II SA/Bk 7/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder (spr.), sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 05 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi E. Cz. i P. P. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogi 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję numer [...] z dnia [...] września 2006 roku; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca jej wydanie decyzja nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżących E. Cz. i P. P. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2006r. nr [...] Wojewoda P. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] września 2006r. Nr [...] Starosty B. w sprawie o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za grunt przejęty pod drogi na własność Gminy S. w wyniku podziału dokonanego na wniosek właściciela, oznaczony jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, położony w Z., gm. S.. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] września 2006r. Nr [...] Starosta B. po rozpatrzeniu wniosku E. Cz. i P. P. o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za grunt przejęty pod drogi na własność Gminy S., w wyniku podziału dokonanego na wniosek właściciela, oznaczony jako działka nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha, położony w Z., gm. S., umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż będąca przedmiotem sprawy nieruchomość została przejęta na rzecz Gminy decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] stycznia 1991r. Nr [...]. Powyższa decyzja stała się ostateczna w dniu [...] lutego 1991r. Zgodnie zaś z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, za działki gruntu, o których mowa wyżej, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Mając na względzie powyższe wezwano strony do rokowań, a następnie, ze względu na brak porozumienia, wszczęto postępowanie administracyjne zmierzające do ustalenia odszkodowania w postępowaniu administracyjnym. Z uwagi jednak na zapadające w tych sprawach orzeczenia, w tym przede wszystkich dotyczące przedawnienia roszczeń, przeanalizowano ponownie stan faktyczny i prawny, stwierdzając, iż w sprawie niniejszej, ze względu na upływ czasu nastąpiło przedawnienie. Ustalono bowiem, że wniosek E. Cz. i P. P. wpłynął do Urzędu w dniu [...] grudnia 2005r. W tym stanie rzeczy uznano, iż pomiędzy dniem przejęcia działki nr [...] na własność Gminy, a złożeniem wniosku o odszkodowanie upłynął 10-letni termin przedawnienia z art. 118 kc. Stąd roszczenie o odszkodowanie wygasło, a tym samym postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania stało się bezprzedmiotowe. Od powyższej decyzji E. Cz. i P. P. złożyli odwołanie do Wojewody P., wskazując w nim szereg nieprawidłowości mających w ich ocenie zasadnicze znaczenie dla sprawy. Odwołujący podali, iż chcąc sprzedać działkę musieli dokonać podziału. Gmina postawiła jednak warunek wydzielenia działki pod poszerzenie drogi. W tych okolicznościach musieli zgodzić się na taki warunek, albowiem w przeciwnym razie nie byłoby podziału. Stąd twierdzenie organu, iż podział działki został dokonany na wniosek właściciela jest niezgodne z prawdą. Ponadto, gmina zobowiązała się do wypłaty odszkodowania i do dnia dzisiejszego nie wywiązała się ze swoich zobowiązań. Odwołujący wskazali ponadto na nieprawidłowości w operacie szacunkowym sporządzonym dla celów ustalenia odszkodowania. W wyniku rozpoznania sprawy w trybie odwoławczym Wojewoda P.. wskazał, iż decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] stycznia 1991r. Nr [...] w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości zatwierdzono projekt podziału nieruchomości o powierzchni [...] ha, położonej w Z. Z decyzji tej wynika, iż podziału nieruchomości dokonano na wniosek właścicieli i w efekcie tego podziału - działka nr [...] o powierzchni [...] m² przeszła na własność Gminy S. z mocy art. 12 ust. 5 tej ustawy. Przedmiotowa decyzja z dniem [...] lutego 1991r. stała się ostateczna i pozostaje w obrocie prawnym. Treścią zaś tej decyzji organy są związane. Wojewoda P. podkreślił, iż za grunty, które z mocy prawa stały się własnością gminy przysługiwało odszkodowanie. Odszkodowanie przysługiwało również na podstawie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, z tym że w art. 98 ust. 3 tej ustawy wyraźnie wskazano, iż odszkodowanie ustala się na wniosek właściciela, jeżeli wcześniej przeprowadzone rokowania o uzgodnienie między stronami wysokości tego odszkodowania nie przyniosą pożądanych rezultatów. Odwołujący wniosek o ustalenie odszkodowania zgłosili, z tym, że dopiero w grudniu 2005r. Jednocześnie ani z akt sprawy, ani z treści odwołania nie wynika, aby wniosek taki zgłaszany był wcześniej. W tej sytuacji podzielono stanowisko organu I instancji, iż roszczenie o odszkodowanie z uwagi na upływ czasu między ostatecznym zatwierdzeniem podziału, a złożeniem wniosku uległo przedawnieniu na podstawie art. 117-127 kc. Taki pogląd wynika również wprost z literatury przedmiotu, jak i orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Na ostateczną decyzję Wojewody P. E. Cz. i P. P. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku podnosząc, iż swój wniosek o ustalenie odszkodowania za działkę przejętą przez Gminę S. pod drogę publiczną złożyli w oparciu o przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, 872 ze zm.). Tymczasem organy administracji publicznej załatwiając ich sprawę odmownie, powoływały się na różnego rodzaju przepisy, nie nawiązując do art. 73 w/w ustawy, z którego wynika, że dotychczasowy właściciel, który utracił prawo własności na rzecz określonej jednostki samorządu terytorialnego może ubiegać się o odszkodowanie za grunty zajęte pod drogi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zawartych w skardze zarzutów podkreślono, iż zgodnie z treścią art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r - Przepisy wprowadzając i ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U Nr 133, poz. 872 ze zm.) nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, za odszkodowaniem. Z ust. 3 tego przepisu wynika, że skutek zaistniały z mocy prawa, po spełnieniu powyższych przesłanek, stwierdza wojewoda w drodze decyzji deklaratoryjnej. Przejęcie nieruchomości następuje za odszkodowaniem. A zatem, przepis ten dotyczy uregulowania stanu prawnego nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, a niestanowiących własności Skarbu Państwa albo gminy. Skarżący, wnioskiem z dnia [...] grudnia 2005r. (data wpływu do Starostwa) wystąpili o odszkodowanie za grunt przeznaczony pod drogę publiczną, położony w Z. przy ul. U., pochodzący z działki nr [...]. Z ustaleń organu I instancji wynika, że będąca przedmiotem wniosku nieruchomość przejęta została na rzecz Gminy decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w B. Nr [...] z dnia [...] stycznia 1991r. Decyzja ta w dniu [...] lutego 1991r. stała się ostateczna, a zatem stan prawny nieruchomości jest uregulowany i nie wymaga regulacji przewidzianej przepisem art. 73 cytowanej ustawy. Z decyzji tej wynika, że podziału nieruchomości dokonano na wniosek właścicieli i w wyniku podziału działka nr [...] o powierzchni [...] m² z mocy art. 12 ust. 5 tej ustawy przeszła na własność Gminy S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Zaskarżoną decyzję należało uchylić, albowiem została ona wydana z naruszeniem przepisów regulujących instytucję przedawnienia roszczeń (art. 117 Kodeksu cywilnego), co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego umorzenia postępowania administracyjnego (naruszenie art. 105 § 1 k.p.a.). Uchylenie zaskarżonej decyzji nie oznacza wszakże, iż uwzględnione zostały w pełni zarzuty skargi. Przede wszystkim nie budzi zastrzeżeń Sądu stanowisko organu odwoławczego, iż w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r - Przepisy wprowadzające i ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U Nr 133, poz. 872 ze zm.). Wskazany przepis dotyczy bowiem uregulowania stanu prawnego nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, będących we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu, ale nie stanowiących ich własności w dniu 31 grudnia 1998r. Tymczasem będąca przedmiotem wniosku nieruchomość skarżących została przejęta na rzecz Gminy decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] stycznia 1991r., która następnie stała sie ostateczna z dniem [...] lutego 1991r., a zatem stan prawny nieruchomości nie wymaga regulacji przewidzianej przepisem art. 73 cytowanej ustawy. Natomiast wskazać należy, iż na mocy art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) kwestia odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne winna być rozpatrywana na podstawie art. 98 ust. 3 tej ustawy. Zgodnie z powołanym przepisem, za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem. Ustalenie odszkodowania w formie uzgodnienia oznacza, iż decyzja o wysokości odszkodowania jest w pełni wynegocjowana między właścicielem a organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W tym stanie prawnym organ I instancji wezwał strony do rokowań, a następnie, ze względu na brak porozumienia, wszczął postępowanie administracyjne zmierzające do ustalenia odszkodowania. Jednakże - jak wskazano w uzasadnieniach decyzji obu instancji – powodem podjętego w sprawie rozstrzygnięcia było stwierdzenie, iż roszczenie o odszkodowanie uległo przedawnieniu na podstawie art. 117-127 kc, z uwagi na upływ czasu między ostatecznym zatwierdzeniem podziału, a złożeniem wniosku. Co się tyczy kwestii przedawnienia roszczeń odszkodowawczych za przejęte nieruchomości, to obecnie zarówno doktryna (T. Woś: Wywłaszczenie i zwrot nieruchomości, W-wa 1998, s. 149), jak i orzecznictwo sądowe (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 stycznia 2004r., SA/Bk 1132/03, ONSA i WSA Nr 3 (6) /2005, poz. 61) przyjmują, iż do przedawnienia tych roszczeń mają zastosowanie ogólne reguły prawa cywilnego (art. 117 i nst. kc.). Z materiału procesowego sprawy bezspornie wynika, iż decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] stycznia 1991r. Nr [...] zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna w dniu [...] lutego 1991r. Tymczasem wniosek skarżących o wypłatę odszkodowania w niniejszej sprawie wpłynął do Urzędu Miejskiego w B. w dniu [...] grudnia 2005r., to jest po upływie 14 lat od dnia, w którym w/w decyzja stała się ostateczna. Upłynął zatem termin przedawnienia określony przepisem art. 118 kc. Co jednak istotne, organ odwoławczy nie uwzględnił faktu, iż Sąd (a zatem i organ rozpoznający sprawę) bierze pod uwagę upływ terminu przedawnienia wyłącznie na zarzut dłużnika, przeciwko któremu przysługuje przedawnione roszczenie (Kodeks cywilny – Komentarz, tom I, pod red. K. Pietrzykowskiego, W-wa 1997, s. 277). W aktach administracyjnych sprawy nie ma wszakże dowodu, aby Gmina Supraśl podnosiła zarzut przedawnienia roszczenia w toku postępowania przed organem I instancji lub w toku postępowania odwoławczego. A zatem wobec braku zarzutu dłużnika, organ odwoławczy bezpodstawnie przyjął fakt przedawnienia roszczenia jako podstawę rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonej decyzji. Co więcej, błędne jest mniemanie organu odwoławczego, że skoro w niniejszej sprawie nastąpiło przedawnienie roszczeń, to nie było podstaw do merytorycznego jej załatwienia i postępowanie o ustalenie i wypłacenie odszkodowania należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Uwzględnienie zarzutu przedawnienia roszczenia w procesie cywilnym prowadzi do wyroku oddalającego powództwo. Analogicznie, w postępowaniu administracyjnym uwzględnienie zarzutu przedawnienia prowadzić powinna do odmowy przyznania odszkodowania. Taki pogląd wyrażono między innymi w podjętych orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku w sprawach o sygn. akt II SA/Bk 554/06, sygn. akt II SA/Bk 707/06 i sygn. akt II SA/Bk 708/06. Brak było zatem podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego jako "bezprzedmiotowego" na podstawie art. 105 § 1 kpa. Konsekwentnie stwierdzić również należy, iż brak było podstaw do wydania przez organ odwoławczy decyzji o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji o umorzeniu postępowania w sprawie. Jednocześnie zauważyć należy, iż w niniejszej sprawie brak jest jednoznacznych ustaleń w kwestii formalnego zaliczenia przejętych pod ulice gruntów - do dróg gminnych. Organy prowadzące postępowanie uznały, iż sporny grunt wydzielono pod budowę drogi i dlatego przeszedł on na rzecz Gminy, natomiast nie rozważały innej ewentualności. W szczególności nie badały, czy przedmiotowy grunt został wydzielony pod poszerzenie istniejącej już drogi. Tymczasem wskazane okoliczności w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 marca 1993r. sygn. akt W 13/93 mają doniosłe znaczenie dla rozstrzyganej sprawy. W powołanym orzeczeniu Trybunał wyjaśnił, iż użyte w przepisie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 marca 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z dnia 29 września 1990r. – Dz. U. z 1990r. Nr 79, poz. 464) sformułowanie "pod budowę dróg" oznacza, że wydzielenie gruntów z nieruchomości objętej podziałem na wniosek właściciela następuje pod budowę nowych ulic przeznaczonych do obsługi działek powstałych w wyniku tego podziału. Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, iż działki wydzielone pod poszerzenie istniejących dróg nie przechodzą na własność gminy z dniem uprawomocnienia się decyzji podziałowej i nie podlegają przepisom ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. (tak wyrok WSA w Białymstoku z dnia 6.11.2006r. sygn. akt II SA/Bk 329/06, niepubl.). Tymczasem w niniejszej sprawie założenie organu, iż grunty przeszły na rzecz Gminy wydaje się być niezgodne z treścią księgi wieczystej. Z przedłożonego bowiem przez skarżącego podczas rozprawy w dniu [...] kwietnia 2007r. odpisu Księgi Wieczystej urządzonej dla nieruchomości, z której wydzielono ulice wynika, iż do dziś nie wprowadzono w niej stosownych zmian, skoro nadal jako właściciele tego gruntu widnieją P. P. i E. Cz. Powyższe zdaniem Sądu wymagałoby sprawdzenia i potwierdzenia stosownymi dokumentami, przy czym zauważyć należy, iż dla odpowiedzialności odszkodowawczej (Skarbu Państwa lub gminy) brak wpisu nie miałby znaczenia, albowiem w tym przypadku miałby on charakter wyłącznie deklaratoryjny, albowiem z dniem [...] grudnia 1990r. grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodziły z mocy prawa na własność gminy z momentem uprawomocnienia się decyzji o podziale nieruchomości. Jednocześnie podnieść należy, iż czynienie ustaleń w kwestii prawa własności działek wykracza poza zakres kognicji organów administracji publicznej. Księgi wieczyste prowadzone są w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości i związane jest z nimi domniemanie, że prawo w nich ujawnione jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym (art. 1 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece). Wzruszenie tego domniemania może nastąpić w drodze powództwa cywilnego wytoczonego na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece – tj. powództwa o usunięcie niezgodność między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym. Dopóki domniemanie wynikające z treści art. 3 ust. 1 w/w ustawy, nie zostanie wzruszone, czynienie ustaleń wbrew treści księgi wieczystej jest niedopuszczalne. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, zasada wyrażona w art. 3 ustawy z 1982r. o księgach wieczystych i hipotece wyklucza jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym, dotyczącą treści wpisów własności w tychże księgach (wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 1999r., IV SA 2338/98, LEX nr 47173). W tej sytuacji, mając na uwadze treść uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 marca 1993r. oraz zapisy księgi wieczystej, można mieć wątpliwości, czy własność gruntu przeszła na rzecz Gminy. Dopóki treść wpisu w księdze wieczystej nie zostanie wzruszona jest ona wiążąca dla organów administracji publicznej. Organy administracji nie mogą natomiast przyjmować sprzecznie z treścią księgi wieczystej, iż Gmina nabyła własności spornej działki. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć – zdaniem Sądu – istotny wpływ na wynik sprawy; dlatego też Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Konsekwencją uwzględnienia skargi było orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oraz orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania sądowego art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Na koszty postępowania sądowego w sprawie złożył się wpis.