II SA/Bk 67/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.),, sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 maja 2012 r. sprawy ze skargi M. Spółki z o.o. w B. na wezwanie Prezydenta Miasta B. z dnia [...] września 2011 r. Nr [...] w przedmiocie zaniechania naruszania warunków określonych w decyzji zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie odzysku, zbierania i transportu odpadów p o s t a n a w i a 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej spółce kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego. Prezydent Miasta B. w dniu [...] września 2011 r., na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (DZ.U. nr 185, poz. 1243 ze zm.), wezwał MPO sp. z o.o. w B. do niezwłocznego zaniechania naruszenia warunków określonych w decyzji z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] zmienionej decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...], zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie odzysku, zbierania i transportu odpadów. W uzasadnieniu podano, że ww. decyzji (punkt V podpunkt 2) ustalono sposób magazynowania odpadów: "czasowe magazynowanie odpadów w miejscach odpowiednio zabezpieczonych i przystosowanych do każdego rodzaju odpadu''. We wniosku złożonym 24 marca 2006 r. zainteresowana spółka opisała teren magazynowania i przeładunku odpadów oraz sposób postępowania z odpadami przewidzianymi do transportu jako: "Powierzchnie komunikacyjne przy obiektach do przechowywania odpadów oraz place przeładunkowe i drogi wewnętrzne są utwardzone, uszczelnione przed przeciekami wód opadowych do gruntu." oraz ,,Transportowane odpady (w zależności od klasyfikacji tych odpadów – (niebezpieczne lub inne niż niebezpieczne) zapakowane będą w mocnych workach foliowych, beczkach i innych pojemnikach uniemożliwiających skażenie środowiska". Organ podniósł, że w wyniku przeprowadzonej kontroli w dniu 23 sierpnia 2011 r., na skutek zawiadomień o nieprawidłowościach związanych z magazynowaniem odpadów, stwierdzono, iż spółka narusza przepisy ustawy o odpadach. Magazynuje bowiem odpady w miejscach, które nie są odpowiednio zabezpieczone i przystosowane do magazynowania odpadów, co stanowi naruszenie przepisu art. 8 ustawy zakazującego postępowania z odpadami w sposób sprzeczny z przepisami. Niewłaściwe magazynowanie odpadów powoduje wprowadzanie ścieków zawierających substancje szkodliwe do ziemi, a także uciążliwości odorowe i zagrożenie sanitarne. Nieprawidłowe gospodarowanie odpadami narusza warunki określone ww. decyzją. Jednocześnie organ pouczył, że jeżeli przedsiębiorca pomimo otrzymania niniejszego wezwania nadal będzie naruszać przepisy ustawy o odpadach lub działać niezgodnie z wydanym zezwoleniem, zezwolenie zostanie cofnięte w drodze decyzji bez odszkodowania. Zainteresowana spółka nie zgadzając się z treścią wezwania, złożyła do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i zarzuciła naruszenie: - art. 30 ust. 1 i art. 37 a ustawy o odpadach oraz art. 77 ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, w związku z tym że organ nie jest uprawniony do prowadzenia kontroli działalności spółki w miejscu jej wykonywania, w tym w szczególności dokonywania oględzin miejsca prowadzenia działalności, - art. 79 ust. 1 i art. 79a ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, poprzez niepowiadomienie strony o zamiarze przeprowadzenia kontroli pomimo braku przesłanek uzasadniających jej przeprowadzenie bez zawiadomienia, tj. bezpośredniego zagrożenia życia, zdrowia lub środowiska naturalnego, - art. 30 ust. 1 oraz art. 8 ustawy o odpadach, poprzez przyjęcie, że spółka postępuje z odpadami w sposób sprzeczny z przepisami, w szczególności, że magazynuje odpady z naruszeniem obowiązujących przepisów i warunków udzielonego zezwolenia, co uzasadnia wystosowanie wezwania do niezwłocznego zaniechania naruszeń. Wskazując na powyższe naruszenia spółka wniosła o uchylenie wezwania. Organ w odpowiedzi podtrzymał swoje stanowisko zawarte w wezwaniu z dnia 7 września 2011 r. W związku z tym spółka złożyła skargę do sądu administracyjnego na wezwanie Prezydenta Miasta B. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] i zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj: - art. 30 i art. 37 a ustawy o odpadach oraz art. 77 ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, w związku z tym że organ nie jest uprawniony do prowadzenia kontroli działalności spółki – przestrzegania warunków określonych w zezwoleniu - w miejscu jej wykonywania, w tym w szczególności dokonywania oględzin miejsca prowadzenia działalności, - art. 79 ust. 1 i art. 79a ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, poprzez niepowiadomienie strony o zamiarze przeprowadzenia kontroli pomimo braku przesłanek uzasadniających jej przeprowadzenie bez zawiadomienia, tj. bezpośredniego zagrożenia życia, zdrowia lub środowiska naturalnego, - art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 7 kpa, poprzez zebranie materiału dowodowego w sposób niepełny i dokonanie jego oceny, skutkujące błędnym przyjęciem, że spółka postępuje z odpadami w sposób sprzeczny z przepisami, czym narusza art. 8 ustawy o odpadach, w szczególności – że spółka magazynuje odpady z naruszeniem obowiązujących przepisów i warunków udzielonego jej zezwolenia. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. - art. 30 ust. 1 ustawy o odpadach, poprzez przyjęcie, że spółka swoim działaniem narusza przepisy ustawy i działa niezgodnie z posiadanym pozwoleniem, co uzasadnia podjęcie w stosunku do niej czynności polegającej na wezwaniu do niezwłocznego zaniechania naruszeń. Wskazując na te naruszenia spółka wniosła o uchylenie wezwania oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie jako sprawy nie należącej do właściwości sądu administracyjnego, ewentualnie o oddalenie jako nieuzasadnionej. Odnośnie odrzucenia skargi podniesiono, że skarga na wezwanie do niezwłocznego zaniechania naruszenia warunków, o którym mowa w art. 30 ust. 1 o odpadach, określonych w decyzji zezwalającej na odzysk, zbieranie i transport odpadów, nie jest czynnością podlegającą kognicji sądu administracyjnego, określoną w art. 3 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie organu zaskarżona czynność nie kształtuje ani uprawnień, ani też obowiązków podmiotu do którego jest kierowana. Dopiero wydana decyzja posiada taki charakter. Przedmiotowa zaś czynność jest jedynie obligatoryjnym elementem poprzedzającym wszczęcie postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 30 ustawy o odpadach, w przypadku gdy przedsiębiorca nie zastosuje się do przedmiotowego wezwania. Wezwanie nie kształtuje nowych stosunków prawnych podmiotu do którego jest adresowane, pozbawione jest bowiem elementów władczych. Wskazano, że wadliwe skierowanie wezwania do danego podmiotu może stanowić podstawę zarzutu w wypadku skierowania odwołania do organu odwoławczego w wyniku wydania negatywnej - dla strony - decyzji na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy o odpadach. Wezwanie nie nakłada na skarżącą spółkę obowiązków, nie kreuje uprawnień, określa jedynie uchybienia, jakich skarżąca się dopuściła. Cofnięcie uprawnienia może nastąpić dopiero w decyzji administracyjnej, która będzie podlegała kontroli instancyjnej oraz sądowoadministracyjnej. Skarżąca spółka w piśmie stanowiącym replikę na odpowiedź na skargę podała, że skarżona czynność mieści się w kategorii innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe wezwanie kwestionuje bowiem prawidłowość wykonywania przez skarżącą działalności z zakresu odzysku, zbierania i transportu odpadów. W skarżonym wezwaniu nałożono na skarżącą obowiązki, obligując ją do niezwłocznego zaniechania naruszeń warunków określonych w decyzji zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie odzysku, zbierania i transportu odpadów. Ponadto organ w pouczeniu do wezwania wyraźnie wskazał, że jeżeli skarżąca, pomimo jego otrzymania nadal będzie naruszać przepisy ustawy o odpadach lub działać niezgodnie z wydanym zezwoleniem, tj. nie zastosuje się do wezwania, to następnym działaniem organu będzie cofnięcie bez odszkodowania zezwolenia. Fakt ten potwierdził organ w odpowiedzi na skargę wskazując, iż skarżona czynność jest obligatoryjnym elementem poprzedzającym wszczęcie postępowania administracyjnego o cofnięciu zezwolenia bez odszkodowania. Wezwanie to ma zatem istotne znaczenie dla praw i obowiązków skarżącej, gdyż w następnym etapie działań organu może skutkować cofnięciem posiadanego zezwolenia. W dalszej kolejności skarżąca spółka powołała się na dwa postanowienia NSA z których wynika, że zarządzenie pokontrolne inspektora ochrony środowiska jest aktem administracji publicznej o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa (postanowienie z 28 lutego 2008 r., II OSK 216/08, postanowienie z 4 lipca 2008 r., II OSK 972/08). Jednocześnie wywiedziono, że mimo tego, iż wskazane postanowienia NSA wydane zostały w sprawach dotyczących skargi na zarządzenia pokontrolne służb ochrony środowiska, to skarżone wezwanie jest podobne w swej formie i skutkach do tych zarządzeń i również pozostaje działaniem władczym organu, stwierdzającym istnienie po stronie skarżącej obowiązku. W ocenie skarżącej należy uznać, że wezwanie wydane w niniejszej sprawie ma wpływ na prawa i obowiązki kontrolowanego w szczególności ze względu na fakt, że niepoinformowanie o usunięciu uchybień wskazanych w wezwaniu i niezastosowanie się do wezwania skutkuje wszczęciem postępowania o cofnięcie zezwolenia. Podniesiono, że skoro wezwanie wskazuje na nieprawidłowości w zachowaniu skarżącej i obliguje ją do zaniechania naruszeń, a więc nakłada obowiązek określonego postępowania w celu modernizacji infrastruktury istniejącej w miejscu prowadzenia działalności, to skarżącej przysługuje prawo zaskarżenia wezwania na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Skarżąca winna mieć na tym etapie postępowania, prawo zgłoszenia swoich zarzutów i uwag - następna możliwość zgłaszanie zastrzeżeń pojawi się bowiem dopiero po wszczęciu postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów. W konkluzji stwierdzono, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, który twierdzi, iż zaskarżona czynność nie kształtuje obowiązków podmiotu, do którego jest skierowana, a jedynie określa uchybienia, jakich skarżąca się dopuściła. Stoi to w sprzeczności z treścią pism organu z dnia 10 listopada 2011 r. oraz z 14 grudnia 2011 r. w których to wyraźnie wzywa się skarżącą do udzielenia informacji na temat podjętych działań w celu zaniechania naruszeń stwierdzonych w zarządzeniu pokontrolnym pod rygorem cofnięcia zezwolenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga podlega odrzuceniu jako niepodlegająca kognicji sądu administracyjnego. Spór pomiędzy stronami dotyczy charakteru prawnego wezwania wydanego na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. nr 185, poz. 1243 ze zm.). Zdaniem organu wezwanie takie nie jest czynnością podlegającą właściwości sądu administracyjnego. Nie kształtuje bowiem ani uprawnień, ani też obowiązków podmiotu do którego jest kierowane, jest jedynie obligatoryjnym elementem poprzedzającym wszczęcie postępowania administracyjnego dotyczącego cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku, zbierania i transportu odpadów, określa jedynie uchybienia, jakich strona się dopuściła. Natomiast zdaniem skarżącej spółki wezwanie mieści się w kategorii innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wezwanie wskazuje na nieprawidłowości w zachowaniu strony i obliguje ją do zaniechania naruszeń, a więc nakłada obowiązek określonego postępowania w celu modernizacji infrastruktury istniejącej w miejscu prowadzenia działalności. Ma wpływ na prawa i obowiązki kontrolowanego w szczególności ze względu na fakt, że niepoinformowanie o usunięciu uchybień wskazanych w wezwaniu i niezastosowanie się do wezwania skutkuje wszczęciem postępowania o cofnięcie zezwolenia. Odpowiedzi na pytanie dotyczące charakteru wezwania wydanego na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, w ocenie Sądu, należy udzielić po przeanalizowaniu trybu postępowania w sprawach dotyczących cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku, zbierania i transportu odpadów. Procedura ta uregulowana jest w art. 30 ust. 1 – 7 ustawy o odpadach. Zgodnie z tą regulacją jeżeli posiadacz odpadów, który uzyskał zezwolenie na odzysku, unieszkodliwiania, zbierania odpadów, lub prowadzący transport odpadów, narusza przepisy ustawy lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, właściwy organ wzywa go do niezwłocznego zaniechania naruszeń. Jeżeli taki posiadacz odpadów, mimo wezwania, nadal narusza przepisy ustawy lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, właściwy organ cofa to zezwolenie w drodze decyzji bez odszkodowania. Cofnięcie zezwolenia powoduje wstrzymanie działalności objętej tym zezwoleniem. Decyzji o cofnięciu zezwolenia właściwy organ może nadać rygor natychmiastowej wykonalności, uwzględniając potrzebę bezpiecznego dla środowiska zakończenia działalności. Posiadacz odpadów, pomimo wstrzymania prowadzonej działalności, jest obowiązany do usunięcia jej skutków na własny koszt. Postępowanie w sprawie wydania decyzji wszczyna się z urzędu. Kopię wydanej decyzji regionalny dyrektor ochrony środowiska lub starosta przekazuje marszałkowi województwa, wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska oraz wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta właściwemu ze względu na miejsce zbierania, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, a w przypadku transportu odpadów - właściwemu ze względu na miejsce siedziby lub zamieszkania transportującego odpady. Z treści tej regulacji wynika, że najpierw wydawane jest pisemne wezwanie do niezwłocznego (tj. bez nieuzasadnionej zwłoki) zaniechania naruszeń, a w razie bezskuteczności takiego wezwania - decyzja administracyjna cofająca zezwolenie. Biorąc pod uwagę stanowiska stron należy rozważyć, czy wezwanie do niezwłocznego zaniechania naruszeń może być potraktowane jako odrębna czynność z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Istota ww. regulacji polega na umożliwieniu kontroli działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach, a dotyczą praw i obowiązków podmiotów o charakterze publicznoprawnym. Czynności, o których mowa w powołanym art. 3 § 2 pkt 4 ustawy muszą spełniać łącznie następujące przesłanki: a) nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 ustawy, b) muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli, c) muszą mieć charakter zewnętrzny, czyli muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi podejmującemu daną czynność, d) muszą być skierowane do indywidualnych podmiotów, e) muszą dotyczyć obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa, a więc omawiana czynność powinna ustalać, stwierdzać, potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa. W ocenie Sądu rola tego przepisu nie może być rozumiana jako umożliwienie skarżenia stronom poszczególnych czynności podejmowanych na kolejnych etapach głównego postępowania. Uprawnienia lub obowiązki wskazane w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy nie mogą wynikać jedynie z poszczególnych czynności (toku, reguł) prowadzenia sformalizowanej procedury. Z taką sytuacją mamy do czynienia, gdy w wyniku podjęcia przez organ - w ramach prowadzonej procedury - określonej czynności nie powstają skutki uzewnętrzniane poza toczące się dalej postępowanie, które skończy się dopiero wydaniem zaskarżalnej decyzji. Odmienna interpretacja oznaczałaby w istocie możliwość uruchamiania kontroli sądu administracyjnego w sposób nadmierny, co nie sprzyjałoby sprawnemu kończeniu postępowania przed organem administracji publicznej i w rzeczywistości rozmijałoby się z sensem wprowadzenia uregulowania zawartego w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy (vide: teza 2 i uzasadnienie postanowienia NSA z 17 maja 2007 r., II GSK 329/06, Lex nr 351117). Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej, albowiem pisemne wezwanie do niezwłocznego zaniechania naruszeń jest czynnością podejmowaną w ramach postępowania dotyczącego cofnięcia zezwolenia. Tak jak wskazuje organ jest to obligatoryjny element tej procedury. Istota wezwania sprowadza się do umożliwienia stronie dobrowolnego usunięcia nieprawidłowości. Zastosowanie się do wezwania daje stronie szansę uniknięcia ponoszenia odpowiedzialności administracyjnej w postaci cofnięcia zezwolenia. Wezwanie nie potwierdza uprawnień lub obowiązków określonych przepisami prawa. Określa jedynie uchybienia i zobowiązuje do ich niezwłocznego usunięcia. Aktem potwierdzającym uprawnienia spółki jest decyzja o zezwoleniu na prowadzenie działalności w zakresie odzysku, zbierania i transportu odpadów. I dopiero ewentualne cofnięcie takiej decyzji, na skutek niezastosowania się do wezwania, będzie dotyczyć praw i obowiązków podmiotu któremu cofnięto takie zezwolenie. Niezasadne jest stanowisko strony dotyczące tego, że zachodzi analogia pomiędzy zaskarżonym wezwaniem a zarządzeniem pokontrolnym, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2007 r. nr 44, poz. 287). Jak wykazano powyżej kwestionowane w sprawie niniejszej wezwanie jest obligatoryjnym elementem procedury dotyczącej ewentualnego wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku, zbierania lub transportu odpadów. Natomiast z treści art. 12 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska wynika jednoznacznie, że zarządzenie pokontrolne jest odrębną od decyzji administracyjnej prawną formą działania inspektora ochrony środowiska. Nie jest więc obligatoryjnym elementem procedury poprzedzającej wydanie decyzji. Samoistnie wpływa na prawa i obowiązki kontrolowanego, ponieważ niewykonanie tego zarządzenia lub niezgodne z prawdą poinformowanie o jego wykonaniu zagrożone jest odpowiedzialnością karną (art. 31a ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska). Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) odrzucono skargę (pkt 1 sentencji postanowienia). O zwrocie uiszczonego wpisu orzeczono na mocy art. 232 § 1 pkt 1 ww. ustawy (pkt 2 sentencji postanowienia).