II SA/Lu 266/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Asesor WSA Wojciech Kręcisz, Protokolant Stażysta Anna Chmielewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi M. i K. małż. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących M. i K. małż. K. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania. M. i K. małżonkowie K. wnioskiem z dnia 5 kwietnia 2004 r. zwrócili się do Prezydenta Miasta o zwrot części nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu 1 miasta jako działka nr 1761 będącej własnością Gminy Miejskiej i stanowiącej drogę gminną, przejętej w 1970 r. bez odszkodowania na urządzenie ulicy B., położonej przy ich budynku mieszkalnym i przechodzącej przez budynek gospodarczy, wnosząc jednocześnie o przyłączenie zwracanej nieruchomości odpowiednio do działki nr 1783 stanowiącej własność W.K., a pozostałą część do działki nr 1784 stanowiącej własność wnioskodawców. We wniosku podniesiono, że budynek gospodarczy usytuowany na ul. [...]. wybudowany został na podstawie pozwolenia na budowę i od czasu budowy przez okres 34 lat ten fragment ulicy nie był przejezdny. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2004 r. wydanym z up. Wojewody wyłączono Prezydenta Miasta od udziału w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i wyznaczono do prowadzenia tejże sprawy Starostę. Decyzją z dnia [...] października 2005 r. Nr [...] Starosta , działając na podstawie art. 142 w zw. z art. 136 ust 3, art. 137, art. 139 oraz art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwrócił nieodpłatnie na rzecz M. i K. małżonków K. nieruchomość położoną w B.P. przy ulicy [...]., oznaczonej w ewidencji gruntów miasta obręb 1 jako działka nr 1761/1 o pow. 0,0235 ha, w stanie w jakim ta nieruchomość znajduje się w dniu jej zwrotu. Jako uzasadnienie tej decyzji organ administracji wskazał następującą faktyczną i prawną argumentację: M. i K. małż. K. aktem notarialnym Rep. A [...] sporządzonym w dniu 9 listopada 1962 r. w Państwowym Biurze Notarialnym w B.P. nabyli nieruchomość położoną w B.P. przy ul. [...] oznaczoną w ewidencji nr 2/7 b o powierzchni 1567 m2. Decyzją Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] maja 1970 r. Nr [...] wydanej na podstawie art.18 ust.1 pkt 4 ustawy z dnia z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138) oraz § 16 ust.1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 grudnia 1958 r. w sprawie postępowania przy podziale i rozgraniczeniu nieruchomości na terenach budownictwa domów jednorodzinnych (Dz. U. z 1959 r. Nr 1 poz. 1) zatwierdzono plan podziału i rejestr pomiarowy nieruchomości położonych w mieście w granicach od północy ul. [...], od południa ul. [...] od wschodu ulica [...] i od zachodu ul. [...] przeznaczonych pod budownictwo domów jednorodzinnych. W wyniku podziału wydzielono Skarbowi Państwa działkę nr 1761 o powierzchni 0,1856 ha stanowiącą ulicę [...], na której znajdował się budynek gospodarczy stanowiący własność M. i K. małż. K. Decyzją z dnia [...] kwietnia 1991 r. Nr [...] Wojewoda stwierdził nabycie przez Gminę Miejską z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów m.in. jako działka nr 1761 położonej w obrębie 1. Dla nieruchomości tej Sąd Rejonowy Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą Kw nr [...]. Uchwałą Rady Miejskiej z dnia 26 maja 1994 r. Nr 45/279/94 pozytywnie zaopiniowano zaliczenie ulicy [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich, a następnie rozporządzeniem Nr 2 Wojewody z dnia [...] czerwca 1994 r. zaliczono ulicę [...] do dróg lokalnych miejskich (Dz. Urz. Woj. Bialskopodlaskiego Nr 4, poz. 71). Ulica ta na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 17 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się publiczną drogą gminną. Przejście na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w wyniku zatwierdzenia decyzją właściwego organu, szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu przeznaczonego pod budownictwo jednorodzinne. Stosownie do art. 11 ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach, z gruntów objętych podziałem 33 % ogólnej powierzchni przechodziło na własność Państwa bez odszkodowania z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej oraz jako działki budowlane umożliwiające prezydiom rad narodowych prowadzenie własnej gospodarki terenami. Podziałem objęto nieruchomość stanowiącą własność M. i K. małż. K. oznaczoną wówczas w ewidencji gruntów jako działka nr 1115 o pow. 1567 m2. W wyniku podziału wydzielono działkę nr 4526 o pow. 0,0741 ha (obecna działka nr 1784 - o pow. 0,0731 ha) oraz udział 301/859 w działce nr 4525 o pow. 0,0859 ha (obecnie działka nr 1783 o pow. 0,0857 ha). Łączna powierzchnia gruntów wydzielonych w wyniku podziału przydzielona małż. K. wynosiła 1042 m2, co stanowiło 66,4 % powierzchni objętej podziałem. Potrącenie wynosiło 525 m2 , co stanowiło 33,6 %. Zgodnie z art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 216, poz. 2603 ze zm.) przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie m.in. ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach. Organ administracji stwierdził, że od czasu uprawomocnienia się decyzji o zatwierdzeniu podziału tj. od chwili przejścia nieruchomości na własność Państwa część nieruchomości stanowiąca drogę - ulicę [...] sąsiadująca z działką M. i K. małż. K. do chwili obecnej była w posiadaniu wnioskodawców. Jest ogrodzona i zabudowana budynkiem gospodarczym (wybudowanym na podstawie pozwolenia na budowę) stanowiącym własność wnioskodawców. W związku z tym, że od chwili przejścia nieruchomości na rzecz Państwa ten odcinek ulicy nie został zrealizowany z uwagi na stojący budynek gospodarczy, nigdy me wydano decyzji o lokalizacji inwestycji oraz to, że nieruchomość przylega do nieruchomości stanowiącej własność wnioskodawców, należało orzec o zwrocie części ulicy [...], wydzielonej geodezyjnie i oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu 1 jako działka nr 1761/1 o pow. 0,0235 ha na ich rzecz. Starosta nie uznał jednocześnie żądania wnioskodawców co do zwrotu części ulicy przylegającej do nieruchomości W.K., gdyż nie jest on byłym właścicielem nieruchomości, która przeszła na własność Państwa, a także w tej części ulica [...] służy jako dojazd do nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr nr 1781 i 1783. W zakresie wyjaśnienia okoliczności dotyczącej odszkodowania za przedmiotową część nieruchomości organ administracji za wiarygodne uznał oświadczenie M.K., który stwierdził na rozprawie, że z tego tytułu nie pobrał żadnych kwot pieniężnych. Pełnomocnik Prezydenta Miasta nie przedstawił żadnego dowodu na okoliczność pobrania przez wnioskodawców jakichkolwiek pieniędzy za wywłaszczoną nieruchomość. Jak stwierdził dalej organ administracji, osoba fizyczna, składając oświadczenie, mówi o pamiętanych faktach ze swojego życia – natomiast pełnomocnik osoby prawnej mówiąc o faktach z przeszłości reprezentowanego urzędu siłą rzeczy musi opierać się na dokumentach. Oświadczenie takiego przedstawiciela, w którym twierdzi, iż jakieś zdarzenie miało miejsce lecz żadnego dowodu na potwierdzenie tego nie może przedstawić nie ma żadnej wartości dowodowej. W przypadku gdyby przedstawiciel ten sam uczestniczył w zdarzeniach, o których mówi, dowodem w sprawie nie będzie jego oświadczenie jako pełnomocnika, lecz ewentualne zeznanie jako świadka. W powyższej sprawie pełnomocnik Miasta nigdy jednak nie twierdził, by osobiście wiedział cokolwiek o pobraniu pieniędzy przez małż. M. i K.K. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Gmina Miejska W wyniku rozpatrzenia tego odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...]stycznia 2006 r. (pierwotnie wskazano jak datę wydania decyzji dzień [...]stycznia 2005 r., co zostało sprostowane postanowieniem z dnia [...] lutego 2006 r.) Nr [...], podjętą na podstawie przepisu art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 136 ust. 3, art. 140 ust. 1 i art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia przedstawiono tok postępowania administracyjnego dotyczącego wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Wskazano, że obecnie działka nr 1761 stanowiąca ulicę [...] jest własnością Gminy Miejskiej. Wojewoda decyzją z dnia [...]kwietnia 1991 r., stwierdził nieodpłatne jej nabycie przez Gminę Miejską z mocy prawa. Rozporządzeniem Wojewody z dnia [...] czerwca 1994 r. ulica [...] została zaliczona do kategorii dróg miejskich, a na podstawie ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą publiczną gminną. W toku postępowania odwoławczego stwierdzono, że organ pierwszej instancji nie podjął żadnych działań mających na celu ustalenie, czy część działki, o zwrot której ubiegają się wnioskodawcy stanowi część ulicy [...]. Dodatkowo organ II instancji podkreślił, że art. 140 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, iż w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie. Przepis ten stosuje się również do przedmiotowej sytuacji. Ponadto stwierdzono, że projekt podziału działki nr 1761 nie został zatwierdzony decyzją podziałową. Tym samym nadal istnieje działka nr 1761, nie istnieją natomiast działki nr 1761/1 i 1761/2. W ocenie organu oznacza to, że zaskarżona decyzja jest bezprzedmiotowa. Na powyższą decyzję Wojewody skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnieśli M. i K. małżonkowie K. Zaskarżonej decyzji zarzucili: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie - art. 136, 137, 140 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 1, poz. 2603, ze zm.) oraz art. 1 i art. 4 pkt. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60, ze zm.), poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: art. 138 k.p.a. poprzez nie rozstrzygnięcie sprawy, co do istoty; art. 11, 12, 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie motywów decyzji oraz zastosowanych przepisów prawa, a także sprzeczność dokonanych ustaleń; art. 7, 8 i 77 kpa poprzez nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz zaniechanie uzupełnienia braków postępowania dowodowego organu I instancji. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji stosownie do treści art. 145 §1 pkt 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu skargi wskazano, że argumentacja uzasadnienia zaskarżonej decyzji jest błędna. Sporny grunt nie jest bowiem zajęty pod żadną drogę. Stan jego zagospodarowania nie zmienił się od dnia przejęcia na rzecz Skarbu Państwa. Jedynie jego przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego wyznacza mu funkcje pod urządzenie drogi, ale – jak stwierdza skarga – samo przeznaczenie nieruchomości w planie nie przesądza o jej wykorzystaniu na cel, dla którego ją wywłaszczono. Przepisy art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami są w tej mierze jednoznaczne, a wynika z nich, że nieruchomość, której nie zagospodarowano zgodnie z celem określonym w decyzji wywłaszczeniowej należy zwrócić byłym właścicielom. Przepisy te stanowią przejaw realizacji konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności i w tym kontekście powinny być interpretowane przez organy stosujące prawo. Nadto w ocenie skarżących stanowisko Wojewody, że działka nr 1761/1 stanowi część drogi publicznej jest sprzeczne z treścią art. 1 i art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Ustawa ta definiuje drogę publiczną jako drogę, z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem i która stanowi budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskim, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącymi całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Nie ulega wątpliwości, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy za drogę publiczną nie może być uznany grunt wykorzystywany do celów prywatnych, ogrodzony i zabudowany, nigdy faktycznie nie udostępniony do realizacji celów drogowych. Nieruchomość taka, skoro nie rozpoczęto na niej prac związanych z realizacją celów drogowych pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, ani pomimo upływu 10 lat od tego dnia cele te nie zostały zrealizowane, należy uznać za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie skarżących nie jest też trafne ani do końca zrozumiałe stanowisko organu odwoławczego w zakresie interpretacji przepisu art. 140 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Faktycznie w treści powołanego przepisu użyto terminu "ustalone w decyzji odszkodowanie", ale przecież w przepisie tym jest mowa o zwrocie odszkodowania, a niewątpliwie nie można zwrócić czegoś, czego się nie otrzymało. Stanowisko organu II instancji dotyczące omawianej kwestii można by rozumieć w taki właśnie sposób, że skarżący winni zwrócić odszkodowanie, którego bezspornie nigdy nie otrzymali, ale przecież taki pogląd nie wytrzymuje krytyki w kategoriach logiki i słuszności. Należy dodać, że odnosząc się do omawianej kwestii organ II instancji popadł również w sprzeczność, sugerując z jednej strony, że przy przejęciu nieruchomości skarżących na rzecz Skarbu Państwa przejęto nieodpłatnie 33% gruntów pod ulicę [...], by dalej powoływać się na przepisy ustalające zasadę zwrotu ustalonego w decyzji odszkodowania. Organ odwoławczy również bezpodstawnie stwierdził, że nie istnieją zaprojektowane działki 1761/1 i 1761/2, gdyż projekt podziału działki 1761 nie został zatwierdzony decyzją podziałową, wyciągając stąd wniosek o bezprzedmiotowości postępowania. Gdyby tak przyjąć, to postępowanie należałoby umorzyć a nie zwracać do ponownego rozpatrzenia. Równocześnie organ II instancji twierdzi, że "projekt podziału" nie został zatwierdzony, co sugeruje jednoznacznie, że działki nr 1761/1 i 1761/2 zostały jednak zaprojektowane. Zdaniem skarżących przedmiot postępowania został wystarczająco jednoznacznie określony w dokumentacji geodezyjnej, wykonanej dla potrzeb niniejszej sprawy, przez uprawnionego geodetę i zarejestrowanej we właściwym miejscowo ośrodku dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej. Dokumentacja ta została wykonana zgodnie z prawem geodezyjnym i kartograficznym, przedmiot postępowania został precyzyjnie zakreślony granicami, ustalono jego powierzchnię i nadano mu numer ewidencyjny działki. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ odwoławczy stwierdził, że zarzuty skargi w części są wynikiem nieporozumienia, w części spowodowane są nieznajomością przepisów prawnych a w części niezrozumiałe. W ocenie organu nie jest prawdą, że organ odwoławczy przesądził w jakikolwiek sposób, że objęty wnioskiem grunt wchodzi w skład drogi publicznej. Przeciwnie – organ ten (być może niedostatecznie jasno) stwierdził właśnie, że kwestia ta nie została zbadana w postępowaniu pierwszoinstancyjnym i wymaga wyjaśnienia. Niesporne jest bowiem, że w czasie postępowania Miasto podnosiło zarzut, iż nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot stanowi część drogi publicznej - powołując na tę okoliczność określone argumenty (v. protokół z rozprawy - ostatnia strona). Kwestia ta została przez organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji pominięta całkowitym milczeniem. Jednocześnie w tymże uzasadnieniu organ pierwszej instancji stwierdza wyraźnie i konsekwentnie mówiąc o gruncie będącym przedmiotem postępowania np.: "budynek usytuowany na ul. [...] ..." - (strona 1 decyzji). Także w znajdujących się w aktach wypisach z ewidencji gruntów teren ten jest oznaczony jako droga. Zgodnie z art. 2a ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 Nr 204 poz. 2086 ze zm.) "drogi ...gminne stanowią własność...gminy". Nieruchomości zajęte pod drogi publiczne są wyłączone z obrotu i nie mogą być zbyte. Organ pierwszej instancji – jeżeli doszedł do wniosku, iż nieruchomość podlega zwrotowi – winien więc wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji, dlaczego grunt uznawany przez ten organ za wchodzący w skład drogi publicznej jest zwracany – lub wykazać, że nieruchomość ta nie stanowi części drogi. Sam fakt władania gruntem przez osobę trzecią nie przesądza o tym, że grunt ten nie stanowi drogi publicznej (v: wyrok SN z dnia 15 marca 1963 r. sygn. akt I CR 151/63, OSNC 1964/9/177). Możliwość zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności przewiduje także art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem organu odwoławczego wyjaśnienie tej kwestii nie mogło być dokonane w postępowaniu odwoławczym – naruszałoby bowiem w oczywisty sposób zasadę dwuinstancyjności postępowania. Wbrew zarzutom skargi samo to, iż powołany wcześniej przepis ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach przewidywał przejęcie gruntu bez odszkodowania nie powoduje przy orzekaniu o zwrocie nieruchomości nabytej przez Państwo w taki sposób bezprzedmiotowości kwestii rozliczenia. Ta sama ustawa w art. 13 ust. 2 stanowiła bowiem: "za urządzenia lub budynki znajdujące się na gruntach przeznaczonych na cele użyteczności publicznej przyznaje się odszkodowanie, ustalone na zasadach i w trybie obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości". Niesporne jest, że na gruncie będącym przedmiotem postępowania znajduje się budynek oraz inne składniki majątkowe. Niesporne też jest (bo tak twierdzi Miasto, a twierdzenie to nie zostało zakwestionowane przez ubiegających się o zwrot), że za budynek zostało w przeszłości ustalone odszkodowanie. Odszkodowanie to – jak twierdzą ubiegający się o zwrot – nie zostało po brane. Okoliczność ta była istotna do dnia 22 września 2004 r., kiedy to stosowny przepis (art. 140 ust. 1 zd. pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami) brzmiał następująco: "w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, wypłacone odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania". Z tym dniem nastąpiła zmiana przepisu i obecnie brzmi on inaczej: "w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania". Organ pierwszej instancji nie dostrzegł zmiany przepisu i w postępowaniu ograniczył się do ustalenia, czy odszkodowanie zostało pobrane. Pozostałe aspekty sprawy rozliczenia nie były przedmiotem postępowania przed organem pierwszej instancji. Rozliczenie z tytułu zwrotu nieruchomości stanowi na tyle istotną część orzeczenia o zwrocie, że poza dyskusją jest, iż uzupełnienie tego braku "wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części" i nie może być dokonane przez organ odwoławczy. Tym samym konieczne było przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Odpierając kolejny zarzut skargi Wojewoda wskazał, że w skarżonym orzeczeniu organ odwoławczy nie twierdził, że brak jest przedmiotu postępowania – lecz że decyzja organu pierwszej instancji była bezprzedmiotowa. Oczywiste jest, że przedmiot postępowania nadal istnieje. Organ ten nie kwestionuje także tego, iż został wykonany projekt podziału nieruchomości w celu wydzielenia gruntu stanowiącego w przeszłości własność ubiegających się o zwrot. Z ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika jasno, że podział nieruchomości nie będącej nieruchomością rolną ani leśną może nastąpić wyłącznie na podstawie decyzji właściwego organu, w niniejszym przypadku prezydenta miasta (art. 96 ust. 1 ustawy). Ustawa nie przewiduje możliwości dokonania podziału takiej nieruchomości w inny sposób. Nawet w przypadku wywłaszczania nieruchomości przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego konieczne jest prawomocne zatwierdzenie podziału (art. 116 ust. 2 pkt 3 ustawy). Dokonywanie podziału nieruchomości w sposób określony w art. 96 nie rolnej i nieleśnej jest wiec regułą. Zgodnie z normalnymi zasadami wykładni prawa odstępstwo od reguły ustalonej przez prawo wymaga istnienia szczególnego przepisu prawnego – przy czym przepis ten musi być wykładany ściśle. Takim przepisem jest np. przepis art. 73 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Nie jest dopuszczalne zastosowanie w takim przypadku analogii – lub kierowanie się względami celowości i wygody. Niewątpliwie brak jest przepisu pozwalającego odstąpić od wcześniejszego zatwierdzenia podziału w przypadku postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej. Tym samym konieczne jest przed jego wszczęciem – a już na pewno przed wydaniem orzeczenia – przeprowadzenie postępowania podziałowego w celu wydzielenia gruntu mogącego być przedmiotem postępowania w sprawie zwrotu. Za takim rozumieniem przepisów przemawia też treść art. 95 pkt 4 ustawy. Przepisy art. 95 określają wyjątki od innej zasady obowiązującej przy podziałach – mówiącej że podziału można dokonać, gdy jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego (art. 93 ust. 1 ustawy). W punkcie 4 art. 95 mówi się, że niezależnie od ustaleń planu miejscowego podziału można dokonać w celu realizacji roszczeń do części nieruchomości, wynikających z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami lub z odrębnych ustaw. Oczywiste jest, że przepisu tego nie byłoby w ustawie, gdyby możliwa była realizacja roszczenia (a takim roszczeniem niewątpliwie jest żądanie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej) do części nieruchomości bez wcześniejszego wydzielenia tej części w sposób przewidziany ustawą. Zgodnie z sugestią zawartą w skardze zastanawiać się można, czy w takim przypadku organ odwoławczy nie powinien umorzyć postępowania. Wydaje się jednak, że wydzielenie działki mającej podlegać zwrotowi możliwe jest także już po wszczęciu postępowania w sprawie zwrotu. Umorzenie postępowania naruszałoby więc art. 12 k.p.a. niepotrzebnie przedłużając postępowanie i zmuszając wnioskodawcę do ponownego składania wniosku o zwrot. Skarżący zarzucają organowi odwoławczemu także naruszenie art. 7, 8, 11, 12, 107 § 1 i 138 k.p.a. – nie wyjaśniając jednak na czym (ich zdaniem) te naruszenia miałyby polegać. Nie zostało także uzasadnione twierdzenie, iż – gdyby nawet istniały – naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W postępowaniu organu odwoławczego doszukać można by się naruszenia art. 81 k.p.a. Organ ten bowiem nie wezwał stron do zapoznania się z aktami sprawy po zakończeniu postępowania odwoławczego. Niemniej uchybienie to nie miało istotnego znaczenia. W trakcie postępowania odwoławczego akta zostały uzupełnione jedynie o dwa dokumenty: pismo organu z dnia 6 grudnia 2005 r. do Prezydenta Miasta o wyjaśnienie, czy była wydana decyzja zatwierdzająca podział i czy Urząd Miasta dysponuje dowodami pozwalającymi ustalić, że zaprojektowana działka nr 1761/1 stanowi część ulicy [...] oraz odpowiedź Urzędu Miasta na to pismo, z dnia 20 grudnia 2005 r. stwierdzająca, iż decyzja zatwierdzająca podział nie była wydana i wskazująca na dowody już wcześniej w postępowaniu przedstawione. Kopie obydwu pism zostały skarżącym doręczone. Ponieważ w postępowaniu przed organem pierwszej instancji strony zostały zapoznane z pozostałą częścią akt uprawnienie stron do wypowiedzenia się w sprawie zgromadzonych dowodów zostało zachowane. Nawet jednak gdyby przyjąć, że uprawnienia te doznały uszczerbku, to ich naruszenie nie miało wpływu na wynik postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę zaważył, co następuje: Skarga jest zasadna i jako taka zasługuje na uwzględnienie. Sąd przede wszystkim podziela zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 138 §2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej k.p.a. Zgodnie z jego brzmieniem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Taka decyzja organu odwoławczego – zwana decyzją kasacyjną – może zapaść tylko i wyłącznie w sytuacji zaistnienia takich braków postępowania dowodowego (wyjaśniającego), które nie mogą być przez ten organ usunięte na podstawie przepisu art. 136 k.p.a. Chodzi tutaj bądź o nie wyjaśnienie w ogóle danej sprawy (nie przeprowadzenie dowodów, czy też przeprowadzenie ich z naruszeniem podstawowych zasad postępowania dowodowego, np.: nie przeprowadzenie rozprawy w sytuacji, gdy była ona obligatoryjna), bądź nie przeprowadzenie czynności dowodowych koniecznych dla wyjaśnienia sprawy w przeważającej części – tak również NSA w wyroku z dnia 28 września 2001 r. (sygn. akt V SA 239/01 opubl. w programie komputerowym LEX nr 50105), czy też NSA w wyroku z dnia 13 lutego 2002 r. (sygn. akt V SA 1680/01, Lex nr 109328), który stwierdził, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub gdy przeprowadził je w sposób wadliwy. Nie może stanowić takiej przesłanki konieczność ponownego dokonania oceny prawnej przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego czy też konieczność dokonania oceny zarzutów podniesionych w odwołaniu, z czym może się wiązać ewentualne przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów przez organ odwoławczy (art. 136 k.p.a.). Posłużenie się zatem taką podstawą prawną przy wydawaniu decyzji musi być uzasadnione zaistnieniem takich braków postępowania, które uniemożliwiają merytoryczne załatwienie sprawy przez organ odwoławczy. Z treści całego art. 138 k.p.a. wynika bowiem jednoznacznie, że zasadą postępowania odwoławczego winno być merytoryczne (oparte na przepisach prawa materialnego) ustosunkowanie się do zaskarżonej w drodze odwołania decyzji (podobnie NSA Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku w wyroku z dnia 6 czerwca 2001r. sygn. akt I SA/Gd 414/00, LEX nr 53883). Nie każde bowiem naruszenie przepisów prawa przez organ I instancji powoduje, że nie jest możliwa całościowa i pełna ocena tego postępowania przez organ odwoławczy i wypowiedzenie się co do istoty sprawy w sposób określony w art. 138 §1 k.p.a. Jeżeli bowiem organ administracji nie ma wątpliwości do co do stanu faktycznego ustalonego w danej sprawie, a jedynie nie podziela oceny prawnej wyrażonej przez organ I instancji, bądź uznaje, że taka ocena jest wadliwa, czy też w ogóle jest jej brak wówczas ma on kompetencje – a nawet prawny obowiązek – do wydania decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę. Na gruncie niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organ odwoławczy w sposób wadliwy posłużył się kasacyjną podstawą swojej decyzji. Zauważyć należy, że żaden fragment uzasadnienia zaskarżonego aktu administracyjnego nie wskazuje na takie wady postępowania, które uprawniałyby do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewoda w istocie nie zarzucił Staroście że ten nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź przeprowadził go z naruszeniem przepisów procedury, czy też, że istnieje potrzeba ponownego przeprowadzenia tego postępowania w znacznej części. Powody podjęcia tej decyzji dotyczą oceny prawnej ustalonego przez organ I instancji stanu faktycznego. To w rzeczywistości tę płaszczyznę załatwienia sprawy administracyjnej kwestionuje organ II instancji. Wskazują na to przede wszystkim wątpliwości wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a dotyczące statusu prawnego przedmiotowej działki nr 1761, czy też dywagacje dotyczące interpretacji przepisu art. 140 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 1, poz. 2603, ze zm.) – dalej jako ustawa, a odnoszące się do kwestii ewentualnego zwrotu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Stwierdzić zatem należy, że skoro podstawę uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi stanowiła wadliwa – zdaniem organu odwoławczego – ocena prawna już ustalonego stanu faktycznego, to takie rozstrzygnięcia stanowi naruszenie przepisu art. 138 §2 k.p.a. i to w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Błędem organu było podjęcie decyzji tej treści, skoro w ramach swoich kompetencji i na podstawie niekwestionowanego stanu faktycznego ustalonego w oparciu o poprawnie uzyskane dowody, z których większość to dokumenty, powinien był rozstrzygnąć sprawę merytorycznie i wydać stosowną decyzję. Odmienna ocena prawna danego stanu faktycznego dokonana przez organ II instancji na podstawie dowodów ustalonych w postępowaniu przed organem I instancji nie stanowi bowiem naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania i tym samym nie zagraża podstawowemu prawu każdego podmiotu do merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez dwie instancje. Przeciwnie, taki prawny obowiązek organu II instancji pozwala na skuteczną i pożądaną korektę nieprawidłowych pod względem zastosowania danych przepisów prawa materialnego rozstrzygnięć. W tym zakresie przywołać trzeba wcześniejsze rozważania dotyczące istoty art. 138 §2 k.p.a., a w szczególności trzeba położyć nacisk na jego swoisty i wyjątkowy charakter. Jeżeli natomiast organ odwoławczy miał wątpliwości co do zupełności, czy kompletności postępowania wyjaśniającego powinien uprzednio zastanowić się, czy nie można ich usunąć poprzez wspominane już postępowanie uzupełniające określone w przepisie art. 136 k.p.a. (co zresztą organ odwoławczy w pewnym zakresie wykorzystał w niniejszej sprawie), a dopiero wówczas – w przypadku niemożności zastosowania tego przepisu – rozważać potrzebę przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Ten proces wymaga również jego wyczerpującego uzasadnienia, czego brak jest w motywach zaskarżonej decyzji. Już samo stwierdzenie takiego uchybienia obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji, jednakże, w ocenie Sądu, należy ubocznie odnieść się jeszcze do oceny legalności w zakresie sfery merytorycznej rozpatrywanej sprawy administracyjnej. Przedmiotem postępowania jest w tej sprawie żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Podstawą wywłaszczenia były przepisy ustawy z dnia z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138). Zgodnie z przepisem art. 216 ust. 1 ustawy przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy (dotyczą one zwrotu wywłaszczonej nieruchomości) stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie m. in. ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138, z 1961 r. ze zm.). W myśl przepisu art. 136 ust. 3 ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (art. 137 ust. 1 ustawy). Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część, jeżeli istnieje możliwość jej zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zwrot, a w przypadku braku planu miejscowego, zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo jeżeli przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot (art. 137 ust. 2 ustawy). Powyższe wskazuje, że przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, bądź jej części, jest uznanie, że stała się ona zbędna dla realizacji określonego w decyzji wywłaszczającej celu – czyli maksymalnie w ciągu 10 lat cel ten nie został zrealizowany. Upływ tego terminu i stwierdzenie braku realizacji celu obliguje zatem właściwy organ administracji do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zauważyć jednak należy, że zaistniały w niniejszej sprawie stan faktyczny jest nietypowy. Dotyczy on bowiem zwrotu nieruchomości, która została wywłaszczona z przeznaczeniem na budowę drogi. Droga ta została "zrealizowana" w sensie prawnym, nie zaś faktycznym. W istocie bowiem organy administracji dokonały wszelkich formalnych czynności nadających wywłaszczonej nieruchomości status drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), jednakże, jak wynika z bezspornego stanu faktycznego, w rzeczywistości nie zrealizowano planowanego przedsięwzięcia. Nieruchomość ta została przez byłych właścicieli ogrodzona, a ponadto nadal usytuowany jest na niej budynek gospodarczy. Te fakty jednoznacznie świadczą o tym, że nie jest ona potrzebna dla realizacji konkretnej i wcześniej zamierzonej inwestycji. Na gruncie przepisu art. 137 ustawy stwierdzić trzeba, że o przesłance zbędności decydują łącznie faktyczne i prawne wykorzystanie nieruchomości na cel publiczny. Samo administracyjne nadanie takiego statusu nieruchomości, odpowiadające celowi wywłaszczenia nie wystarcza do uznania, że inwestycja została wykonana. Częstokroć zmiana statusu stanowi dopiero pierwszy etap danej inwestycji publicznej, ale brak faktycznej realizacji pozwala na stwierdzenie, że jest ona zbędna. Inaczej bowiem mogłoby dojść do sytuacji, że nadanie określonego statusu prawnego byłoby niezasadnym i niezgodnym z poczuciem sprawiedliwości społecznej blokowaniem możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, nawet w sytuacji ewidentnej jej zbędności. Przywołać tu należy ratio legis instytucji wywłaszczenia. Konstytucja RP w art. 21 ust. 2 stanowi, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Ingerencja organów państwa skutkująca pozbawieniem danego podmiotu prawa własności musi być uzasadnione potrzebą wykorzystania tego prawa na określony cel publiczny, przy czym bez tego prawa zrealizowanie tego celu byłoby bądź niemożliwe, bądź gospodarczo nieuzasadnione. Cel publiczny natomiast, uzasadniający pozbawienie prawa własności, ma w sposób rzeczywisty, realny, być zrealizowany. Tylko wtedy można stwierdzić, że to pozbawienie prawa własności było uzasadnione. Na gruncie niniejszej sprawy organ odwoławczy nie kwestionował zaistnienia przesłanek zwrotu przedmiotowej części nieruchomości – czyli niewykorzystania jej na cel publiczny stanowiący podstawę wywłaszczenia (w rzeczywistości nie ma tam bowiem drogi publicznej). Organ odwoławczy swoje rozstrzygniecie pośrednio opiera również na wyroku NSA Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 29 maja 2003 r. (sygn. akt II SA/Gd 1206/01, opubl. ONSA z 2004, Nr 2, poz. 72), w którym stwierdzono że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej lub nabytej na podstawie przepisów wymienionych w art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeśli nieruchomość objęta żądaniem wprawdzie okazała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (umowie sprzedaży nieruchomości), lecz w czasie orzekania o zwrocie stanowi część drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę tego poglądu nie podziela. U jego podstaw leży treść przepisu art. 2a ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem właścicielem nieruchomości, na której znajduje się taka droga może być tylko Skarb Państwa, bądź jednostka samorządu terytorialnego. Tym samym, ewentualny zwrot nieruchomości byłemu właścicielowi – nie będącemu jednym z tych podmiotów – spowodowałby, że droga publiczna należałaby w części do osoby nieuprawnionej i stanowiłoby naruszenie wspomnianego wyżej artykułu. Zauważyć jednak należy, że w takiej sytuacji ścierają się dwie ważne instytucje prawne. Mianowicie nienaruszalność i ochrona prawa własności w kontekście wywłaszczenia na cel publiczny oraz regulacja prawna dotycząca statusu nieruchomości, na których znajdują się drogi publiczne. W ocenie Sądu prymat należy dać konstytucyjnie chronionemu prawu własności. Jest to prawo o charakterze fundamentalnym dla każdego państwa prawa, dlatego tak precyzyjnie należy podchodzić do kwestii jego wywłaszczenia. Sprowadza się to w istocie do prostego stwierdzenia – skoro faktycznie dana nieruchomość (bądź jej część) nie została wykorzystana na cel publiczny, to obowiązkiem organu jest jej zwrot byłemu właścicielowi. Zdaniem Sądu prawny status tej części nieruchomości jako drogi publicznej nie jest przeszkodą to takiego rozstrzygnięcia. Jak wyjaśnił NSA w Warszawie w wyroku z dnia 20 października 2000 r. (sygn. akt III SA 1432/99, Lex nr 47974) każda z kategorii dróg publicznych winna spełniać określone parametry formalne, prawne, a także techniczne. Brak jednego z tych elementów powoduje zaliczenie drogi do dróg wewnętrznych. W przypadku przedmiotowej nieruchomości oczywiste jest, że sporny odcinek drogi (ul. Bema) nie spełnia parametrów technicznych drogi gminnej (a nawet drogi w ogóle). Oznacza to, że obowiązkiem organu administracji jest podjęcie odpowiednich działań zmierzających do zmiany statusu prawnego nieruchomości tak, aby odpowiadał on stanowi faktycznemu. Należy bowiem zgodzić się, że zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie może spowodować, iż droga publiczna będzie należała np.: do osoby fizycznej. Wypada odnieść się jeszcze do poruszanej na tle rozpatrywanej sprawy kwestii zwrotu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Sąd zauważa zmianę brzmienia przepisu art. 140 ust. 1 ustawy, jednakże argumentacja uzasadnienia zaskarżonej decyzji jest, co słusznie podnosi skarga, błędna. Według organu administracji decydujące dla zaistnienia obowiązku zwrotu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jest – zgodnie z literalnym brzmieniem – "ustalone w decyzji odszkodowanie". Przy takim podejściu dochodzi jednak do kuriozalnej sytuacji, w której podmiot z jakichkolwiek powodów nie otrzymał odszkodowania – pomimo jego ustalenia w decyzji wywłaszczającej – a w przypadku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości miał by obowiązek zapłaty tej kwoty (taka zresztą sytuacja wystąpiła w rozpatrywanej sprawie). Jednakże organ administracji nie zauważa, że nadal w treści przedmiotowego przepisu znajduje się słowo "zwrot". Językowa wykładnia tego słowa wskazuje jednoznacznie, że zwrot oznacza: "oddanie z powrotem" (tak Mały Słownik Języka Polskiego, pod red. S. Skorupki, H. Anderskiej i Zofii Łempickiej, Warszawa 1969, s. 1026). Tym samym, organ administracji zwracając wywłaszczoną nieruchomość, dokonuje tego za zwrotem rzeczywiście pobranego odszkodowania. Okoliczność ta, w sytuacji gdy nie jest bezsporna, musi zostać udowodniona przez organ administracji zgodnie z zasadami postępowania dowodowego określonego przepisami k.p.a. Powyższe rozważania czynią zbędnym konieczność odnoszenia się do pozostałych zarzutów skargi, bowiem sprawa administracyjna – po uprawomocnieniu się wyroku – będzie ponownie rozpatrywana w pełnym zakresie przez organ II instancji. W szczególności, w przypadku uznania zasadności żądania zwrotu przedmiotowej nieruchomości, organ odwoławczy będzie mógł zawiesić postępowanie i wystąpić do właściwego organu o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości (art. 97 §1 pkt 4 i art. 100 §1 k.p.a.). W toku ponownego rozpatrywania sprawy organ odwoławczy winien zbadać, czy w istocie postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest obciążone brakami, uzasadniającymi zastosowanie art. 138 §2 k.p.a., czy też ewentualne dostrzeżone braki nie mogą być usunięte w trybie art. 136 k.p.a. i powinien wówczas orzec co do istoty zgodnie z art. 138 §1 k.p.a. Uznając zatem, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem należało ją uchylić na podstawie przepisu art. 145 §1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Orzeczenie o kosztach uzasadnia treść przepisu art. 200 p.p.s.a