II SA/Bk 670/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.),, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 listopada 2009 r. sprawy ze skargi A.Z. na decyzję Rektora Politechniki B. z dnia [...] września 2009 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia stypendium doktoranckiego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Rektora Politechniki B. z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] ; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogę być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Rektora Politechniki B. na rzecz skarżącej A.Z. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego. W dniu 19 lutego 2009 r. do Kierownika Studiów Doktoranckich na Wydziale Elektrycznym Politechniki B. wpłynęła rezygnacja z opieki naukowej nad doktorantką – A.Z., złożona przez prof. dr hab. inż. J.D. Przyczyną podjętej decyzji był brak postępów doktorantki w pracy naukowej, brak prowadzenia przez nią systematycznych badań i wielomiesięczna nieobecność na Uczelni. Pomimo nieobecności i braku zainteresowania badaniami skarżąca pobierała stypendium doktoranckie. Następnie pismem z dnia 26 lutego 2009 r. Kierownik Studiów Doktoranckich zawnioskował o cofnięcie w/w stypendium doktoranckiego, na co Dziekan Wydziału wyraził zgodę. W związku z powyższym, decyzją Prorektora ds. Studenckich i Dydaktyki Politechniki B. z dnia [...] marca 2009 r. (nr [...]) zostało cofnięte A.Z. stypendium z dniem 1 marca 2009 r. Jako podstawę prawna podjętej decyzji wskazano art. 207 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.) oraz § 2 ust. 7 i 8 Regulaminu studiów doktoranckich, przyjętego przez Senat PB uchwałą z dnia [...] lutego 2006 r. (nr [...]), zmienionego uchwałą z dnia [...] maja 2007 r. (nr [...]). W uzasadnieniu zaś wskazano, iż powodem cofnięcia stypendium był wniosek Kierownika Studiów Doktoranckich, z którego wynikało, iż studentka nie uczestniczyła w pracach badawczych w ciągu całego semestru zimowego. Kierownik studiów wydając opinię o w/w studentce ocenił jej zaangażowanie jako niewystarczające. Tymczasem w dniu 5 marca 2009 r. skarżąca złożyła rezygnację ze studiów doktoranckich, w związku z czym została ona skreślona z III semestru studiów doktoranckich na mocy decyzji Kierownika Studiów Doktoranckich Wydziału Elektrycznego z dnia [...] marca 2009 r. Powyższe rozstrzygnięcie zaskarżone do Rektora Politechniki B. zostało utrzymane w mocy na podstawie decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. Skargę A.Z. na tę decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku odrzucił postanowieniem z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie II SA/Bk 414/09. Następnie, w wyniku wniesionego przez skarżącą odwołania od decyzji z dnia [...] marca 2009 r. o cofnięciu stypendium Rektor Politechniki B. decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W uzasadnieniu Rektor podkreślił, iż studentka w dniu 5 marca 2009 r. złożyła rezygnację ze studiów doktoranckich. W związku z tym w dniu [...] marca 2009 r. wydana została decyzja Kierownika Studiów Doktoranckich Wydziału Elektrycznego o skreśleniu z III semestru studiów doktoranckich A.Z., właśnie z powodu złożonej rezygnacji. Organ wskazał, iż w związku z uprawomocnieniem się w/w decyzji o skreśleniu, także decyzja cofająca stypendium była prawidłowa. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku A.Z. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego jak i procedury administracyjnej. Wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, o zobowiązanie do wypłacenia bezpodstawnie wstrzymanego stypendium oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. W uzasadnieniu skargi, a następnie w obszernym piśmie procesowym skarżąca wskazała na sprzeczność uzasadnienia organu I instancji w kontekście przyczyn cofnięcia stypendium wskazanych przez organ odwoławczy. O ile bowiem Prorektor wskazał jako przyczynę cofnięcia stypendium – wniosek Kierownika studiów, a w szczególności brak aktywności studentki, o tyle z uzasadnienia decyzji drugoinstancyjnej wynika, iż powodem cofnięcia stypendium była rezygnacja skarżącej ze studiów. Skarżąca podkreśliła, iż jej rezygnacja z dnia 5 marca 2009 r. została złożona już po wydaniu decyzji o cofnięciu stypendium. Autorka skargi wskazała też na błędy proceduralne, w szczególności na brak upoważnienia Prorektora ds. Studenckich i Dydaktycznych do wydawania decyzji o cofnięciu stypendium. Taką decyzję mógł wydać tylko Rektor uczelni, w związku z czym uchybiono przepisom art. 15 kpa (zasada dwuinstancyjności), art. 107 § 1 i 3 kpa, art. 6 kpa, art. 7 kpa i art. 268a kpa, a także § 5 ust. 4 i § 5 ust. 1 Regulaminu przyznawania stypendiów doktoranckich w Politechnice B. oraz przepisom ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym. Wydana przez Prorektora uczelni decyzja z dnia [...] marca 2009 r. nie zawiera ani właściwej podstawy prawnej, ani też faktycznego uzasadnienia. Prorektor nie przedstawił żadnych dowodów na uzasadnienie swojego rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżącej, cofnięcie stypendium nie może nastąpić na wniosek, a jedynie w przypadku określonym § 5 ust. 1 (zaprzestanie wypłaty stypendium po ostatecznym skreśleniu z listy studentów). Ponadto wniosek o cofnięcie stypendium został zaakceptowany dnia 3 marca 2009 r., gdy tymczasem decyzja o cofnięciu jest datowana na [...] marca 2009 r. W ocenie skarżącej decyzja o skreśleniu z listy studentów nie jest ostateczna, a zatem nie mogła być podstawą do cofnięcia jej stypendium. Organy w niniejszym postępowaniu uchybiły przepisom materialnym i proceduralnym, działały też na szkodę skarżącej, w szczególności poprzez fałszowanie dokumentacji, o czym została powiadomiona Prokuratura. W odpowiedzi na skargę Rektor Politechniki B. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie o zasadności podjętych rozstrzygnięć i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skardze nie można było odmówić słuszności, albowiem zaskarżona decyzja jak i decyzją ją poprzedzająca zapadły z naruszeniem prawa materialnego oraz procesowego, które to naruszenia miały wpływ na wynik postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Zasada legalności obowiązująca w postępowaniu sądowoadministracyjnym obliguje Sąd do kontroli aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, przy czym – zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej zwana jako p.p.s.a.) – Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko Sąd, niezależnie od zarzutów w niej podniesionych i wniosków w niej sformułowanych, stwierdzi istnienie naruszenie prawa materialnego lub procesowego, skutkujące koniecznością wzruszenia zaskarżonego aktu. W tym miejscu podkreślić należy, iż sąd administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (np. jak w omawianej sprawie "zobowiązania do wypłacenia bezpodstawnie wstrzymanego stypendium"), ma wyłącznie uprawnienia kasatoryjne. Sąd rozpoznając sprawę nie może, zatem zmienić zaskarżonej decyzji a jedynie, uwzględniając skargę, może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności stanowiące podstawę uwzględnienia skargi wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. - skarga podlega oddaleniu. Dopiero orzeczenie sądu administracyjnego stanowi podstawę uzyskania merytorycznego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej. Mając na względzie powyższe, przede wszystkim wskazać należy, iż decyzje organów obu instancji zapadły z naruszeniem prawa materialnego, przez co jedynym możliwym rozstrzygnięciem sądu administracyjnego było ich uchylenie. Przy ocenie legalności zaskarżonych aktów prawnych, na pierwszy plan wysuwa się kwestia zasadnicza, jaką jest podstawa prawna wydanych w sprawie decyzji. Z lektury decyzji pierwszoinstancyjnej jak i decyzji odwoławczej wynika bez wątpienia sprzeczność w uzasadnieniach organów rozstrzygających w sprawie. Zauważyć bowiem należy, iż w decyzji z dnia [...] września 2009 r. brak jest właściwej podstawy prawnej. Orzekając w przedmiocie cofnięcia A.Z. stypendium doktoranckiego organ odwoławczy podtrzymał stanowisko Prorektora wskazując jako podstawę § 2 ust. 7 i 8 Regulaminu studiów doktoranckich. Zgodnie z tym przepisem Kierownik przedstawia Dziekanowi wnioski w sprawach przyznania lub cofnięcia stypendium (§ 2 ust. 7 lit b). Natomiast decyzje w takich sprawach podejmuje Rektor (§ 2 ust. 8). Tymczasem z uzasadnienia omawianej decyzji wynika, iż faktyczną przyczyną cofnięcia skarżącej stypendium była jej rezygnacja ze studiów w związku z czym decyzją z dnia [...] marca 2009 r. skreślono ją z listy studentów. Podstawą skreślenia był § 5 ust. 16 ww. Regulaminu, przy czym przepis ten określa sytuację wykreślenia studenta w przypadku braku realizacji programu studiów oraz prowadzenia badań naukowych i składania sprawozdań oraz niewypełniania obowiązku w zakresie prowadzenia zajęć dydaktycznych i uczestniczenia w nich. O ile Sąd nie wnika w ocenę zasadności decyzji o skreśleniu, o tyle widocznym jest na pierwszy rzut oka sprzeczność poszczególnych podstaw w zakresie skreślenia z listy studentów i cofnięcia stypendium. Nie jest rzeczą Sądu ocena decyzji o skreśleniu, bowiem ta była już przedmiotem kontroli WSA w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 414/09. Niemniej jednak trzeba wskazać na sprzeczności w uzasadnieniu tej decyzji w konfrontacji z uzasadnieniem decyzji o cofnięciu stypendium. Na marginesie należy tylko wyjaśnić, iż czym innym jest kwestia ostateczności decyzji administracyjnej a czym innym jej prawomocność. Nie ma racji skarżąca twierdząc, iż decyzja w przedmiocie skreślenia jej z listy studentów nie była ostateczna. Decyzja wydana w drugiej instancji jest ostateczna i dopiero wówczas przysługuje od niej, co do zasady, prawo zaskarżenia do sądu administracyjnego. Także upływ terminu do złożenia odwołania od decyzji wydanej w I instancji powoduje skutek, że staje się ona ostateczna. Natomiast prawomocne zakończenie postępowania sądowoadministracyjnego (co powoduje wydanie wyroku, od którego nie przysługują już żadne środki zaskarżenia), skutkuje prawomocnością decyzji administracyjnej. Wracając do oceny wydanych w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięć, podnieść także należy, iż decyzja z dnia [...] marca 2009 r. wydana została z obrazą prawa materialnego, tj. bez właściwej podstawy prawnej. Wskazany w decyzji § 2 ust. 7 i 8 Regulaminu mówi tylko o tym, kto występuje z wnioskiem o cofnięcie stypendium, a także kto jest właściwy do podjęcia takiej decyzji. W tym miejscu podkreślenia wymaga i rację w tym względzie należy przyznać skarżącej, że decyzję w przedmiocie cofnięcia stypendium wydał niewłaściwy organ Uczelni. Podpisanie decyzji przez Prorektora ds. Studenckich i Dydaktycznych spowodowało, że decyzja stała się wadliwa. Prorektor nie jest organem Uczelni upoważnionym do wydawania decyzji. Prorektor może wydawać decyzje z upoważnienia Rektora bądź ustanowionego w statucie uczelni bądź udzielonego do wydania decyzji w konkretnej sprawie. Prorektor nie powołał się na upoważnienie Rektora. O tym, że decyzję taką podejmuje Rektor stanowi wprost § 2 ust. 8 Regulaminu i jest to rzecz podstawowa i nie podlegająca jakiejkolwiek wykładni. W aktach administracyjnych brak jest natomiast jakiegokolwiek umocowania Prorektora do wydawania w imieniu Rektora takiego rodzaju decyzji. Powyższa wada powoduje, iż decyzja taka jako, że została wydana bez należytego umocowania, nie mogła dalej funkcjonować w obrocie prawnym, dlatego też orzeczono o jej uchyleniu. Przy ocenie decyzji z dnia [...] marca 2009 r. wskazać także należy na błędy w jej uzasadnieniu faktycznym. O ile bowiem z uzasadnienia wspomnianej decyzji wyczytać można, iż powodem cofnięcia stypendium było niewypełnianie obowiązków doktoranta PB, o tyle z akt administracyjnym nie wynika, aby było prowadzone postępowanie w tym kierunku. Przy wydawaniu decyzji oparto się natomiast jedynie na wniosku Kierownika Studiów Doktoranckich, który wskazał na § 2 pkt 2 lit "b" i "c" Regulaminu przyznawania stypendiów doktoranckich w Politechnice B. Przepis ten stanowi, iż przy przyznawaniu i określaniu wysokości stypendium doktoranckiego uwzględnia się w szczególności opinię opiekuna naukowego o postępach w realizacji rozprawy doktorskiej i aktywność naukową doktoranta. Powyższe przesłanki w konfrontacji z treścią uzasadnienia decyzji o cofnięciu stypendium świadczą o wewnętrznej sprzeczności w wydawaniu rozstrzygnięć przez władze uczelni Politechniki B. w niniejszej sprawie. Na uwagę zasługuje też fakt, iż stypendium cofnięto skarżącej z dniem 1 marca 2009 r., przy czym wniosek o cofnięcie pochodzący, co prawda z dnia 26 lutego 2009 r. został zaakceptowany przez Dziekana Wydziału Elektrycznego w dniu 2 marca 2009 r., zaś zgoda Prorektora ds. Studenckich i Dydaktycznych została wydana w dniu 3 marca 2009 r. Reasumując, podnieść należy, iż organ I instancji nie dość, że niewłaściwy, to wskazał jako podstawę cofnięcia stypendium wniosek Kierownika Studiów Doktoranckich, z którego wynika, iż zaangażowanie doktorantki A.Z. było niewystarczające, gdyż nieuczestniczyła ona w pracach badawczych w ciągu całego semestru zimowego. Podtrzymując powyższą decyzję organ odwoławczy uzasadnił, iż powodem cofnięcia stypendium była ostateczna decyzja z [...] marca 2009 r. o skreśleniu A.Z. z III semestru studiów doktoranckich, co spowodowane było jej rezygnacją ze studiów doktoranckich. W odpowiedzi zaś na skargę wniesioną do sądu administracyjnego, Rektor Politechniki B. argumentując zasadność podjętych w sprawie decyzji, wskazał, iż faktyczną przyczyną cofnięcia stypendium było niewywiązywanie się z obowiązków wynikających z Regulaminu studiów, tj. wielomiesięczna nieobecność doktorantki na uczelni i w efekcie negatywna opinia opiekuna naukowego. Zdaniem organu, fakty zostały wykazane w decyzji pierwszoinstancyjnej i nie doszło do naruszenia § 5 ust. 1 i 4 Regulaminu przyznawania stypendiów doktoranckich w Politechnice B., co zarzucała skarżąca. W ocenie Sądu, z całą stanowczością stwierdzić należy, iż uzasadnienia podejmowanych w sprawie decyzji nie są spójne i przeczą same w sobie. Przesłanka cofnięcia ujęta w decyzji pierwszoinstancyjnej nie jest tożsama z tą wskazaną w decyzji odwoławczej, a zatem brak jest jednolitej podstawy prawnej w zaskarżonych decyzjach. Także uzasadnienia faktyczne obu rozstrzygnięć są sprzeczne ze sobą. Próba ujednolicenia stanowiska w odpowiedzi na skargę nie odpowiada prawu, albowiem organ winien to uczynić w decyzji odwoławczej. Odpowiedź na skargę jest dla sądu niejako pismem przewodnim, w którym organ odnosi się do poszczególnych zarzutów skargi. Nie może natomiast ono stanowić odrębnego rozstrzygnięcia i tym samym nie może wyjaśniać, rozszerzać ani też wskazywać odmiennych podstaw prawnych niż w wydanych wcześniej aktach prawnych. Biorąc zaś pod uwagę kwestię naruszenia § 5 ust. 1 i 4 Regulaminu, to wskazać należy, iż wspomniany przepis dotyczy zaprzestania wypłaty stypendium na skutek skreślenia z listy. W niniejszej sprawie decyzja o cofnięciu stypendium została natomiast wydana jeszcze przed decyzją o skreśleniu skarżącej z listy doktorantów. Analizując przeprowadzone w sprawie postępowanie, nie da się nie zauważyć, iż w sprawie doszło do naruszenia podstawowych zasad zawartych w kpa. Organy nie wyjaśniły w sposób nie budzący wątpliwości stanu faktycznego sprawy. Tymczasem podkreślić należy, iż fundamentalną zasadą postępowania administracyjnego jest spoczywający na organie obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy - art. 7 kpa. Właściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego, co wymaga z kolei wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego - art. 77 kpa. W przedmiotowej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia skodyfikowanej w art. 7 kpa zasady dokonania niezbędnych ustaleń tak, aby w sposób niebudzący wątpliwości wyjaśnić stan faktyczny sprawy i pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa. W konsekwencji powyższego wydanie decyzji nastąpiło również z uchybieniem art. 107 § 3 kpa, z którego jednoznacznie wynika, iż uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 kpa), a także objaśniać tok myślenia prowadzący do konkretnego rozstrzygnięcia w sprawie. Motywy decyzji muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu (vide: wyrok NSA OZ w Gdańsku z 6 maja 1999 r. II SA/Gd 134/97, Lex nr 44166, wyrok z dnia 29 września 1987 r. IV SA 220/87). Brak jest w decyzjach obu organów prawidłowo skonstruowanych uzasadnień, z których jasno i klarownie odczytać by się dało podstawę prawną i faktyczną podjętych rozstrzygnięć. W ocenie Sądu, organy uchybiły też art. 10 kpa, który określa zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Z zasady tej wynikają dla organu administracji publicznej dwojakiego rodzaju obowiązki: po pierwsze - obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania (także II - instancyjnego); po drugie - obowiązek umożliwienia stronie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Korelatem wskazanych obowiązków organu będą uprawnienia strony postępowania, polegające na prawie do czynnego udziału oraz prawie do wypowiedzenia się, co do materiału dowodowego. W szczególności w fazie między zakończeniem postępowania wyjaśniającego a podjęciem rozstrzygnięcia w sprawie organ administracji ma obowiązek umożliwić stronie wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Reguła czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym rozciąga się zarówno na postępowanie przed organami administracji I i II instancji (vide: wyrok NSA w z dnia 10 maja 2006 r. w sprawie II OSK 810/05, LEX nr 236469). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, iż organ I jak II instancji nie dopełnił obowiązku, o jakim mowa w art. 10 kpa. Przed wydaniem rozstrzygnięć skarżąca nie została poinformowana o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wniesieniem ewentualnych uwag i wniosków. Powyższe uchybienie uniemożliwiło skarżącej wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w postępowaniu przed organami obu instancji. Przepis art. 10 § 1 kpa jest jednoznaczny a odstępstwa od zasady w nim wyrażonej zostały enumeratywnie wymienione w art. 10 § 2 kpa i dotyczą jedynie dwóch sytuacji, a mianowicie, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki lub zachodzi niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, lub grożąca niepowetowana szkoda materialna. W niniejszej sprawie takie sytuacje nie zachodziły. Wobec stwierdzonego naruszenia wyżej wymienionych przepisów prawa, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzająca jej wydanie decyzję organu I instancji. Organy przy ponownym rozpoznawaniu sprawy powinny dokonać ustaleń bacząc przy tym na popełnione, a wytknięte niniejszym orzeczeniem błędy w zakresie prawa materialnego jak i błędy proceduralne i dopiero wówczas orzec co do istoty sprawy. Konsekwencją uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji z dnia 2 marca 2009 r., było stwierdzenie, że decyzje te nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku – art. 152 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz skarżącej, stanowiących wpis sądowy (200 zł) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2, w zw. z art. 210 § 1 ww. ustawy.-