II SA/Bk 699/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.),, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi M. P.-D. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B., orzekając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), dalej: P.b., zakazał użytkowania zlokalizowanego na działce nr [...] wjazdu do trzech garaży ulokowanych w kondygnacji podziemnej budynku przy ul. [...] w B. oraz części chodnika znajdującego się bezpośrednio pod tym wjazdem, jak też zobowiązał zarządcę przedmiotowej działki – Zarząd Mienia Komunalnego w B. do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości mogących zagrażać życiu i zdrowiu ludzi przez dokonanie naprawy muru oporowego, na którym opiera się podciąg żelbetowy. Roboty nakazał wykonać pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności. Organ określił termin usunięcia nieprawidłowości jako "przed ponownym przystąpieniem do użytkowania". Nakazał zabezpieczyć w trybie natychmiastowym wjazd do garaży i chodnik nad wjazdem przed dostępem osób postronnych. Nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności w zakresie orzeczonego zakazu użytkowania oraz zabezpieczenia przed dostępem osób postronnych. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że na działce nr [...] przy ulicy [...] w B. usytuowany jest budynek mieszkalny wielorodzinny. Granica działki przebiega pod obrysie budynku. Bezpośrednio do budynku przylega działka nr [...] (własność Gminy B. w zarządzie Zarządu Mienia Komunalnego), na której usytuowany jest wjazd do trzech garaży ulokowanych w kondygnacji podziemnej budynku, zaś po obu stronach wjazdu znajdują się mury oporowe. Powyżej wjazdu znajduje się chodnik przylegający do budynku. Chodnik jest usytuowany na płycie żelbetowej, której zewnętrzną krawędź stanowi podciąg żelbetowy opierający się dwoma końcami na murach oporowych. Otulina zbrojenia dolnego podciągu uległa odspojeniu odsłaniając pręty zbrojenia wykazujące oznaki korozji. Ściana muru oporowego w jej części wykonanej z cegły pełnej ceramicznej (na której opiera się podciąg) uległa erozji (po prawej stronie doszło do jej całkowitej degradacji, powstał otwór o średnicy około 0,5 m). Organ stwierdził, że ustalone nieprawidłowości mogą zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, co uzasadnia orzeczenie zakazu użytkowania do czasu usunięcia nieprawidłowości. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. P., która zarzuciła naruszenie art. 66 ust. 1 P.b. przez nieokreślenie terminu wykonania nakazu usunięcia nieprawidłowości, naruszenie art. 7 w związku z art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.) przez niewyjaśnienie stanu faktycznego i niezebranie w sposób pełny materiału dowodowego, co narusza słuszny interes obywateli oraz naruszenie art. 8 K.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania. Wskazała, że nie określono w decyzji jednoznacznie terminu wykonania obowiązków, mimo że termin ten jest elementem obligatoryjnym decyzji wydanej na podstawie art. 66 P.b. Pozbawia to odwołującą się, bezterminowo, prawa do korzystania z jednego z trzech garaży, którego jest właścicielką, jak też budzi wątpliwości odnośnie możliwości wyegzekwowania wykonania decyzji. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PWINB) umorzył postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. ustalając brak przymiotu strony postępowania u odwołującej się. Wskazał, że postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie art. 66 P.b. jest postępowaniem charakterystycznym i w dużej mierze ograniczającym krąg stron postępowania do podmiotów wymienionych w art. 61 pkt 1 P.b., tj. do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Odwołująca się nie jest ani właścicielem, ani zarządcą terenu, na którym usytuowany jest zjazd do garażu. Jest właścicielką jednego z trzech garaży, ale w związku z tym posiada wyłącznie interes faktyczny a nie interes prawny (art. 28 K.p.a.). Zdaniem organu, pojęcie interesu prawnego należy rozważać w kategoriach obiektywnych. Interes prawny istnieje wyłącznie wtedy, gdy można wskazać przepis prawa stanowiący podstawę dla konkretnego podmiotu do wywiedzenia jego uprawnień lub obowiązków. Takiego przepisu odnośnie uprawnień strony organ nie stwierdził w przedmiotowej sprawie. Skargę na decyzję organu odwoławczego złożyła M. P., która zarzuciła naruszenie: - "art. 28 w zw. z art. 144 k.c. i art. 3 pkt 9 P.b." przez wadliwe przyjęcie, że nie jest stroną postępowania; - art. 7 w związku z art. 77 § 1 K.p.a. przez niedostateczne zbadanie przesłanek dopuszczalności występowania skarżącej w charakterze strony, które to naruszenia miały istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia; - art. 8 K.p.a. przez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz przez podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. W uzasadnieniu skargi sformułowano twierdzenie o nienależytym wyjaśnieniu statusu skarżącej jako strony postępowania w aspekcie naruszenia prawa własności przez niezastosowanie art. 144 K.c. i art. 3 pkt 9 P.b. Tymczasem wydany zakaz użytkowania ogranicza prawo własności skarżącej, a bezterminowe utrzymywanie zakazu czyni nieruchomość skarżącej bezużyteczną, jako że zakaz pozbawił ją nie tylko możliwości wjazdu ale i wejścia do garażu. Jak wskazała, dobrem bezpośrednio zagrożonym jest garaż skarżącej, a nakaz naprawy dotyczy urządzeń budowlanych zapewniających możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do obiektu objętego decyzją, a dojazd z którego korzystała posiada nieuregulowany stan prawny. Organ przyznał, że doszło do czasowego ograniczenia dostępu do garażu skarżącej zlokalizowanego w budynku mieszkalnym. Podczas rozprawy w dniu 17 stycznia 2019 r. skarżąca wyjaśniła, że posiada akt notarialny dotyczący spornego garażu, zaś kwestia dojazdu do garażu nie jest prawnie uregulowana. Pełnomocnik organu wyjaśniła, że garaż znajduje się pod budynkiem a nie pod ciągiem żelbetowym, remont chodnika i zadaszenia nie ingerują w garaż, gdyż podciąg żelbetowy nie znajduje się bezpośrednio nad garażem tylko nad wjazdem do garażu. Wskazała, że nie kwestionuje prawa własności skarżącej do garażu, natomiast potwierdziła brak uregulowania kwestii dojazdu do garażu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze z uwagi na brak przymiotu strony u podmiotu wnoszącego odwołanie. Jest to decyzja o charakterze procesowym w tym sensie, że przesłanką jej podjęcia jest wyłącznie ocena istnienia interesu prawnego a nie merytoryczne, ponowne rozpoznanie sprawy w instancji odwoławczej. W konsekwencji, także i kontrola sądu administracyjnego dotycząca decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze z uwagi na brak przymiotu strony jest ograniczona wyłącznie do oceny kwestii interesu prawnego, zaś poza kontrolą sądu pozostaje merytoryczna treść decyzji pierwszoinstancyjnej (w szczególności dotyczy to prawidłowości rozstrzygnięcia o terminie wykonania obowiązku). Kluczowa dla ustalenia interesu prawnego skarżącej jest podstawa prawna decyzji pierwszoinstancyjnej, tj. art. 66 P.b. oraz rodzaj postępowania, w którym tę decyzję wydano. Postępowanie toczyło się w oparciu o przepisy rozdziału 6 P.b. "Utrzymanie obiektów budowlanych". Zgodnie z art. 61 pkt 1 P.b., właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 tej ustawy. Stosownie do treści art. 5 ust. 2 P.b., obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7. W przypadkach wymienionych w ustawie (art. 66 ust. 1 pkt 1 – 4 P.b.) właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w obiekcie budowlanym stwierdzonych nieprawidłowości. Nie ulega wątpliwości, że w świetle art. 61 i art. 66 P.b. adresatami rozstrzygnięć wydanych na tych podstawach mogą być wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Trzeba jednak wyraźnie zaznaczyć, że powołane przepisy wyznaczają jedynie krąg adresatów decyzji, natomiast nie wyznaczają kręgu stron postępowania. Okoliczność, że w znacznej części przypadków stronami postępowania prowadzonego na podstawie art. 66 P.b. będą tylko właściciel lub zarządca obiektu budowlanego nie oznacza, że również inne podmioty nie będą mogły mieć interesu prawnego w takim postępowaniu. Interes prawny tych podmiotów należy oceniać na podstawie art. 28 K.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Aby zatem mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym, w tym także w postępowaniu dotyczącym prawidłowości utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego (rozdział 6 P.b.), należy wskazać konkretny przepis prawa materialnego, powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można żądać zaniechania bądź ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania (art. 28 K.p.a.). Interes prawny powinien być rozumiany jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej wynikająca z przepisów prawa materialnego. Powinien on aktualnie istnieć w sprawie, w której organ administracji jest władny wydać decyzję. Powinien być rozumiany jako więź prawna między sytuacją danego podmiotu i określoną normą prawną, nadto powiązanie to musi być realne, konkretne i indywidualne (vide np. wyrok NSA w sprawie II OSK 2747/17, z dnia 27 kwietnia 2018 r., dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako CBOSA). Bez naruszenia prawa organ odwoławczy nie stwierdził istnienia interesu prawnego skarżącej w sprawie dotyczącej zakazu użytkowania i nakazu wykonania określonych czynności dotyczących muru oporowego i chodnika (podciągu żelbetowego) na działce nr [...] pozostającej w zarządzie Zarządu Mienia Komunalnego. Zauważyć należy, że skarżąca nie jest ani właścicielem, ani zarządcą tej działki. Nie jest również właścicielem ani zarządcą działki sąsiedniej nr [...], na której zlokalizowany jest budynek wielorodzinny. Na tym terenie tytuł prawny (własność) skarżąca posiada tylko i wyłącznie do garażu będącego jednym z trzech garaży usytuowanych w bryle budynku wielorodzinnego, do których prowadzi wjazd między dwiema ścianami muru oporowego i który to wjazd objęty jest zakazem użytkowania. Także podciąg żelbetowy, który decyzją pierwszoinstancyjną nakazano naprawić, nie znajduje się bezpośrednio nad garażem skarżącej, ale znajduje się nad wjazdem do niego. A zatem roboty budowlane wynikające z nakazu nałożonego na Zarząd Mienia Komunalnego na mocy art. 66 ust. 1 pkt 1 P.b. w żaden sposób nie ingerują bezpośrednio w substancję garażu skarżącej. Roboty te nie dotyczą bryły budynku wielorodzinnego, w którym znajduje się garaż. Podlegający naprawie podciąg żelbetowy także nie stanowi elementu garażu skarżącej. Nie ulega dla sądu wątpliwości, że garaż skarżącej, a w konsekwencji jej sytuacja prawna, zostały dotknięte następstwami i skutkami nałożonego zakazu użytkowania, jednakże: po pierwsze, zakaz ten nie dotyka swymi skutkami wyłącznie skarżącej, ale dotyczy również terenu bezpośrednio przylegającego do budynku Wspólnoty Mieszkaniowej (zakaz użytkowania znajdującego się przy budynku fragmentu chodnika nad podciągiem żelbetowym), a po drugie, nakazane roboty budowlane nie ingerują bezpośrednio w substancję garażu skarżącej (vide np. wyroki z dnia 12 maja 2016 r., II OSK 2111/14; z dnia 17 grudnia 2013 r., II SA/Kr 1204/13; z dnia 25 października 2017 r., VII SA/Wa 2434/16 oraz wyżej wskazywany wyrok w sprawie II OSK 2747/17, CBOSA). Inna byłaby sytuacja, gdyby nakazane roboty budowlane ingerowały w substancję garażu skarżącej. Miałaby ona wówczas interes prawny wynikający z art. 28 K.p.a. w związku z art. 5 ust. 2 P.b. i w związku z art. 66 ust. 1 pkt 1 P.b., bowiem również i na niej jako właścicielu obiektu budowlanego ciążyłby obowiązek usunięcia (ewentualnie współusunięcia) stwierdzonych nieprawidłowości. Taka jednak sytuacja w sprawie nie zachodzi, zaś sytuacji prawnej skarżącej zakaz użytkowania dotyczy, co nie jest kwestionowane ani przez organ, ani przez sąd, jednakże wyłącznie z punktu widzenia prawa cywilnego przez uniemożliwienie korzystania z garażu. Sąd dostrzega, że właścicielem dwóch pozostałych garaży z ograniczonym dostępem na skutek orzeczonego zakazu jest Zarząd Mienia Komunalnego, a tylko jednego skarżąca. Nie może jednak ujść uwadze fakt, iż – jak ustalił organ a czemu skarżąca nie zaprzeczyła – nie posiada ona uregulowanego stanu prawnego wjazdu do garażu. Spór zatem w istocie dotyczy możliwości kontynuowania korzystania z garażu przez korzystanie z terenu umożliwiającego wjazd do niego, a nie dotyczy uprawnień skarżącej z tytułu należytego użytkowania i utrzymania w prawidłowym stanie garażu wymaganych konkretnymi normami materialnego prawa administracyjnego. Prawo własności może być źródłem interesu prawnego na gruncie prawa administracyjnego, ale tylko wówczas, gdy z prawem własności powiązane są konkretne uprawnienia, ograniczenia bądź obowiązki podmiotu właścicielskiego regulowane prawem administracyjnym. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w sprawie niniejszej, w której skutkiem nałożonego zakazu jest brak możliwości wjazdu do garażu, gdy ten wjazd nie był w żaden sposób prawnie zagwarantowany. Kwestia uniemożliwienia wjazdu do garażu jest kwestią cywilną niepodlegającą załatwieniu w postępowaniu administracyjnym dotyczącym obowiązków wynikających z art. 66 P.b. Może być natomiast rozstrzygnięta w drodze cywilnej. W takiej jednak sytuacji nie doszło do naruszenia art. 28 K.p.a. Sąd zwraca przy tym uwagę, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym stroną nie uczyniono również Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości Nr [...] przy ulicy [...] w B. (decyzja została doręczona temu podmiotowi jedynie "do wiadomości"), będącej właścicielem działki nr [...] bezpośrednio przylegającej do działki z obiektami objętymi zakazem. Zdaniem sądu, nieuzasadnione jest również wyprowadzanie interesu prawnego skarżącej z przepisu art. 144 Kodeksu cywilnego w powiązaniu z art. 3 pkt 9 P.b. Zgodnie z art. 144 K.c. właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Z kolei przepis art. 3 pkt 9 P.b. zawiera definicję legalną urządzenia budowanego, przez które należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Jeszcze raz zauważyć należy, że do terenu stanowiącego wjazd do garażu skarżącej nie posiada ona ani tytułu prawnorzeczowego (własność, ograniczone prawo rzeczowe, użytkowanie wieczyste), ani zobowiązaniowego (najem, dzierżawa). W takiej sytuacji wjazd ten nie może być zakwalifikowany jako urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym w postaci garażu skarżącej. Przepis art. 144 K.c. może zaś być podstawą do ewentualnego zainicjowania drogi cywilnej a nie źródłem interesu wynikającego z prawa administracyjnego. Końcowo wskazać należy, że sąd nie stwierdza z urzędu innych niż zarzucone w skardze naruszeń przepisów prawa, w tym w szczególności przepisów o zasadach prowadzenia postępowania wyjaśniającego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania, mimo wniosku strony skarżącej, nie orzekano z uwagi na wynik sprawy wykluczający taką możliwość. Zgodnie bowiem z art. 200 P.p.s.a., sąd zwraca koszty postępowania od organu na rzecz strony skarżącej wyłącznie przy uwzględnieniu skargi.