa. Nadto organ odwoławczy podniósł, że zatwierdzony przez Starostwo Powiatowe w S. projekt zagospodarowania działki B. i E. K. z dnia 17 kwietnia 2000 r., pokazuje budynek w takim stanie, w jakim istnieje on obecnie. Może to oznaczać zatwierdzenie przez Starostwo istniejącego budynku mieszkalnego inwestora w obecnym położeniu i wymiarach. Skargę od powyższej decyzji do sądu administracyjnego złożyła B. K. i podniosła, że organy nadzoru budowlanego w sposób nieprawidłowy zinterpretowały zebrane w sprawie dowody, czym naruszyły art. 7 kpa. Zdaniem skarżącej jedynym istniejącym dokumentem jest plan realizacyjny z 1979 r., który jest załącznikiem do zatwierdzonego projektu budowlanego innych obiektów, lecz także przedstawia budynek mieszkalny użytkowany na działce inwestora. Nie jest to jednak budynek istniejący. Plan ten jest dowodem na to, jakie obiekty i w jakiej lokalizacji istniały na działce inwestora w roku 1979 r. a więc także dowodem na to, że na działce nie istniał obecny budynek. Skarżąca podniosła, że w postępowaniu dotyczącym okien ten sam plan przekazał inwestor i wtedy był on kluczowym dowodem dla organów nadzoru budowlanego. To z tego planu określono położenie obiektu od jej działki. Natomiast w tej chwili ten sam plan nie jest dowodem na odległość obiektu od granicy z drogą i od innych obiektów. Inwestor natomiast nie przedstawił żadnych dokumentów dotyczących legalności przedmiotowego budynku mieszkalnego a jego oświadczenia składane w innych postępowaniach nie są ze sobą zbieżne. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Zarzuty i argumenty skargi nie podważają legalności zaskarżonej decyzji, dlatego też skarga została oddalona. Zgodnie z przepisem art. 84 "a" ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego prowadzona przez organy nadzoru budowlanego obejmuje kontrolę zgodności wykonawstwa robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. W niniejszej sprawie, dotyczącej kontroli legalności wzniesienia budynku mieszkalnego wybudowanego ok. 40 lat temu, brak jest dokumentów dotyczących przebiegu procesu inwestycyjnego, stąd ocena legalności budowy jest zagadnieniem niezwykle trudnym. Organy nadzoru budowlanego starały się zgromadzić cały materiał dowodowy, jednakże wobec niemożliwości odnalezienia dokumentów "nie znalazły podstaw do stwierdzenia, że przedmiotowy budynek powstał jako samowola budowlana" (uzasadnienie decyzji organu I instancji). Dokonana przez organy ocena zebranego materiału dowodowego nie narusza reguł prowadzenia postępowania dowodowego określonych przepisami K.p.a., w szczególności ocena taka – zdaniem Sądu – mieści się w granicach zasady swobodnej oceny dowodów w rozumieniu przepisu art. 80 K.p.a. Nie można bowiem uznać, iż całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego upoważniał organy do uznania za udowodniony faktu samowolnego wybudowania budynku mieszkalnego. W takiej sytuacji brak było podstaw do ingerencji organu nadzoru budowlanego, dlatego też decyzja o umorzeniu postępowania w tej sprawie nie narusza prawa. W świetle powyższych rozważań podnoszony w skardze zarzut nieprawidłowego zinterpretowania zebranych w sprawie dowodów nie może zostać uznany za zasadny. Organy działały w ramach reguły swobodnej oceny dowodów i należycie uzasadniły, dlaczego nie można uznać za przekonywującą "interpretację dowodów" proponowaną przez skarżącą. Przede wszystkim w oświadczeniach skarżącej istnieją sprzeczności, albowiem w protokole oględzin z dnia 3 grudnia 2009r. skarżąca stwierdziła, że "na ścianie szczytowej budynku od strony zachodniej widnieje data budowy budynku, tj. 1977 r." W innych oświadczeniach, powołując się na plan realizacyjny z 1979 r., skarżąca twierdzi, że budynek jest samowolnie wybudowany po tej dacie. Plan realizacyjny (k. 5 akt administracyjnych organu I instancji) jest dokumentem mało czytelnym, dotyczył budowy stodoły i budynku inwentarskiego, stąd istniejący budynek mieszkalny nie musiał być precyzyjnie usytuowany (w odległości ok. 2,50 m od granicy działki sąsiedniej należącej obecnie do skarżącej), co wynika z uzasadnienia decyzji P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...].11.2006 r. (nr [...]) powołanej jako materiał procesowy w sprawie niniejszej. Według protokołu oględzin z dnia 3 grudnia 2009 r. budynek mieszkalny jest usytuowany w odległości około 2,60 m od ogrodzenia z działką o nr. geod. 51/2 (stanowiącą własność skarżącej). Trudno zatem uznać, iż obecny budynek mieszkalny jest innym budynkiem niż budynek mieszkalny oznaczony na planie realizacyjnym z 1979 r. Trudno zatem uznać twierdzenia skarżącej za wiarygodne. Zgodnie z przepisem art. 7 K.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonych decyzji, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Według oceny Sądu stan faktyczny sprawy, mając na uwadze jej okoliczności, został wyjaśniony co do podjęcia decyzji o braku podstaw do uznania budynku za efekt samowoli budowlanej. Należy jeszcze dokonać oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia wyważenia słusznego interesu obywateli. W sytuacjach, kiedy w sprawie występuje kilka stron, który interesy są sprzeczne, tak jak w niniejszej sprawie, uwzględnienie "słusznego interesu strony" polega – zdaniem Sądu – na wyważeniu tych sprzecznych interesów. W niniejszej sprawie skarżąca złożyła wniosek "o sprawdzenie legalności budynku mieszkalnego na działce H. M." nie wyjaśniając, w jaki sposób usytuowanie budynku na działce sąsiedniej wpływa na wykonywanie uprawnień właścicielskich przysługujących jej w stosunku do swojej działki. Z materiału procesowego sprawy wynika, iż skarżąca (i jej małżonek) otrzymali pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i szczelnego szamba na działce nr geod. 51/2 (decyzja Starosty Siemiatyckiego z dnia 25.07.2000 r.) ; nadto w dniu 8.08.2006 r. państwo B. i E. K. zgłosili w tym Starostwie zamiar budowy instalacji gazowej zewnętrznej. Okoliczności te świadczą o fakcie, iż usytuowanie budynku mieszkalnego na działce H. M., w odległości ok. 2,60 m od granicy działki skarżącej nie narusza w rzeczywistości uprawnień skarżącej do wykonywania prawa własności swojej działki. W każdym bądź razie skarżąca nie wskazuje, na czym to naruszenie uprawnień mogłoby polegać. W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżąca stwierdza, "iż budynek ten został częściowo wybudowany na naszej działce". Wyjaśnienie tej kwestii, w sytuacji braku planu zagospodarowania działki, wykracza poza kompetencje organu nadzoru budowlanego, a może być przedmiotem postępowania rozgraniczeniowego, bądź przedmiotem sprawy cywilnej z zakresu budowy na cudzym gruncie. Konkludując stwierdzić należy, iż odmowa ingerencji organu nadzoru budowlanego wyrażająca się w decyzji o umorzeniu postępowania, nie narusza słusznego interesu skarżącej, w rozumieniu art. 7 K.p.a., w sytuacji, gdy usytuowanie budynku mieszkalnego na działce sąsiedniej nie narusza uprawnień właścicielskich skarżącej. Trafna jest konstatacja skargi o dziwnym stwierdzeniu w uzasadnieniu decyzji organu II instancji. Organ stwierdził, iż: "Ponadto organ zwraca uwagę, że zatwierdzony przez Starostwo Powiatowe w S. projekt zagospodarowania działki Państwa B. i E. K. z dnia 17.04.2000 r., pokazuje budynek w takim stanie, w jakim istnieje on obecnie. Może to oznaczać zatwierdzenie przez Starostwo istniejącego budynku mieszkalnego Pana M. w obecnym położeniu i wymiarach." Organ odwoławczy, w odpowiedzi na skargę, nie ustosunkował się do tego zarzutu skargi. Nie jest zadaniem Sądu interpretacja wypowiedzi organów administracji. Stwierdzić jedynie można, iż wyrażony (niezrozumiały) pogląd nie dyskwalifikuje podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja o umorzeniu postępowania jest zgodna z prawem, dlatego też skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późniejszymi zmianami).-