II SA/Bk 673/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 września 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody P. na uchwałę Rady Gminy N. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia szkoły 1. stwierdza nieważność uchwały Nr [...]Rady Gminy N. z dnia [...] maja 2013 roku w sprawie przekształcenia Szkoły Podstawowej im. K. S. C. w M.; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Rada Gminy N. w dniu [...] maja 2013 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przekształcenia Szkoły Podstawowej im. Ks. S. C. w M. Na mocy postanowienia § 1 przedmiotowej uchwały przekształcono z dniem [...] sierpnia 2013 r. ww. szkołę podstawową obejmującą klasy I-VI z oddziałem przedszkolnym w szkołę podstawową obejmującą klasy I-III z oddziałem przedszkolnym. Ponadto na mocy § 2 uchwały zapewniono uczniom klas IV-VI niniejszej szkoły możliwość kontynuowania nauki w Zespole Szkół im. P. S. w N. Uchwała weszła w życie z dniem podjęcia (§ 4 uchwały). Z uzasadnienia przedmiotowej uchwały wynika, iż z uwagi na niż demograficzny ulega zmniejszaniu liczba uczniów w szkole. Prognoza na następne lata przedstawia się następująco: 2013/2014 - 58 uczniów, 2014/2015 - 61 uczniów, 2015/2016 - 59 uczniów, 2016/2017 - 53 uczniów, 2017/2018 - 47 uczniów. W chwili obecnej nauka w szkole odbywa się w klasach łączonych, co wpływa na obniżenie standardów nauczania. Zmiany organizacyjne w sieci szkolnej w Gminie N. mają na celu zapewnienie porównywalnych warunków kształcenia dla wszystkich dzieci objętych obowiązkiem szkolnym, stworzenie podstawy do unowocześniania bazy dydaktycznej szkół oraz do pełnego wykorzystania nowoczesnych form nauczania oraz potencjału dydaktycznego kadry pedagogicznej. Poprzez umożliwienie uczniom klas IV-VI kontynuacji nauki w Zespole Szkół im. P. S. w N. dociążony zostanie tenże obiekt, z optymalnym jego wykorzystaniem, przy jednoczesnym umożliwieniu najmłodszym uczniom edukację na miejscu - w M.. Z uwagi zaś na możliwość nauki bez klas łączonych, uczniom klas IV- VI zagwarantowany zostanie wyższy poziom kształcenia przedmiotowego. Ponadto Rada Gminy wskazała, że deficyt subwencji oświatowej dla Szkoły Podstawowej w M. sięgał w 2012 r. kwoty 277.988,11 zł. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na ww. uchwałę Rady Gminy N. z dnia [...] maja 2013 r. złożył w dniu [...] lipca 2013 r. Wojewoda P., zaskarżając ją w całości. Skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) poprzez podjęcie wskazanej uchwały przekształceniowej mimo braku zawiadomienia E. C., matki ucznia przekształcanej szkoły, o zamiarze przekształcenia szkoły, co w konsekwencji doprowadziło do uchybienia procedurze przekształcania placówki oświatowej, o której mowa we wskazanym przepisie. W związku z powyższym zarzutem Wojewoda P. wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270). W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, iż Rada Gminy N. podjęła uchwałę intencyjną w sprawie zamiaru przekształcenia szkoły w M. w dniu [...] lutego 2013 r. (uchwała nr [...]). Niniejsza uchwała wpłynęła do organu nadzoru dnia [...] lutego 2013 r. i została poddana badaniu legalności w ramach nadzoru nad działalnością gminną, w wyniku której nie stwierdzono naruszenia prawa. Uchwała intencyjna rodzi skutek zmaterializowania się obowiązku poinformowania określonych podmiotów i organów (rodziców, kuratora oświaty, organu wykonawczego j.s.t.) o zamiarze przekształcenia szkoły. Organ powołał się na treść art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, według którego zawiadomienie o zamiarze przekształcenia jest dokonane skutecznie wówczas, gdy dotarło do wszystkich osób lub organów, które winny zostać powiadomione, najpóźniej w terminie 6 miesięcy przed terminem przekształcenia. Termin ten zaś upłynie [...] lub [...] lutego (jeśli wypada w roku przestępnym). W przypadku natomiast przekroczenia tego terminu chociażby w stosunku do jednego rodzica, podjęta uchwała będzie nieważna. Według organu czynność zawiadomienia ma charakter materialno - techniczny, jednak pośrednio wywołuje skutki prawne w postaci uwarunkowania skuteczności procedury przekształceniowej. Przed terminem określonym w powyżej wskazanym przepisie powinny zostać wykonane wszystkie czynności przekształceniowe, zaś podjęcie uchwały o przekształceniu zamykające cały proces winno mieć miejsce po spełnieniu warunków wymienionych w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Z dalszego uzasadnienia skargi wynika, że uchwała przekształceniowa wpłynęła do organu nadzoru dnia [...] maja 2013 r. Organ ten zaś zwrócił się do Wójta Gminy N. oraz Przewodniczącego Rady Gminy N. z prośbą o przedłożenie informacji potwierdzających dochowanie wymogów z art. 59 ust. 1 przedmiotowej ustawy. W wyniku uzyskanych odpowiedzi ustalono, iż w przypadku jednego z rodziców – E. C. nie dochowano obowiązku powiadomienia o zamiarze przekształcenia szkoły, albowiem korespondencja zawierająca informację o przekształceniu szkoły, wysłana dnia [...] lutego 2013 r., została zwrócona przez operatora pocztowego w dniu [...] marca 2013 r. po powtórnym awizowaniu, które miało miejsce w dniu [...] lutego 2013 r. Organ powołał się w dalszej części na orzecznictwo sądowoadministarcyjne, według którego opisana sytuacja stanowi naruszenie wymogów z art. 59 ust. 1 cyt. ustawy i tym samym uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały o przekształceniu szkoły. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że sprawa przekształcenia szkoły była powszechnie znana w środowisku lokalnym. E. C. zaś, jako nie zainteresowana edukacją syna, którego samotnie wychowuje ojciec dziecka, nie widniała w szkolnym wykazie rodziców, ani nie była zameldowana na terenie gminy. Korespondencja z zawiadomieniem została zaś nadana na jedyny znany adres matki dziecka. Ustalono, iż E. C. wyprowadziła się z terenu gminy, wyszła za mąż zmieniając nazwisko na K. oraz zamieszkuje obecnie w miejscowości C. F. w gminie K. Na aktualny adres zostało wysłane dnia [...] lutego 2013 r. stosowne zawiadomienie w przedmiotowej sprawie, które odebrał w dniu [...] marca 2013 r. małżonek E. K. Wobec powyższych okoliczności, zdaniem Rady Gminy N., za datę skutecznego zawiadomienia E. K. o zamiarze przekształcenia szkoły należy uznać dzień [...] lutego 2013 r., tj. dzień nadania przesyłki na jej nowy adres zamieszkania. Ponadto, w ocenie Rady Gminy, E. K. miała możliwość zapoznania się z treścią zawiadomienia już dnia [...] lutego 2013 r., kiedy to dorosły domownik odmówił przyjęcia przesyłki, która została następnie awizowana. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zatem kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest natomiast według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres tej kontroli wyznaczają zatem nie zarzuty skargi, ale granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez organ zaskarżonym aktem. Podkreślenia przy tym wymaga, że uszczegółowieniem zasady niezwiązania sądu granicami skargi jest przepis art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Działania takie służyć mają bowiem zapewnieniu ostatecznego i pełnego załatwienia sprawy, czyli stworzenia takiego stanu, w którym w obrocie prawnym nie będzie funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności jest zaskarżona przez Wojewodę P. uchwała Rady Gminy N. z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], w sprawie przekształcenia Szkoły Podstawowej im. Ks. S. C. w M. Skarga została wniesiona w oparciu o przepis art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013, poz. 594, zwanej dalej: "u.s.g."), zgodnie z którym, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały podkreślić należy, że skarżący wskazał na naruszenie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572) poprzez podjęcie wskazanej uchwały przekształceniowej mimo braku skutecznego zawiadomienia E. K. (C.), matki ucznia przekształcanej szkoły, o zamiarze przekształcenia szkoły, co w konsekwencji doprowadziło do uchybienia procedurze przekształcania placówki oświatowej, o której mowa we wskazanym przepisie. Przepis ten zaś stanowi, że szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 1a i 2, może być zlikwidowana (ale także przekształcona – ust. 6) z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych - uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Z przepisu tego wynika dwuetapowość procedury przekształcenia szkoły - najpierw podejmowana jest uchwała o zamiarze przekształcenia szkoły, a następnie uchwała o przekształceniu szkoły. Pierwsza z nich ma charakter intencyjny, informuje o zamiarze przedsięwzięcia określonych działań przez organ prowadzący szkołę i stanowi prawną legitymację do podjęcia uchwały w sprawie przekształcenia szkoły. Jak z powyższego zatem wynika, warunkiem przekształcenia szkoły jest wcześniejsze podjęcie przez organ prowadzący szkołę uchwały intencyjnej i powiadomienie o jej treści między innymi rodziców uczniów uczęszczających do szkoły, z co najmniej 6-ciomiomiesięcznym wyprzedzeniem zaplanowanego przekształcenia. Precyzując zarzut naruszenia art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty skarżący wskazał, że Rada Gminy N. naruszyła go w ten sposób, że nie zawiadomiła w odpowiednim terminie o zamiarze likwidacji szkoły E. K. (dawniej C.), matki jednego z uczniów tej szkoły. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że czynność zawiadomienia, o której mowa we wskazanym przepisie, nie jest czynnością prawną, lecz tzw. czynnością materialno - techniczną, która polega na tym, że ma ona w zasadzie charakter faktyczny, ale pośrednio wywołuje skutki prawne, gdyż warunkuje prawidłowość procedury likwidacyjnej i przekształceniowej. Termin zaś sześciomiesięczny, o którym mowa w tym przepisie należy uznać nie za termin procesowy, ale materialnoprawny (por. Komentarz do art. 59 ustawy o systemie oświaty, M. Pilich, ABC 2012). Naruszenie go jest istotnym naruszeniem prawa i stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu (por. wyrok WSA w Gorzowie z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. II SA/Go 794/11). Sąd podziela stanowisko skarżącego oparte na wyroku WSA w Kielcach z dnia 2 sierpnia 2012 r., sygn. II SA/Ke 447/12, że skoro powiadomienia organów i osób, o których mowa w art. 59 ust. 1 ustawy stanowią przesłankę ważnej i skutecznej prawnie likwidacji (przekształcenia), która dokonuje się w procedurze uchwałodawczej przed organem stanowiącym jednostki samorządu terytorialnego, a nie w procedurze administracyjnej, dlatego przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie doręczeń nie będą miały tu zastosowania. Na aprobatę zasługuje także przyjęcie, że przedmiotowe zawiadomienie nie musi nastąpić na piśmie, bowiem prawidłową formą w tym względzie może być również powiadomienie osób obecnych na zebraniu oraz skierowanie pisemnych zawiadomień do pozostałych rodziców uczniów. Zawiadomienie o zamiarze likwidacji (przekształcenia) jest dokonane skutecznie wówczas, gdy dotarło do wszystkich osób lub organów, które powinny były zostać poinformowane o zamierzonej likwidacji (przekształceniu), najpóźniej w terminie, o którym mowa w tym przepisie, przy czym przyjąć należy, że liczy się realna możliwość zapoznania się z zamiarem likwidacji (przekształcenia), np. poprzez awizowanie listu, a nie to, czy dany adresat - organ lub osoba - faktycznie z tej możliwości skorzystał. Do całokształtu powyższych rozważań dodać jeszcze należy, że cytowany przepis mówi o powiadomieniu "rodziców" uczniów, przez co należy rozumieć oboje rodziców, jeśli żyją i żadne z nich nie zostało pozbawione władzy rodzicielskiej oraz, że w sytuacji, gdy oboje rodzice pozostają w związku małżeńskim i wspólnie z dzieckiem razem zamieszkują, informacja o zamiarze przekształcenia szkoły może być skierowana do obojga rodziców w jednym piśmie - jedną przesyłką (por. wyrok WSA z dnia 19 marca 2013 r., sygn. I OSK 2630/12). W stanie faktycznym niniejszej sprawy bezsporne jest, że rodzice ucznia szkoły w M. – D. C. J. C. i E. K. (wcześniej C.) są po rozwodzie i nie mieszkają razem. Zachodziła, zatem podstawa do zawiadomienia ich o zamiarze przekształcenia szkoły oddzielnie. Rada Gminy N. nie twierdzi, aby E. K. została o tym zawiadomiona na jakimś zebraniu, ustnie lub jeszcze w inny sposób. Pierwsza próba zawiadomienia jej odbyła się przy pomocy przesyłki poleconej wysłanej w dniu [...] lutego 2013 r., która wprawdzie była dwukrotnie awizowana, jednakże doręczenia tego nie można uznać za skuteczne, gdyż doręczyciel jednoznacznie zaznaczył na kopercie, że "Adresat pod wskazanym adresem nie mieszka". W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że o ile z art. 59 ust. 1 cyt. ustawy nie wynika obowiązek dokonania zawiadomienia w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, czyli art. 39 – 49 k.p.a., to jednak w sytuacji wyboru przez Radę Gminy N. tej formy doręczenia, przyjąć należy, że była ona dopuszczalna, jako jedna z wielu innych form. Po ustaleniu, że E. C. wyszła za mąż i zmieniła nazwisko na K., a także, że mieszka w miejscowości C. F. [...], [...] K., Rada Gminy N. podjęła kolejną próbę doręczenia zawiadomienia w dniu [...] lutego 2013 r. wybierając znów formę listu poleconego. W tym dniu wysłano przesyłkę do adresatki. Doręczyciel w dniu [...] lutego 2013 r. nie zastał adresatki, zaś dorosły odmówił przyjęcia przesyłki. Wobec powyższego, doręczyciel na drzwiach mieszkania adresatki umieścił informację o pozostawieniu przesyłki w dyspozycji adresatki w UP S. F. w dniu [...].02.2013 r. i możliwości jej podjęcia. Z adnotacji widniejącej na zwrotce wynika, że w dniu [...] marca 2013 r. przesyłkę z urzędu pocztowego odebrał mąż adresatki – A. K. Stanowisko Rady Gminy N., iż za datę zawiadomienia E. K. należy uznać [...] lutego 2013 r., czyli dzień nadania przesyłki na adres adresatki, uznać należy za całkowicie niezasadne. W tym dniu nie tylko nie otrzymała ona tej przesyłki, ale nawet nie mogła o niej wiedzieć. Doręczyciel pocztowy dotarł do jej mieszkania z przesyłką bowiem dopiero w dniu [...] lutego 2013 r. Jednakże w tym ostatnim dniu także nie nastąpiło skuteczne doręczenie przesyłki, bowiem nie dotarła ona do rąk adresatki, ani nie nastąpiło doręczenia zastępcze w rozumieniu art. 44 k.p.a. Zresztą, w sytuacji podwójnej awizacji (gdyby taka nastąpiła), doręczenie byłoby uważane za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1. W tym przypadku byłaby to data [...] marca 2013 r. Niezasadne jest także stanowisko Rady, że doręczenie nastąpiło w dniu [...] lutego 2013 r., gdyż w tym dniu E. K. miała możliwość zapoznania się z treścią kierowanego do niej zawiadomienia, a w tym dniu nie nastąpiło to tylko dlatego, że odmówiono przyjęcia przesyłki. Podkreślenia od razu wymaga, że odmówił przyjęcia przesyłki dorosły domownik a nie adresatka, co oznacza, że nie wchodzi w grę doręczenie z art. 47 § 2 k.p.a., w którym uznaje się, że pismo doręczone zostało w dniu odmowy jego przyjęcia przez adresata. Jako nietrafne i dowolne należy uznać spostrzeżenie Rady, że doręczenie należy uznać za skuteczne w dniu [...] lutego 2013 r. z tego względu, gdyż adresatka w tym dniu mogła się zapoznać z treścią oświadczenia. Po pierwsze brak jest jakichkolwiek ustaleń w przedmiocie, czy w tym dniu lub następnych adresatka przebywała w miejscu zamieszkania, a także, czy dorosły domownik ją w jakikolwiek sposób o przesyłce informował. O treści przesyłki nie mógł poinformować, bo wszak odmawiając jej przyjęcia, sam się z nią nie zapoznał. Idąc zaś zaprezentowanym tropem wykładni w zakresie skuteczności zawiadomienia w trybie art. 59 ust. 1 cyt. ustawy przyjąć by należało, że adresatka o zamiarze przekształcenia szkoły mogła się dowiedzieć nawet bez zawiadamiania jej o tym przez Radę, wystarczyłoby, gdyby wykazała w tym kierunku należytą staranność i sama udała się do siedziby Rady Gminy N.. Z takim stanowiskiem zgodzić się jednak nie można. Obowiązek zawiadomienia spoczywa bowiem na organie i nie może się on z niego uwolnić. To jego rzeczą jest ustalenie adresów rodziców uczniów i znalezienie odpowiedniego sposobu dokonania zawiadomienia w terminie ustawowym wynikającym z art. 59 ust. 1 cyt. ustawy. W niniejszej sprawie organ temu obowiązkowi nie sprostał. Z § 1 uchwały z dnia [...] maja 2013 r. wynika, że termin przekształcenia ustalono na dzień [...] sierpnia 2013 r., a zatem E. K. winna być o tym fakcie przez organ powiadomiona najpóźniej do dnia [...] lutego 2013 r., zaś zawiadomienie nastąpiło w dniu [...] marca 2013 r., czyli po terminie. Powyższe oznacza, że uchwała o przekształceniu szkoły została wydana z naruszeniem art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, a zatem w świetle art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym jest nieważna. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz art. 152 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.