II SA/Bk 686/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder,, asesor WSA Wojciech Stachurski (spr.), Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 05 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. z [...].07.2006r. nr [...]; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku Decyzją z [...] lipca 2006 r. Dyrektor Izby Celnej w B. orzekł o zwolnieniu H. K. ze służby stałej w Urzędzie Celnym w B. Izby Celnej w B. z upływem trzymiesięcznego terminu, liczonego od dnia doręczenia decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, ze H. K. zatrudniony jest w administracji celnej od 1 stycznia 1967 r., a od 10 marca 2005 r. został przeniesiony decyzją Szefa Służby Celnej do pełnienia służby z Izby Celnej w R. do Izby Celnej w B. Jednak od dnia przeniesienia przebywa na zwolnieniach lekarskich i nie podjął służby w Izbie Celnej w B. W celu ustalenia zdolności H. K. do wykonywania pracy na dotychczasowym stanowisku został on 27 stycznia 2006 r. poddany kontrolnym badaniom lekarskim. W zaświadczeniu lekarz stwierdził: "funkcjonariusz celny zdolny do wykonywania pracy na ww. stanowisku". Z dniem 30 stycznia 2006 r. udzielono H. K. zaległego za 2005 r. urlopu wypoczynkowego, który wykorzystany został w ilości 176 godzin, tj. 22 dni. Od 1 marca 2006 r. H. K. przebywa nadal na zwolnieniu lekarskim. Na tle powyższego organ stwierdził, że ponad roczna nieobecność H. K. w służbie oraz fakt, iż Izba Celna w B. nie została poinformowana, kiedy ona ustanie, powoduje utrudnienie w organizacji pracy Oddziału Celnego Drogowego w K., do którego funkcjonariusz został przydzielony. W Izbie Celnej istnieją braki kadrowe i w związku z tym organ nie może pozwolić aby przez okres ponad roku czasu istniał nieobsadzony etat. Taka sytuacja wymusza konieczność realizacji zadań przez innych funkcjonariuszy celnych w godzinach nadliczbowych. Powyższe zdaniem organu uzasadniało zastosowanie przepisu art. 26 pkt 11 ustawy z 24 lipca 1999r. o Służbie Celnej (j.t. Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.), zgodnie z którym funkcjonariusza celnego można zwolnić ze służby w wypadku gdy wymaga tego dobro służby. Po ponownym rozpoznaniu tej sprawy na wniosek H. K., Dyrektor Izby Celnej w B. wydaną [...] września 2006 r. decyzją nr [...] utrzymał w mocy decyzję o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby. W uzasadnieniu organ stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została ze względu na dobro służby, z uwagi na konieczność racjonalnego gospodarowania i wykorzystania przyznanych Izbie Celnej w B. etatów oraz uwzględniając potrzebę zapewnienia sprawnego i właściwego funkcjonowania jednostek organizacyjnych Izby. Organ powtórzył, że w Izbie istnieją braki kadrowe i dlatego też nie można pozwolić aby przez okres ponad roku istniał nieobsadzony etat. Odnosząc się do wskazanych przez H. K. względów zdrowotnych organ zauważył, iż nie stanowią one gwarancji powrotu do pełnienia służby. W przypadku kiedy pracownik przebywa ponad 30 dni na zwolnieniu lekarskim tylko lekarz może po przeprowadzeniu badań kontrolnych ustalić jego zdolność do wykonywania pracy na dotychczasowym stanowisku, a tym samym zadecydować o możliwości i terminie powrotu do pracy. Natomiast sytuacja, iż po stawieniu się do służby po długotrwałym zwolnieniu lekarskim H. K. otrzymał urlop wypoczynkowy wynikała z faktu, że posiadał on zaległy urlop wypoczynkowy za 2005 r., który zgodnie z art. 168 Kodeksu pracy należy udzielić pracownikowi najpóźniej do końca pierwszego kwartału następnego roku kalendarzowego. W skardze na powyższą decyzję H. K. zarzucił wydanie jej z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 26 pkt 11 cyt. wyżej ustawy o Służbie Celnej, a także prawa procesowego, tj. art. 80 k.p.a. Na tej podstawie Skarżący wniósł o uchylenie decyzji wydanych w pierwszej i drugiej instancji. W uzasadnieniu skargi H. K. podniósł, że ustawa o Służbie Celnej przewiduje obligatoryjne (art. 25) oraz fakultatywne (art. 26) ustanie stosunku służbowego funkcjonariusza celnego. Przepis art. 26 ustawy zawiera szereg zwrotów o dużym stopniu niedookreśloności (pkt 10, pkt 11, pkt 12), nadających się do elastycznego stosowania w praktyce, chociaż stwarzają one niewątpliwie szeroki zakres władzy dyskrecjonalnej. Jednakże nie może to oznaczać ich dowolnego stosowania, szczególnie w taki sposób, jakiemu dał wyraz organ celny w swoich orzeczeniach. Zdaniem Skarżącego analiza obu wydanych przez Dyrektora Izby Celnej w B. orzeczeń prowadzi do wniosku, że u podstaw jego zwolnienia ze służby leżą przyczyny pozamerytoryczne, a przepis art. 26 pkt 11 ustawy został wykorzystany w celu sprzecznym z wolą ustawodawcy. Załatwienie sprawy administracyjnej przez wydanie decyzji opartej na błędnie ustalonym stanie faktycznym jest sprzeczne z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą prawdy obiektywnej, naruszając w ten sposób przepisy procedury, przede wszystkim art. 7 k.p.a., ale także inne przepisy tego kodeksu normujące sposób ustalania rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Takie naruszenie przepisów ma wpływ na wynik sprawy, gdyż błąd w ustaleniach faktycznych doprowadził do innego rozstrzygnięcia od tego, które powinno zapaść na podstawie prawidłowych ustaleń. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w B. wniósł o jej oddalenie, a ponadto o dopuszczenie jako dowodu w sprawie szeregu wymienionych w odpowiedzi na skargę dokumentów, na okoliczność sytuacji kadrowej w Izbie Celnej w B. w okresie styczeń-lipiec 2006 r., uzasadniającą podjęcie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skargę należało uwzględnić. W pierwszym rzędzie należy podkreślić, iż w świetle przepisów cyt. wyżej ustawy z 24 lipca 1999 roku o Służbie Celnej, stosunek służbowy funkcjonariusza służby celnej jawi się jako stosunek administracyjno–prawny. Zwracał już na to uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyrokach: z 19 października 2004 r., sygn. akt K 1/04, opubl. OTK-A 2004 r., nr 9, poz. 93; a także z 21 grudnia 2004, sygn. akt SK 19/03, OTK-A z 2004 r. nr 11, poz. poz. 118. Również Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że wspominania ustawa wyraźnie kwalifikuje sprawę przeniesienia lub zwolnienia funkcjonariusza celnego ze służby jako sprawę administracyjną (zob. postanowienie z 27 lutego 2006 r., sygn. akt I PK 156/05, opubl. "Monitor Prawa Pracy" z 2006 r., nr 6, s. 320). Pogląd, że zwolnienie funkcjonariusza celnego ze służby jest sprawą administracyjną nie budzi również wątpliwości Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, jak też nie stanowi w tej sprawie przedmiotu sporu między H. K. i Dyrektorem Izby Celnej w B. Na tle tego poglądu należy jednak konsekwentnie stwierdzić, że do postępowania w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza celnego ze służby powinny mieć zastosowanie przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – w dalszej części przywoływany w skrócie k.p.a. Co prawda przepisów k.p.a., co do zasady, nie stosuje się do postępowań w sprawach wynikających z podległości służbowej pracowników państwowych organów i jednostek organizacyjnych, to jednak co innego może wynikać z przepisów szczególnych, do czego in fine nawiązuje przepis art. 3 § 3 pkt 2 k.p.a. Takim przepisem szczególnym jest uregulowanie zawarte w art. 81 ust. 2 cyt. ustawy o Służbie Celnej. Należy jednocześnie zaznaczyć, iż zawarte w tym przepisie odesłanie do przepisów k.p.a. dotyczy całego postępowania w sprawie przeniesienia lub zwolnienia funkcjonariusza celnego ze służby, a nie tylko wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w drugiej instancji (zob. wyrok WSA w Warszawie z 17 marca 2004 r., sygn. akt II SA 2235/03, opubl. LEX nr 150877). Nie miałoby bowiem żadnego racjonalnego uzasadnienia rozwiązanie, w którym organ celny stosowałby przepisy k.p.a. jedynie przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ponowne rozpatrzenie sprawy oznacza powtórne, choć już w drugiej instancji, przeprowadzenie tego samego postępowania. Dlatego też postępowanie dotyczące zwolnienia funkcjonariusza celnego ze służby powinno być w pierwszej i w drugiej instancji przeprowadzone zgodnie z wymogami określonymi w przepisach k.p.a. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie Dyrektor Izby Celnej w B. wydając w obu instancjach swoje decyzje naruszył przepisy k.p.a w stopniu uzasadniającym uchylenie tych decyzji. Otóż w pierwszym rzędzie należy wskazać, że wszczęcie postępowania administracyjnego w tej sprawie nastąpiło z urzędu, a nie na wniosek strony. W związku z powyższym o wszczęciu tego postępowania z urzędu Dyrektor Izby Celnej w B. winien był zawiadomić H. K., co wprost wynika z przepisu art. 61 § 4 k.p.a. Tego jednak organ nie uczynił i tym samym uchybił powyższej regulacji prawnej. Nie informując H. K. o wszczęciu wobec niego postępowania administracyjnego organ już na początku tego postępowania pozbawił stronę czynnego w nim udziału. Jednak Dyrektor Izby Celnej w B. nie tylko, że nie zawiadomił H. K. o wszczęciu w jego sprawie postępowania, ale również przed wydaniem decyzji nie umożliwił stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Wszystko to sprawia, że w przedmiotowej sprawie doszło także do naruszenia przepisu art. 10 §1 k.p.a. Wyrażona w tym przepisie zasada ogólna nakazuje organowi administracyjnemu zapewnienie stronom czynnego udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ administracji publicznej może odstąpić od tego wymogu, ale tylko wówczas, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, co należy jednak utrwalić w aktach sprawy w drodze adnotacji – art.10 §2 i 3 k.p.a. W przedmiotowej sprawie żadna z tych okoliczności nie została przez organ wykazana. Powyższych, niezwykle istotnych błędów postępowania pierwszoinstancyjnego Dyrektor Izby Celnej w B. nie starał się nawet naprawić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Na tym etapie organ również nie zastosował się do wymogów art.10 k.p.a. i przed wydaniem decyzji nie zawiadomił strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Naruszenie przywołanych wyżej przepisów prawa procesowego nabiera w tej sprawie szczególnego znaczenia jeśli zważy się, że podstawą materialnoprawną decyzji o zwolnieniu H. K. ze służby stał się przepis art. 26 pkt 11 cyt. ustawy o Służbie Celnej, w świetle którego funkcjonariusza celnego można zwolnić ze służby w wypadku, gdy wymaga tego dobro służby. Wynikająca z tego przepisu norma nie wyznacza w sposób kategoryczny konsekwencji prawnych, pozostawiając wybór kierunku rozstrzygnięcia uznaniu organu administracyjnego. Przewidziany w tym przepisie tzw. "luz decyzyjny" nie oznacza jednak niczym nieograniczonej swobody organu w orzekaniu o zwolnieniu funkcjonariusza celnego ze służby. Przeciwnie, w procesie dochodzenia do tego rodzaju decyzji organ winien wykazać szczególną dbałość o zachowanie wymogów postępowania administracyjnego. Poza wskazanym wyżej obowiązkiem zapewnienia stronie postępowania możliwości czynnego w nim udziału, organ powinien między innymi należycie uzasadnić przesłanki, którymi kierował się wydając decyzję o zwolnieniu funkcjonariusza za służby celnej. W tej ostatniej kwestii należy zwrócić uwagę, że uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji administracyjnej nie może zastąpić odpowiedź organu na skargę wniesioną do sądu administracyjnego. Natomiast w przedmiotowej sprawie gros argumentów na poparcie postawionej w zaskarżonej decyzji tezy o utrudnieniach w organizacji pracy Oddziału Celnego w K. wywołanych absencją H. K., Dyrektor Izby Celnej w B. ujął dopiero w odpowiedzi na skargę. Wskazał między innymi na wyniki: analizy dotyczącej stanu zatrudnienia w Izbie Celnej oraz w Oddziale Celnym Drogowym w K.; analizy zwolnień lekarskich trwających dłużej niż 30 dni; analizy stanu liczebnego osób w służbie przygotowawczej w Oddziale Celnym Drogowym w K.; analizy rocznej karty ewidencji obecności w pracy Skarżącego za okres 2005 -2006 r. Natomiast sama decyzja nie zawiera tego elementu uzasadnienia faktycznego, co uzasadnia postawienie jej dodatkowego zarzutu naruszenia przepisu art. 107 §1 i 3 k.p.a. Należy także dodać, że dla dokonanej przez Sąd oceny zaskarżonej decyzji nie ma znaczenia podniesiona na rozprawie przez pełnomocnika Dyrektora Izby Celnej w B. okoliczność, iż H. K. otrzymuje obecnie emeryturę. Sąd ocenia legalność zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w dacie jej wydawania. W tym stanie rzeczy Sąd, stwierdzając naruszenie przepisów art. 10 §1, art. 61 § 4 oraz art. 107 §1 i 3 k.p.a., uchylił obie wydane przez Dyrektora Izby Celnej w B. decyzje. Podstawę ku temu dały Sądowi przepisy art. 135 i art. 145 §1 pkt 1 lit. b i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie Sądu naruszenie przez organ administracyjny wszystkich wymienionych wyżej przepisów postępowania administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a naruszenie przepisów art. 10 §1 i art. 61 §4 k.p.a. daje nawet podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Rozpoznając ponownie sprawę organ wyeliminuje stwierdzone błędy postępowania administracyjnego i dopiero wówczas oceni na nowo sprawę przez pryzmat przesłanek umożliwiających zastosowanie art. 26 pkt 11 cytowanej ustawy o Służbie Celnej.