II OSK 2111/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Marta Laskowska – Pietrzak Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 953/13 w sprawie ze skargi S. N. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] października 2013 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla punkt I - wszy oraz punkt II -gi zaskarżonego wyroku i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w sprawie ze skargi S. N. uchylił zaskarżoną decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] października 2013 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawego sprawy. Pismem z dnia 28 sierpnia 2009 r. Prokuratura Rejonowa w Busku – Zdroju przesłała organowi nadzoru budowlanego zawiadomienie S. N. dotyczące przebudowy drogi gminnej nr [...], która jego zdaniem stanowi zagrożenie dla jego nieruchomości (działki nr ewid. [...], w miejscowości [...]), w związku z czym domaga się on zasypania rowu między posesjami nr [...] i [...]. Postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. organ nałożył na zarządcę drogi Gminę W. obowiązek przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego ww. drogi gminnej. W dniu 29 października 2009 r. przedstawiono żądaną ekspertyzę, a w dniu 8 kwietnia 2010 r. opinię techniczną, z której wynika, że wszystkie nieprawidłowości zostały usunięte. Pismem z dnia 30 lipca 2013 r. organ zawiadomił S. N. i Gminę W. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stanu technicznego przedmiotowej drogi. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Busku – Zdroju na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 104 K.p.a. nakazał Gminie W. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości na drodze gminnej Nr [...] w miejscowości G., gm. W. w terminie do dnia 31 października 2013 r., tj.: - wykosić trzciny w poboczu i rowie melioracyjnym przy drodze – strona prawa i lewa w km 0+000 do km 1+200, - dokonać wykoszenia rowów i wycięcia krzewów – strona prawa i lewa w km 1+200 do km 1+600, - dokonać koszenia rowu, wycięcia krzewów oraz podczyszczenia dna rowu – strona prawa i lewa w km 1+600 do km 3+000. Nadto organ wskazał, że dopuszczenie S. N. do udziału w postępowaniu nie czyni go stroną tegoż postępowania, bowiem w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 66 Prawa budowlanego jest nią wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli S. N., J. N. i A. N. Decyzją z dnia [...] października 2013 r. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego umorzył postępowanie odwoławcze. Zdaniem organu II instancji S. N., J. N. i A. N. nie mają w sprawie przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Przedmiotowa droga stanowi własność Gminy W. i to na niej zgodnie z art. 61 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, ciąży obowiązek utrzymywania obiektu w należytym stanie technicznym i estetycznym. W tym celu organ na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego nakazuje właścicielowi (zarządcy) obiektu budowlanego usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Wszelkie podmioty, które nie są właścicielem ani zarządcą przedmiotowej nieruchomości, w tym również właściciele nieruchomości sąsiedniej, mają jedynie interes faktyczny w rozstrzygnięciu sprawy. Dodatkowo organ odwoławczy wyjaśnił, że sprawa rowów oraz przepustów jest rozpatrywana w odrębnych postępowaniach. Skargę na powyższą decyzję złożyli S. N., J. N. i A. N., żądając zlikwidowania rowu na działce nr [...] oraz przepustów pod posesją nr [...] podtapiających mieszkanie oraz budynki gospodarcze. W odpowiedzi na skargę Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Prawomocnym postanowieniem z dnia 27 stycznia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach odrzucił skargę J. N. i A. N. W piśmie z dnia 14 lutego 2014 r. skarżący S. N. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji, ewentualnie o uchylenie decyzji organu odwoławczego oraz uzasadnienia decyzji organu I instancji w części odmawiającej skarżącemu statusu strony, podnosząc zarzuty naruszenia art. 28 K.p.a. w zw. z art. 66 Prawa budowlanego oraz art. 10 § 1 w zw. z art. 28 K.p.a. Zdaniem skarżącego decyzja organu I instancji nie rozstrzyga merytorycznie jego wniosku o zasypanie rowu na działce nr [...] na granicy posesji nr [...] i [...], a jej przedmiot został ograniczony do czynności pielęgnacyjnych (zachowawczych) odwodnienia drogi. Interes prawny można natomiast wywodzić z "prawa refleksowego", zaś ten, o którym mowa w art. 66 Prawa budowlanego, mają również inne osoby, których legitymacja procesowa będzie rozpatrywana w świetle art. 28 K.p.a. Skarżącemu przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do działki nr [...]. Rozpatrując powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, w pierwszym rzędzie obowiązkiem organu odwoławczego jest ustalenie, od kogo pochodzi odwołanie oraz czy składający je ma przymiot strony w rozumieniu art. 127 § 1 w związku z art. 28 K.p.a. W ocenie Sądu uchybienia organu odwoławczego w tym zakresie doprowadziły do naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 127 § 1 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja zapadła bez dostatecznego wyjaśnienia, czy odwołanie złożyły strony prowadzonego postępowania, a zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) to na organach spoczywa obowiązek ich ustalenia. W niniejszej sprawie odwołanie zostało złożone od decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W art. 66 w zw. z art. 61 określono krąg podmiotów zobowiązanych do utrzymania obiektu budowlanego. Odwołując się do orzecznictwa, Sąd stwierdził, że w sytuacji, gdy osoba trzecia składa zawiadomienie informujące o złym stanie technicznym budynku, organ ma obowiązek wszcząć postępowanie z urzędu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 66 Prawa budowlanego jest wyłącznie właściciel nieruchomości lub jej zarządca. Inny podmiot zainteresowany funkcjonowaniem obiektu posiada wyłącznie interes faktyczny, co oznacza, iż w takim stanie faktycznym właściciele nieruchomości sąsiednich nie mają uprawnień strony w tym postępowaniu. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji uznał, że organ II instancji, przyjmując autorytatywnie stanowisko w kwestii braku uprawnień właścicieli nieruchomości sąsiednich do udziału w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 66 Prawa budowlanego i tym samym odmawiając skarżącemu legitymacji strony do wniesienia odwołania, naruszył art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. Pominął przy tym okoliczność, że organ doręczył skarżącemu zawiadomienie z dnia 30 lipca 2013 r. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stanu technicznego drogi gminnej w miejscowości G. Już z tego względu organ odwoławczy, podejmując zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., powinien bardziej wnikliwie rozważyć i odnieść się do kwestii udziału skarżącego w charakterze strony w tym postępowaniu. W ocenie Sądu brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w powyższym zakresie doprowadził do wydania w sprawie rozstrzygnięcia, które w tych okolicznościach wydane zostało przynajmniej przedwcześnie, bez dokładnego i jednoznacznego wyjaśnienia wszystkich aspektów sprawy. W ponownym postępowaniu organ powinien ustalić tytuł prawny skarżącego do działek, z którymi wiąże swój interes prawny, a następnie zbadać, czy zakres stwierdzonych nieprawidłowości konkretnego obiektu budowlanego i wynikających stąd obowiązków właściciela obiektu dotyczy jego interesu prawnego. Dopiero w oparciu o całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego organ zajmie stanowisko, co do legitymacji procesowej skarżącego w prowadzonym postępowaniu. Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) orzekł jak na wstępie. Rozstrzygnięcie o niewykonalności zaskarżonej decyzji podjęto na mocy art. 152 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając go w całości i zarzucając mu: I. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 i art. 66 Prawa budowlanego poprzez zastosowanie błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, iż skarżący w sprawie stanu technicznego obiektu liniowego – drogi gminnej ma przymiot strony postępowania i w konsekwencji naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, II. naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 28, art. 7, art. 77, art. 127, art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. polegające na przyjęciu przez Sąd, iż organ odwoławczy nie wyjaśnił legitymacji skarżącego do złożenia odwołania w sprawie stanu technicznego obiektu liniowego, podczas gdy skarżący żądał likwidacji rowu i przepustów. W sprawie rowu na działce skarżącego nr [...] w miejscowości G. gm. W. prowadzone jest odrębne postępowanie jak również w sprawie przepustu przez rów melioracyjnego "A" oraz przepustów pod wjazdami na posesję S. N., b. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sprzeczność istotnych ustaleń Sądu pierwsza instancji z istniejącymi dowodami i błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Wadliwe wskazania, co do dalszego toku postępowania polegające na przyjęciu, iż organ odwoławczy winien ustalić tytuł prawny skarżącego do działki nr [...] oraz zbadać, czy zakres i charakter obowiązków dotyczy interesu prawnego skarżącego. Wskazując na powyższe podstawy kasacji organ odwoławczy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył S. N., wnosząc o jej oddalenie w całości i przyznanie mu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Stwierdzić trzeba, iż w myśl art. 61 pkt 1 Prawa budowlanego: "właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2". Z kolei zgodnie z tym ostatnim przepisem: "obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7". W przypadkach wymienionych w ustawie (art. 66 ust. 1 pkt 1 – 4 Prawa budowlanego) właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w obiekcie budowlanym stwierdzonych nieprawidłowości. Analizując wzajemną relację pomiędzy art. 66 i art. 61 Prawa budowlanego oraz poglądy orzecznictwa, słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji, że stronami postępowania w trybie tego pierwszego przepisu są wyłącznie właściciel oraz zarządca obiektu budowlanego. Ponieważ są oni adresatami decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, to zasadniczo tylko te podmioty posiadają interes prawny do wzięcia udziału w takim postępowaniu. Stanowisko to znajduje swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki z dnia 4 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 999/06; z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 286/10; z dnia 1 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2444/10 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnym pod adresem: orzeczenia.na.gov.pl). I choć słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, przywołując w tym zakresie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2013 r. sygn. akt II OSK 986/12, że nie można z góry wykluczyć, że postępowanie prowadzone w trybie art. 66 Prawa budowlanego dotyczyć będzie również interesu prawnego innych osób i zaistnieje potrzeba odwołania się do normy ogólnej art. 28 K.p.a., to jednak wskazanie przez Sąd pierwszej instancji na ten wyjątek wymagało od niego dokonania szerszej argumentacji. Tymczasem, jak wynika z uzasadnienia skarżonego wyroku, sprowadza się ono jedynie do stwierdzenia, że organ odwoławczy, umarzając postępowanie odwoławcze, naruszył zasady z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Nie można uznać także za przekonywujące okoliczności, w których Sąd ten dopatrzył się naruszenia wskazanych wyżej przepisów, a to z następujących przyczyn. Po pierwsze, doręczenie skarżącemu zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu nie świadczy jeszcze o tym, że ma on w nim interes prawny i może realizować uprawnienia procesowe przyznane stronie. Legitymacja procesowa danego podmiotu jest badana na każdym etapie postępowania, w tym przez organ odwoławczy, którego obowiązkiem jest zbadanie, czy wniesione odwołanie pochodzi od podmiotu legitymowanego. Zakwestionowanie legalności kontrolowanej decyzji, jak to stwierdził Sąd pierwszej instancji: "już tylko z tego powodu", nie mogło znaleźć aprobaty Sądu kasacyjnego. Po drugie, stwierdzić trzeba, iż nakazanie organowi odwoławczemu ustalenia tytułu prawnego skarżącego do działek, z którymi wiąże on swój tytuł prawny, nie świadczy jeszcze o jego posiadaniu. Podkreślić trzeba, iż pojęcie strony postępowania administracyjnego ma dwie płaszczyzny: procesową, bo uzasadnia wszczęcie postępowania administracyjnego w określonej sprawie oraz materialnoprawną, bo wynika z przepisów prawa materialnego, które dotyczą określonych praw i obowiązków danego podmiotu. Istnienie interesu prawnego podmiotu żądającego wszczęcia postępowania musi być ustalane na tle okoliczności faktycznych podnoszonych we wniosku oraz adekwatnych do tych okoliczności przepisów prawa materialnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje przy tym pogląd, że pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 K.p.a., może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Interes prawny to osobisty, konkretny i aktualnie, prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Ustalenie tytułu prawnego do działek sąsiednich w stosunku do obiektu budowlanego (drogi) w żaden sposób nie nawiązuje jeszcze do przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można żądać skutecznie czynności organu, w tym przypadku nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w przedmiotowej drodze. Brak takiego przepisu prawa materialnego świadczy, iż skarżący ma wyłącznie interes faktyczny w niniejszym postępowaniu. Spory sąsiedzkie są natomiast rozstrzygane nie w postępowaniu administracyjnym, ale cywilnym, przed sądem powszechnym. Po trzecie, bez związku z interesem prawnym skarżącego pozostaje zakres stwierdzonych w decyzji organu I instancji nieprawidłowości urządzeń służących do obsługi badanego obiektu budowlanego, a których oceny domagał się również Sąd pierwszej instancji, skoro skarżący nie jest jego właścicielem ani zarządcą. Po czwarte, Sąd pierwszej instancji pominął to, że organ odwoławczy wskazując jedynie na subiektywne przekonanie skarżącego, iż decyzja organu I instancji dotyczy jego praw i obowiązków, wyjaśnił mu, że podnoszona przez niego argumentacja dotycząca stosunków wodnych zostanie rozpoznana w odrębnych postępowaniach, a więc wykracza poza ramy postępowania prowadzonego w trybie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Wskazując na powyższe, stwierdzić należało, iż Sąd pierwszej instancji nie wskazał na jakiekolwiek okoliczności, które uprawdopodobniałyby fakt posiadania przez skarżącego interesu prawnego w niniejszym postępowaniu. Tym samym nie podważył on skutecznie legalności kontrolowanej w sprawie decyzji organu odwoławczego i ograniczenia stron postępowania wyłącznie do podmiotów wymienionych w art. 61 Prawa budowlanego. Z tych też przyczyn, jako zasadne należało ocenić postawione w kasacji zarzuty naruszenia art. 61 i art. 66 Prawa budowlanego w związku z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., a także naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 28, art. 7, art. 77, art. 127, art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. oraz art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. W tym stanie sprawy, wobec wykazanej powyżej wadliwość wniosków wyprowadzonych przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku z niebudzącego wątpliwości stanu faktycznego sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, uchylając zaskarżony wyrok, za zasadną uznał również konieczność rozpoznania wniesionej skargi, uznając, iż istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. Wobec niestwierdzenia posiadania interesu prawnego przez skarżącego w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 66 Prawa budowlanego, skargę jako niezasadną należało oddalić. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego odstąpiono na mocy art. 207 § 2 tej ustawy.