II SA/Bk 673/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku celowego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] września 2016 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], o odmowie przyznania prawa do zasiłku celowego na dojazdy do Gabinetu Rehabilitacyjnego w Ł. Decyzja Wójta Gminy W. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. J. G. wystąpił w dniu [...] czerwca 2016 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z wnioskiem o przyznanie zasiłku celowego na pokrycie kosztów dojazdów do gabinetu rehabilitacyjnego w Ł. z powodu bardzo trudnej sytuacji finansowej i materialnej. Wójt Gminy W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], odmówił skarżącemu przyznania wnioskowanego zasiłku. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskodawca prowadzi jednoosobowo gospodarstwo domowe. Utrzymuje się z gospodarstwa rolnego o powierzchni 7,05 ha fizycznych, tj. 2,7475 ha przeliczeniowych. Zgodnie z posiadaną dokumentacją strona uzyskała w maju 2016 r. dochód w wysokości 661,28 zł (dochód z gospodarstwa rolnego w kwocie 791,28 zł pomniejszony o składkę KRUS w wysokości 130 zł miesięcznie). A zatem dochód skarżącego za miesiąc maj 2016 r. w kwocie 661,28 zł jest wyższy od kryterium dochodowego wynoszącego kwotę 634,00 zł, o 27,28 zł. A zatem nie jest spełnione kryterium dochodowe z art. 8 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej uprawniające do korzystania ze świadczeń pomocy społecznej. Jednocześnie organ nie stwierdził przesłanek do udzielenia stronie specjalnego zasiłku celowego. Z powyższą decyzją nie zgodził się J. G. i wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., uzasadniając, że bezpodstawna odmowa prawa do zasiłku celowego jest naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, w tym ustawy zasadniczej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] września 2016 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na wynikające z art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej ustawowe przesłanki uprawnienia do pomocowych świadczeń pieniężnych i zależność ich przyznawania od spełnienia tzw. kryterium dochodowego, które dla osoby samotnie gospodarującej nie może przekraczać kwoty 634 złotych miesięcznie. Jednocześnie przywołało definicję dochodu zawartą w art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej oraz wskazało na cele przyznania zasiłku celowego wskazane art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Następnie Kolegium stwierdziło, że źródłem dochodu skarżącego jest gospodarstwo rolne o powierzchni 2,7475 ha przeliczeniowych, które przyniosło skarżącemu w maju 2016 r. dochód w kwocie 661,28 zł (2,7475 ha przeliczeniowego x 288 złotych minus składki KRUS w kwocie 130 złotych). Kwota dochodu przekroczyła ustawowe kryterium dochodowe. Nawiązując do zarzutu odwołania Kolegium wskazało, że powierzchnia hektarów przeliczeniowych do ustalenia dochodu z gospodarstwa rolnego została przyjęta z decyzji Wójta Gminy W. ustalającej skarżącemu łączne podatkowe zobowiązanie pieniężne z tytułu posiadanych gruntów rolnych i leśnych oraz nieruchomości budynkowych, podkreślając, że skarżący nie przedłożył żadnego dowodu wykazującego inną powierzchnie hektarów przeliczeniowych własnego gospodarstwa rolnego. Jednocześnie Kolegium podzieliło ocenę organu I instancji odnośnie braku przesłanek do udzielenia stronie specjalnego zasiłku celowego, o jakim mowa w art. 41 ustawy o pomocy społecznej, z uwagi na niewystąpienie w życiu skarżącego nadzwyczajnych, wyjątkowo negatywnych dla niego, niecodziennych zdarzeń, którym strona nie była w stanie zapobiec dochowując należytej staranności. SKO wskazało na cele ustawy o pomocy społecznej. Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniósł J. G., zarzucając jej naruszenie prawa, w tym przepisów ustawy o pomocy społecznej oraz przepisów Konstytucji RP, tj. art. 32 pkt 2, art. 68 oraz art. 69. W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił swoją ciężką sytuację materialną i zdrowotną oraz przywołał przepisy Konstytucji RP. W jego ocenie decyzja jest nieuczciwa, nierzetelna, kłamliwa, nieuwzględniająca przepisów prawa, ustawy o pomocy społecznej jak też samej Konstytucji. Skarżący zakwestionował też sposób ustalenia jego dochodu z gospodarstwa rolnego, uznając to za celowe przekłamanie pracowników OPS naruszające przepisy prawa, pogłębiające jego ubóstwo i uniemożliwiające mu wyjście z tak ciężkiej sytuacji w której się znalazł. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczas wyrażone stanowisko. W piśmie procesowym z dnia 20 grudnia 2016 r. strona skarżąca zarzuciła dodatkowo naruszenie przez organy art. 41 ustawy o pomocy społecznej poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] września 2016 r., która utrzymała w mocy decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2016 r., odmawiającą przyznania J. G. pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na pokrycie kosztów dojazdów do gabinetu rehabilitacyjnego. Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 930; dalej: "u.p.s."). Ustawodawca w powyższej ustawie precyzyjnie określił warunki przyznawania pomocy społecznej. Jak wynika z art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 i 2 u.p.s., pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Jej celem nie jest jednak wyręczanie strony w zaspokajaniu jej wszelkich potrzeb życiowych, lecz jedynie wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Celem tym nie może się stać zapewnienie wnioskodawcy stałego źródła dochodów. Odmienna interpretacja przepisów ustawy jest niedopuszczalna i byłaby całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy, który pomocy społecznej wyznaczył jedynie funkcję wspierania tych wysiłków, a nie ich zastępowania. Zgodnie przy tym z art. 3 ust. 4 u.p.s., potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom polityki społecznej państwa i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Co do zasady prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje – jak stanowi art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. - osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty tzw. kryterium dochodowego, które dla osoby samotnie gospodarującej wynosiło (w dacie podejmowanego rozstrzygnięcia) 643 złote (zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej), przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 u.p.s. lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Pojęcie dochodu zostało zdefiniowane w art. 8 ust. 3 u.p.s. jako suma miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszona o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób; Stosownie do treści art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. W ocenie Sądu prawidłowo organy administracji obu instancji uznały w sprawie niniejszej, iż dochód skarżącego z miesiąca maja 2016 r., tj. miesiąca poprzedzającego miesiąc złożenia wniosku, przekroczył kwotę ustawowego kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, gdyż wyniósł kwotę 661,28 złotych Źródłem utrzymania skarżącego jest gospodarstwo rolne o powierzchni 2,7475 ha przeliczeniowych. Dochód z posiadanego gospodarstwa rolnego ustala się według reguły wskazanej w art. 8 ust. 9 u.p.s., tj. jako iloczyn ilości hektarów przeliczeniowych i normatywnej kwoty dochodu z 1 hektara przeliczeniowego, ustalanej przez Radę Ministrów drogą rozporządzenia. Od 1 października 2015 r. normatywna kwota dochodu z 1 ha przeliczeniowego wynosi 288 złotych (§1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej). Po przemnożeniu ilości posiadanych hektarów przeliczeniowych poprzez normatywną wielkość dochodu z 1 ha przeliczeniowego, a następnie zminusowaniu iloczynu o składki KRUS, dochód skarżącego z gospodarstwa rolnego w miesiącu maju 2016 r. wyniósł 661,28 złotych (2,7475 ha x 288,00 zł – 130,00 zł). Podstawę dla określenia wielkości gospodarstwa rolnego wyrażonej w hektarach przeliczeniowych stanowi bądź zaświadczenie właściwego organu gminy bądź nakaz płatniczy (decyzja wymiarowa w sprawie zobowiązania pieniężnego). W stosunku do skarżącego organem właściwym w sprawie naliczenia łącznego zobowiązania pieniężnego z tytułu posiadanych gruntów rolnych i leśnych oraz nieruchomości budynkowych, był Wójt Gminy W., równocześnie będący organem I instancji właściwym do wydawania decyzji w sprawach przyznawania świadczeń z pomocy społecznej. Wiedza zatem organu o aktualnej wielkości hektarów przeliczeniowych gospodarstwa rolnego skarżącego była oparta o dane do naliczenia łącznego zobowiązania pieniężnego oraz o informację Wójta Gminy W. z dnia [...] maja 2016 r. Z akt sprawy wynika, że wzrost liczby hektarów przeliczeniowych gospodarstwa rolnego Skarżącego od 1 stycznia 2016 r. z wielkości 2,3875 ha do 2,7475 ha jest następstwem nowych ustawowych zasad przeliczania gruntów rolnych zabudowanych na hektary przeliczeniowe. W toku postępowania w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją, skarżący nie podważył prawidłowości ustalenia dochodu z gospodarstwa rolnego w oparciu o nową wielkość hektarów przeliczeniowych. W związku z tym, iż prawidłowo wyliczona kwota dochodu jest wyższa od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej o 27,28 zł, orzekające w sprawie organy nie miały podstaw do przyznania skarżącemu wnioskowanego zasiłku celowego. Odnosząc się z kolei do zarzutów skargi kwestionujących sposób wyliczania dochodu z gospodarstwa rolnego należy przypomnieć, że zawarta w art. 8 ust. 9 u.p.s. regulacja dotycząca sposobu obliczania dochodu z gospodarstwa rolnego ma charakter bezwzględnie wiążący zarówno dla organów administracji jak i dla sądów. Obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości ustalenia dochodu z gospodarstwa rolnego w innej wysokości niż określona w art. 8 ust. 9 u.p.a., nawet jeśli faktyczny dochód z tego tytułu nie jest uzyskiwany. Dla ustalenia dochodu na potrzeby postępowania w sprawach świadczeń z pomocy społecznej nie ma znaczenia, jakie rzeczywiste dochody osiągane są z gospodarstwa rolnego, ani czy grunt jest w ogóle uprawiany. Decydujący jest tytuł własności lub posiadania gruntu oraz jego zaklasyfikowanie. Wykładnia analizowanego art. 8 ust. 9 u.p.s. była wielokrotnie dokonywana w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym jednolicie przyjmuje się, iż przepis ten zakładający swego rodzaju fikcję prawną, nakazuje obligatoryjne przyjęcie ryczałtowego dochodu z gospodarstwa rolnego w wysokości wskazanej w tym przepisie. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się również na możliwość sprzedaży lub dzierżawienia osobie trzeciej gospodarstwa, którego strona nie uprawia, bądź które z jakichkolwiek przyczyn nie przynosi dochodów (por. wyroki NSA: z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1154/11, z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1292/09 i z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 724/09, z dnia 7 grudnia 2009 r., I OSK 724/09, z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt I OSK 928/10 – wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Dodatkowo należy zauważyć, że przepis art. 8 ust. 9 u.p.s. był też przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 6 maja 2008 r., sygn. akt K 18/05 (Dz. U. Nr 82, poz. 503), orzekł o jego zgodności z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. Zdaniem Sądu organy obu instancji zasadnie również uznały, że nie zaistniały przesłanki do przyznania skarżącemu niezależnego od dochodu, specjalnego zasiłku celowego, przewidzianego art. 41 u.p.s. Zasiłek taki może być przyznany w szczególnie uzasadnionych przypadkach w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny. Sformułowanie "może być przyznany" oznacza, że decyzja ma charakter uznaniowy, a brak zdefiniowania "szczególnie uzasadnionych przypadków" wskazuje na uprawnienie organu do oceny in concreto przyczyn wystąpienia z wnioskiem o pomoc w kategoriach szczególnej istotności dla wnioskodawcy. O ile organ I instancji bez argumentacji i wykładni pojęcia "szczególnie uzasadnionych przypadków" stwierdził, że w sprawie niniejszej potrzeb do przyznania specjalnego zasiłku celowego się nie dopatrzył, o tyle organ II instancji w sposób, zdaniem Sądu trafny, wyjaśnił, jak należy pojęcie powyższe rozumieć i rozumienie pojęcia odniósł do okoliczności sprawy. SKO w Ł. zasadnie stwierdziło, że szczególnie uzasadniony przypadek stanowi sytuację życiową wynikającą z faktu zaistnienia nadzwyczajnych, wyjątkowo negatywnych, niecodziennych i wpływających na sytuację życiową zdarzeń, którym strona nie była w stanie zapobiec dochowując należytej staranności. Ta przesłanka ma miejsce wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby lub rodziny, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych pozwala stwierdzić, że jest nadzwyczaj drastyczna. Odnosząc powyższe rozumienie do okoliczności sprawy Kolegium stwierdziło, że nie jest takim nadzwyczajnym przypadkiem sytuacja, gdy strona ubiegająca się o pomoc pieniężną nie wykorzystuje własnych uprawnień, zasobów i możliwości w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej, nie aktywizuje się w kierunku pozyskiwania środków do życia we własnym zakresie, a usiłuje ze świadczeń pomocy społecznej uczynić stałe źródło utrzymania. Skład orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela dokonaną przez Kolegium interpretację pojęcia "szczególnie uzasadnione potrzeby". Wykładnia zaprezentowana przez organ znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie dla uzasadnienia uzyskania specjalnego zasiłku celowego podkreśla się: niecodzienność zdarzeń (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 29 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 1077/16 – Lex nr 2082436), niefortunność zbiegów okoliczności wykraczających poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 17 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 90/15 – Lex nr 2082652), nadzwyczajną drastyczność sytuacji życiowej, dotkliwą w skutkach i głęboko ingerującą w plany życiowe strony (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 384/15 – Lex nr 2082627). W stanie faktycznym niniejszej sprawy sytuacja skarżącego nie należy zaś do żadnej ze wskazanych powyżej kategorii. Biorąc zatem pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, tj. całokształt materiału dowodowego oraz uzasadnienia decyzji organów obu instancji, nie można podzielić zarzutów skargi, jakoby organy orzekające w sprawie naruszyły przepisy ustawy o pomocy społecznej, w tym w szczególności jej art. 41. Zdaniem Sądu niezasadne są także zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia art. 32 ust. 2, art. 68 i art. 69 Konstytucji RP. Skarżący nie wykazuje bowiem, na czym miałoby polegać dyskryminowanie jego osoby przez organy orzekające w sprawie. Reasumując, zdaniem Sądu, podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i prawidłowy, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Mające natomiast zastosowanie w sprawie przepisy zostały także należycie zinterpretowane i użyte. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.