II SA/Bk 678/08

Dnia 13 lutego 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 03 lutego 2009 roku sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty Powiatowego w A. z dnia [...].07.2008 roku nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. przyznaje adwokatowi A. A. od Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku) kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącego wykonane na zasadzie prawa pomocy.- Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Nr [...] Starosta [...], na podstawie art. 142 w zw. z art. 159, 140 i art. 217 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, orzekł o zwrocie nieruchomości oznaczonej nr [...], położonej w obrębie S. o powierzchni 0,35 ha, stanowiącej własność Gminy L., na rzecz M. Z. s. P. (pkt 1 decyzji) oraz zobowiązał M. Z. do zwrotu na rzecz Gminy L. 50 % aktualnej wartości zwracanej nieruchomości, która zgodnie z operatem szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego wynosi 6.820 złotych (pkt 2 decyzji). Jednocześnie orzekł, że po bezskutecznym upływie terminu płatności w celu zabezpieczenia wierzytelności ustanowi na w/w nieruchomości hipotekę w wysokości 6.820 złotych (pkt 3 decyzji), a protokólarne przekazanie nieruchomości nastąpi w terminie ustalonym pomiędzy stronami (pkt 4 decyzji). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej nr [...], położonej w obrębie S., prowadzone jest z wniosku M. Z. (spadkobiercy P. Z.). W toku postępowania ustalono, że w/w nieruchomość została wywłaszczona decyzją Naczelnika Miasta i Gminy L. z dnia [...] kwietnia 1989 r. nr [...] od P. Z. pod budowę wiejskiego domu kultury wraz z remizą OSP, lecz do dnia dzisiejszego nie została ona wykorzystana na cel wywłaszczenia i znajduje się w zasobach Gminy L.. Dalej organ wyjaśnił, że skoro wartość zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wynosi 15.300 złotych i jest większa od wartości rynkowej nieruchomości wykazanej na 13.640 złotych, to zastosowanie ma art. 217 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym osoby, które zostały pozbawione własności w wyniku wywłaszczenia dokonanego przed dniem 5 grudnia 1990 r. w razie zwrotu tych nieruchomości zwracają odszkodowanie zwaloryzowane w wysokości nie większej niż 50 % aktualnej wartości tych nieruchomości. Od powyższej decyzji odwołał się M. Z., zarzucając, iż rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 i 3 decyzji jest niezgodne z obowiązującym prawem. W uzasadnieniu wyjaśnił, że wykładnia logiczna i językowa art. 217 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje jednoznacznie, iż w razie zwrotu nieruchomości osoby zwracają odszkodowanie. Stwierdził, iż wnikliwa analiza materiału zgromadzonego w sprawie winna doprowadzić organ do wniosku, że za wywłaszczoną nieruchomość nigdy nie zostało wypłacone odszkodowanie. Jeśli, więc odszkodowanie nie zostało wypłacone to nie może być ono zwrócone, dlatego też przepis art. 217 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma w przedmiotowej sprawie zastosowania. Wojewoda Podlaski po rozpatrzeniu w/w odwołania podzielił stanowisko organu pierwszej instancji i decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Nr [...] utrzymał w mocy kwestionowaną przez skarżącego - decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jak wynika zaś z ustaleń organu I instancji wywłaszczona od P. Z. nieruchomość nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia, dlatego też jako zbędna podlega zwrotowi, co nie jest kwestionowane przez żadną ze stron postępowania. Odnosząc się z kolei do kwestionowanych przez skarżącego rozliczeń z tytułu zwrotu odszkodowania, organ pokreślił, iż w myśl art. 140 w/w ustawy, w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zobowiązany jest zwrócić Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, ustalone w decyzji odszkodowanie. Skoro w przedmiotowej sprawie decyzja wywłaszczeniowa ustalała takie odszkodowanie, tym samym nie budzi wątpliwości, że podlega ono zwrotowi, po wcześniejszej jego waloryzacji. Mając na uwadze powyższe okoliczności organ odwoławczy podzielił w całości stanowisko organu I instancji uznając, iż rozliczenia z tytułu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości dokonano prawidłowo. Na powyższą decyzję Wojewody Podlaskiego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniósł M. Z.. Zaskarżonej decyzji zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia oraz pominięcie faktu, iż przez okres 19 lat skarżący nie mógł korzystać z wywłaszczonej nieruchomości, która w tym czasie uległa znacznej dewastacji. W uzasadnieniu skargi podkreślił, iż Wojewoda Podlaski opierając się na literalnej wykładni art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami i domagając się zwrotu 50 % zwaloryzowanego odszkodowania, pominął fakt, że pomimo, iż w decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 1989 r. ustalono P. Z. odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, to nie zostało ono nigdy podjęte. Skoro, zatem organ, na którym spoczywa ciężar udowodnienia, w żaden sposób nie udowodnił, że P. Z. podjął z depozytu sądowego przyznane mu odszkodowanie, tym samym brak jest obecnie podstaw, aby domagać się jego zwrotu od spadkobiercy P. Z. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podlaski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się z kolei do zarzutów skargi uzupełniająco wyjaśnił, iż zgodnie z art. 139 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wywłaszczona nieruchomość podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu i poprzedniemu właścicielowi nie przysługuje roszczenie o odszkodowanie za pozbawienie go prawa korzystania z tej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej cytowanej jako: p.p.s.a. (Dz. U. nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 cytowanej ustawy sąd rozstrzyga o skardze w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając niniejszą sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona, bowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca jej wydanie decyzja Starosty Powiatowego w A. z dnia [...] lipca 2008 r., naruszają przepisy prawa materialnego w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.p.s.a. Na wstępie godzi się wskazać, że wydane w sprawie decyzje dotyczyły zwrotu nieruchomości oznaczonej nr [...], położonej w obrębie S., wywłaszczonej decyzją Naczelnika Miasta i Gminy L. z dnia [...] kwietnia 1989 r. nr [...] oraz zwrotu ustalonego w/w decyzją - odszkodowania. W niniejszym postępowaniu żadna ze stron nie kwestionowała zaistnienia przesłanek do zwrotu przedmiotowej nieruchomości z uwagi na niewykorzystanie jej na cel publiczny stanowiący podstawę wywłaszczenia. Pomimo, że kwestia ta była bezsporna, Sąd dokonując merytorycznej kontroli w tym zakresie, stwierdził, iż przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, określone w art. 217 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomości (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.)., zostały w niniejszym postępowaniu spełnione. Zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia jest natomiast ustalenie, czy organy administracji orzekając o zwrocie ustalonego w/w decyzją odszkodowania w sposób prawidłowy zastosowały przepis art. 140 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Według organów decydujące dla zaistnienia obowiązku zwrotu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jest – zgodnie z literalnym brzmieniem w/w przepisu – ustalone w decyzji odszkodowanie. Skoro w przedmiotowej sprawie odszkodowanie takie zostało ustalone w decyzji wywłaszczeniowej, to podlega ono zwrotowi. W ocenie Sądu, zaprezentowana powyżej wykładnia przepisu art. 140 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest wadliwa. Podkreślić, bowiem należy, iż powyższy przepis został zmieniony ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 roku, Nr 141, poz. 1492), która weszła w życie z dniem 22 września 2004 r. Do dnia wejścia w życie tej ustawy art. 140 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowił, że "w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, wypłacone odszkodowanie (...)". Z dniem zaś 22 września 2004 r. cytowany przepis art. 140 ust. 1 otrzymał brzmienie: "w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w drodze decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania". Z porównania treści wskazanych przepisów wynika jednoznacznie, że w miejsce pojęcia "wypłacone odszkodowanie" wprowadzony został termin "ustalone odszkodowanie". Dokonując, zatem literalnej wykładni art. 140 ust. 1 w/w ustawy można dojść do wniosku, iż dokonana nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami diametralnie zmienia sytuację osób ubiegających się o zwrot nieruchomości, stawiając je tym samym w gorszym położeniu prawnym, niźli osoby ubiegające się o tenże zwrot w okresie poprzedzającym wejście w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Bez znaczenia pozostaje, bowiem okoliczność wypłacenia odszkodowania, wystarcza sam fakt ustalania tego odszkodowania w drodze decyzji, który pociąga za sobą konieczność zwrotu takiego odszkodowania. Przy takim podejściu dochodzi jednak do kuriozalnej sytuacji, w której podmiot z jakichkolwiek powodów nie otrzymał odszkodowania, pomimo jego ustalenia w decyzji wywłaszczeniowej, w przypadku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, miałby obowiązek zapłaty tej kwoty (tak: WSA w Lublinie w wyroku z dnia 15 maja 2006 r. II SA/Lu 266/06, niepublik.). Ograniczenie się, zatem wyłącznie do literalnej wykładni przepisu art. 140 ust.1 przeczy, zdaniem Sądu, intencji samej ustawy oraz narusza podstawowe zasady i wartości konstytucyjne. Wykładnia literalna, pomimo, iż jest podstawowym i stosowanym w pierwszej kolejności rodzajem wykładni norm prawnych, to w sytuacji, gdy wnioski wypływające z takiej wykładni okazują się rażąco niesprawiedliwe dla osób uprawnionych, w tym przypadku dla skarżącego, zachodzi konieczność sięgnięcia do innych metod wykładni. Uzasadnione jest to tym bardziej, że przeciwko wykładni literalnej normy art. 140 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przemawia również treść art. 21 Konstytucji RP, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. Wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Z powołanego przepisu wynika, zatem jednoznacznie, że wywłaszczenie ma charakter wyjątkowy, musi być usprawiedliwione ważnymi powodami i nastąpić za "słusznym odszkodowaniem". Przy czym odszkodowanie to musi zostać wypłacone (wydane) bez nieuzasadnionej zwłoki dotychczasowemu właścicielowi albo jego spadkobiercom (por. P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Warszawa 2000, s. 34-35). Konkretyzacja tych ogólnych, konstytucyjnych założeń instytucji wywłaszczenia znajduje swój wyraz w przepisach Działu III rozdziału 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 128 ust. 1 tej ustawy, wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej, odpowiadającym wartości tych praw. Konieczność wypłacenia odszkodowania wynika przy tym z samej istoty instytucji wywłaszczenia opartej na wzajemności świadczeń dwu podmiotów: podmiotu wywłaszczonego i podmiotu publicznoprawnego, na rzecz którego wywłaszczenie następuje z uwagi na konieczność realizacji celu publicznego. Mienie prywatne staje się, zatem mieniem publicznym, zaś wypłacone odszkodowanie wypełniać ma uszczerbek w majątku podmiotu wywłaszczanego i pozwolić mu na odtworzenie rzeczy przejętej przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego poprzez choćby nabycie nieruchomości podobnej do wywłaszczonej pod względem położenia, rodzaju i wyposażenia (por. M. K. Drab, Ochrona właściciela wywłaszczanej nieruchomości jako przejaw realizacji zasady demokratycznego państwa prawnego, [w:] Jednostka w demokratycznym państwie prawa, red. J. Filipek, Bielsko-Biała 2003, s. 180). Tak rozumiana wzajemność świadczeń dwóch podmiotów: podmiotu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie nieruchomości i podmiotu wywłaszczonego, legła także u podstaw instytucji zwrotu nieruchomości w przypadku niezrealizowania celu wywłaszczenia, o której mowa w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie ulega przy tym wątpliwości, że instytucja zwrotu nieruchomości w trybie tego przepisu, podobnie jak instytucja wywłaszczenia, służy ochronie prawa własności w rozumieniu przyjętym na gruncie art. 21 Konstytucji RP. Warunkiem zwrotu jest, zatem niewykorzystanie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia (zbędność nieruchomości), a ponadto zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej. Zbędności nieruchomości odpowiada, zatem chęć jej odzyskania przez dotychczasowego właściciela, zwrotowi zaś nieruchomości uprzednio wydanej podmiotowi, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie, odpowiada zwrot ustalonego wprawdzie w decyzji, lecz uzyskanego (wypłaconego) odszkodowania. Tak ujmowaną wzajemność świadczeń, wpisującą się w istotę zarówno instytucji wywłaszczenia, jak i będącą jej odwrotnością instytucję zwrotu nieruchomości, w przypadku braku wykorzystania nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, należy mieć na względzie przy ustalaniu sensu znaczeniowego normy zawartej w art. 140 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 91 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw), która, jak już wyżej podkreślono, konkretyzuje normę zawartą w art. 21 Konstytucji. Jednocześnie za przyjęciem takiej wykładni art. 140 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przemawia także wyrażona w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasada równego traktowania obywateli, w tym przypadku dotychczasowych właścicieli nieruchomości. Mając, zatem na względzie fakt, iż Konstytucja jest najwyższym prawem interpretacji art. 140 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy dokonywać z poszanowaniem praw podmiotowych jednostki, do jakich niewątpliwie należy prawo własności, którego obowiązek ochrony wprowadza ustawodawca w art. 21 oraz art. 64 Konstytucji RP. Ochrona ta przejawiać się powinna nie tylko w zwrocie nieruchomości właścicielowi w przypadku jej niewykorzystania na cele publiczne wskazane w decyzji o wywłaszczeniu, ale także w braku kierowania roszczeń o zwrot niewypłaconych odszkodowań względem dotychczasowych właścicieli nieruchomości lub ich następców prawnych. W przeciwnym razie wskazane powyżej normy konstytucyjne, spoczywające u podstaw wykładni art. 140 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tworzyłyby jedynie iluzję ochrony prawa własności (tak: WSA w Łodzi w wyroku z dnia 27 sierpnia 2008 r. II SA/Łd 362/08, niepublik.). Konkludując powyższe rozważania, oraz stanowisko zawarte w przytoczonym orzeczeniu, które Sąd w obecnym składzie w pełni podziela, należy dojść do wniosku, iż organy administracyjne dokonały błędnej wykładni art. 140 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przyjmując, iż obecne brzmienie art. 140 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie daje podstaw do badania przez organ prowadzący postępowanie, czy odszkodowanie zostało wywłaszczanemu rzeczywiście wypłacone, albowiem treść art. 140 ust. 1 tej ustawy, jak podkreślił organ odwoławczy, jednoznacznie wskazuje, że w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego odszkodowanie ustalone w decyzji. Taka wykładnia nie może być zaakceptowana również z tego względu, że – jak podkreślono wyżej - narusza konstytucyjne zasady państwa prawa, a mianowicie zasadę równości oraz sprawiedliwości społecznej. Co prawda wątpliwości, co do konstytucyjności przepisów rangi ustawowej winny być wyjaśniane przez Trybunał Konstytucyjny, po uprzednim skierowaniu stosownego pytania prawnego, tym niemniej w przedmiotowej sprawie, Sąd może usunąć te wątpliwości w drodze stosownej wykładni przepisów prawa. Mając, zatem na uwadze, iż interpretacja przepisów prawa nie może być dokonywana wbrew konstytucyjnie zagwarantowanym obywatelom prawom, Sąd zobligowany był w niniejszej sprawie odejść od literalnego brzmienia normy art. 140 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i uwzględnić rezultaty wykładni celowościowej. Wykładnia sądowa musi, bowiem zmierzać do rezultatu wynikającego z takiego rozmienia prawa, które zapewnia jego spójność oraz konstytucyjność. Dlatego też Sąd zobowiązany jest wybrać taką interpretację normy ustawowej, która umożliwia najpełniejsze urzeczywistnienie norm, zasad i wartości konstytucyjnych (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 29 stycznia 2008r., IV S.A./Wr 657/07, niepublik.). Dlatego też przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy winne rozważyć, czy zebrany materiał dowodowy pozwala na przyjęcie, że odszkodowanie ustalone w drodze decyzji Naczelnika Miasta i Gminy L. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1989 r. zostało faktycznie i prawidłowo wypłacone ówczesnemu właścicielowi wywłaszczonej nieruchomości. Okoliczność ta, w sytuacji, gdy nie jest bezsporna, musi zostać udowodniona przez organ administracji zgodnie z zasadami postępowania dowodowego określonego przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, celem ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego ze szczególnym uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku w zakresie wykładni art. 140 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Konsekwencją uwzględnienia skargi było orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonych decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 p.p.s.a.). O wysokości kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, przyznanych ustanowionemu z urzędu adwokatowi, Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 250 w zw. z art. 210 §1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz przepisów §18 ust.1 pkt 1 lit c oraz §19 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). Obejmują one opłatę za czynności adwokackie w kwocie 240 zł powiększoną o należny podatek od towarów i usług, wyliczony według 22 % stawki w kwocie 52, 80 zł.