II SA/Bk 703/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy oddala skargę II SA/Bk 703/12 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 23 maja 2012 r. (data wpływu do organu), sporządzonym na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. "b" prawa o ruchu drogowym P. Komendant Wojewódzki Policji w B. wystąpił do Starosty Powiatowego w Z. o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji Z. K. do kierowania pojazdem. Wskazano, że wyżej wymieniony w okresie od 7 listopada 2011 r. do 14 maja 2012 r. wielokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego uzyskując łącznie 25 punktów karnych (6 punktów - 7 listopada 2011 r., 19 punktów – 14 maja 2012 r.). Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. znak [...] Naczelnik Wydziału Komunikacji i Transportu Starostwa Powiatowego w Z., działając z upoważnienia Starosty Z., zatrzymał Z. K. prawo jazdy kat. A, B, C i T nr [...] nr druku [...] wydane przez Starostę Z. w dniu [...] lipca 2007 r. – do czasu wykazania się posiadaniem wymaganych kwalifikacji. Nakazał również zwrócić stronie prawo jazdy niezwłocznie po otrzymaniu decyzji. Rozstrzygnięciu nadano rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na ochronę życia i zdrowia ludzkiego (art. 108 § 1 k.p.a.). W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 138 ust. 1 w związku z art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. "g" prawa o ruchu drogowym. Uzasadniając decyzję organ wskazał na wielokrotne naruszenia przez stronę przepisów prawa o ruchu drogowym oraz przekroczenie limitu 24 punktów karnych. Z. K. złożył odwołanie od powyższej decyzji zarzucając naruszenie: 1. art. 6, 10 § 1 i art. 81 k.p.a. – poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych w sprawie dowodów i doręczenie zawiadomienia o wszczęciu egzekucji dopiero po wydaniu decyzji – co stanowi naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (pozbawiło stronę możliwości złożenia wniosków dowodowych); 2. art. 7, 8, 77 § 1 i 2 oraz art. 78 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z zaświadczenia WORD w O. na okoliczność odbycia w dniu 21 maja 2012 r. kursu doszkalającego, co miało wpływ na treść orzeczenia; 3. art. 130 ust. 3 prawa o ruchu drogowym poprzez jego niezastosowanie oraz art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. "g" w związku z art. 138 ust. 1 prawa o ruchu drogowym poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że skarżący przekroczył limit 24 punktów, podczas gdy przed wydaniem decyzji zmniejszył liczbę tych punktów uczestnicząc w szkoleniu. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, umorzenie postępowania oraz wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności. Odwołujący się wywodził, że organ naruszył bezwzględny obowiązek umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do materiałów i dowodów w sprawie zgromadzonych. Nadto w sprawie doręczono mu zawiadomienie o wszczęciu postępowania w dniu 25 maja 2012 r., a decyzję wydano już [...] maja 2012 r., bez uzyskania stanowiska strony. Miało to wpływ na wynik sprawy, bowiem uniemożliwiono przedstawienie zaświadczenia o odbyciu w dniu 21 maj 2012 r. kursu doszkalającego. Odwołujący się wskazał również, że z treści art. 130 ust. 2 prawa o ruchu drogowym można odczytać tylko jedno ograniczenie w odliczaniu punktów za udział w szkoleniu – dla kierowców w okresie roku od wydania im po raz pierwszy prawa jazdy. Jego zdaniem w każdym innym przypadku uczestnictwo w szkoleniu powinno powodować zmniejszenie liczby punktów. Wskazał, że również w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym wprowadzanie jakiegokolwiek innego wyjątku w sposobie odliczania punktów za odbyty kurs doszkalający (niż dla kierowców pierwszy raz otrzymujących prawo jazdy, którzy przekroczyli limit punktów w okresie roku od jego otrzymania) – stanowi niedopuszczalną wykładnię rozszerzającą przepisów prawa o ruchu drogowym i rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy. Odbycie szkolenia przed wszczęciem postępowania kierującego na ponowny egzamin powinno być wystarczające dla umorzenia tego postępowania. Wyjaśnił również, że delegacja do wydania rozporządzenia wykonawczego umożliwia jedynie wskazanie liczy punktów, o którą można obniżyć wymiar punktów uzyskany przez kierującego, natomiast nie uprawnia do określenia kategorii osób, wobec których to obniżenie nie może być zastosowane. Zdaniem strony uzasadnienie decyzji nie zawiera również wyjaśnienia nadania rygoru natychmiastowej wykonalności. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Zdaniem organu II instancji decyzja o zatrzymaniu prawa jady strony była w pełni prawnie i faktycznie uzasadniona, co wynikało z wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji o skierowanie na sprawdzenie kwalifikacji, zawierającego informację o wielokrotnym naruszaniu przepisów i zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego i przekroczeniu limitu 24 punktów karnych. SKO wskazało, że zgodnie z § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów karnych, jeżeli osoba przekroczyła ich limit przed rozpoczęciem szkolenia. Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, bowiem skarżący przekroczył wskazany limit w dniu 14 maja 2012 r., natomiast szkolenie odbył dopiero 21 maja 2012 r. Szkolenie daje nadto podstawę do zmniejszenia liczby punktów o maksymalnie 12 w ciągu roku, a także wobec kierowców, którzy mają tych punktów nie mniej niż 6. Ich redukcji dokonuje właściwy komendant wojewódzki Policji. SKO również nie posiada prawa do uznaniowego rozstrzygania o zatrzymaniu prawa jazdy. Uznano natomiast na uzasadniony zarzut braku zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania przed wydaniem zaskarżonej decyzji, co pozbawiło ją czynnego udziału w postępowaniu. Uchybienie to wyeliminowano jednak, jak wyjaśniono, na etapie postępowania odwoławczego. Skargę na powyższą decyzję SKO złożył do sądu administracyjnego Z. K. zarzucając naruszenie prawa materialnego tj. art. 130 ust. 3 prawa o ruchu drogowym poprzez jego niezastosowanie oraz art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. "g" w związku z art. 138 ust. 1 prawa o ruchu drogowym poprzez ich błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżący przekroczył limit 24 punktów karnych, podczas gdy w dniu 21 maja 2012 r., a więc przed doręczeniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania i przed wydaniem decyzji w I instancji, odbył szkolenie, co skutkowało odjęciem mu 6 punktów karnych. Zdaniem skarżącego kluczową w sprawie jest okoliczność odbycia przez niego szkolenia w dniu 21 maja 2012 r., przewidzianego w art. 130 ust. 3 prawa o ruchu drogowym, co spowodowało zmniejszenie liczby posiadanych punktów karnych. W dacie rozstrzygnięcia limit nie był zatem przekroczony, stąd skierowanie na ponowny egzamin było niezgodne z prawem. W pozostałym zakresie skarżący powtórzył argumentację z odwołania wskazując, że brak jest podstaw do wywodzenia stanowiska jakie prezentuje organ I instancji oraz SKO. W jego ocenie wykluczenie odjęcia punktów karnych może mieć miejsce wyłącznie wobec kierowców młodych, posiadających prawo jazdy przez okres krótszy niż rok. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Spór w sprawie sprowadzał się do kwestii – czy odbycie przez skarżącego szkolenia w dniu 21 maja 2012 r. wywoływało obowiązek odjęcia mu 6 punktów z liczby 26 punktów karnych uzyskanych za przekroczenie przepisów ruchu drogowego, a w związku z tym – czy zasadne było skierowanie go na ponowne sprawdzenie kwalifikacji z uwagi na przekroczenie limitu 24 punktów karnych. Zdaniem składu orzekającego nie sposób odmówić trafności argumentacji organu, który uznał, odmiennie niż skarżący, że odbyty kurs nie dawał podstaw do takiego odjęcia punktów. Stanowisko to opiera się na prawidłowo zastosowanych przepisach prawa. Zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. "b" ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 z późn. zm.) – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji - kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 tzn. otrzymanych za przekroczenia przepisów ruchu drogowego i wpisanych do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, prowadzonej przez Policję. Stosownie natomiast do treści art. 130 ust. 3 kierowca wpisany do ewidencji, o której mowa w ust. 1, może na własny koszt uczestniczyć w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Nie dotyczy to kierowcy w okresie jednego roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy. Zgodnie z art. 130 ust. 4 pkt 4 prawa o ruchu drogowym ustawodawca udzielił upoważnienia Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji (w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu oraz Ministrem Sprawiedliwości) do określenia w drodze rozporządzenia liczby punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia. W oparciu o to upoważnienie wskazany Minister wydał w dniu 20 grudnia 2002 r. rozporządzenie w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. Nr 2436, poz. 1998), w którego § 8 ust. 6 wskazał, że odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczyła 24. Główny zarzut skarżącego sprowadzał się do zakwestionowania powyższej regulacji aktu wykonawczego jako przekraczającej upoważnienie ustawowe oraz do wskazania, że sąd powinien ją pominąć i niezależnie od daty odbycia szkolenia (także gdy nastąpiło po przekroczeniu limitu punktów) dokonać odliczenia 6 punktów. W jego ocenie uzależnianie przedmiotowego odjęcia od tego, aby szkolenie poprzedzało przekroczenie limitu 24 punktów (nie odwrotnie) – jest warunkiem niemającym oparcia w przepisach prawa. Z powyższym stanowiskiem nie można się zgodzić i wbrew twierdzeniom skarżącego odmiennie również od jego stanowiska argumentuje orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym NSA. Zauważyć należy, że co prawda sąd administracyjny, badający zgodność z prawem decyzji administracyjnej stanowiącej przedmiot skargi, może odmówić zastosowania rozporządzenia niekonstytucyjnego lub przekraczającego upoważnienie ustawowe (co wynika z zasady związania sędziów przepisami przede wszystkim Konstytucji), jednak w rozpoznawanym przypadku analiza całokształtu regulacji prawa o ruchu drogowym, w tym przepisów dotyczących odejmowania punktów za odbyte szkolenie, nie uzasadnia takiego postępowania. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 20 lutego 2013 r. w sprawie I OSK 1733/11 (dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA) - treść § 8 ust. 6 rozporządzenia należy oceniać z uwzględnieniem nie tylko art. 130 ust. 4 prawa o ruchu drogowym, ale z uwzględnieniem wszystkich zapisów tej ustawy, a przede wszystkim celu, jakiemu ma ona służyć. Niewątpliwym zaś celem prawa o ruchu drogowym jest poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego i doskonalenie umiejętności kierowców. Należy go osiągać poprzez kontrolowanie uprawnień kierowców stanowiących zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu oraz ich dyscyplinowanie, także poprzez ewidencjonowanie naruszeń przepisów prawa o ruchu drogowym i określone konsekwencje w wypadku wielokrotnych takich naruszeń. Jednym z przepisów realizujących taki cel jest art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. "b", który, zdaniem NSA "w sposób nie budzący żadnych wątpliwości ustanawia limit punktów, po uzyskaniu których samodzielnie podjęta przez kierowcę reedukacja, o której mowa w art. 130 ust. 3 zd. pierwsze ustawy nie będzie już miała wpływu na zachowania organów administracji, a kierowca, który uzyskał w ciągu roku 24 punkty karne, nie może liczyć na obniżenie ich ilości ze skutkiem cofnięcia kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji". Przepis art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. "b" prawa o ruchu drogowym, w powiązaniu z całokształtem regulacji tej ustawy, wskazuje że istotna z punktu widzenia skarżącego ingerencja w prawa i wolności jednostek (tj. kierowców naruszających wielokrotnie zasady bezpieczeństwa) została dokonana na poziomie ustawowym, a nie na poziomie rozporządzenia. W przepisie art. 130 ust. 1 zdanie pierwsze prawa o ruchu drogowym przyznano co prawda kierowcom prawo do obniżenia liczby posiadanych punktów karnych po odbyciu kursu doszkalającego, to jednak jest to prawo warunkowe. Skorzystanie z niego uzależnione jest od nieprzekroczenia przez kierowcę ustawowego limitu 24 punktów przed odbyciem szkolenia. Podkreślić przy tym należy, że w ustawie nie przewidziano przypadków pomniejszania liczby punktów karnych bez względu na uzyskaną ich liczbę i w każdym czasie. Stąd też zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej przyjąć należy, że brzmienie § 8 ust. 6 rozporządzenia nie wykracza poza ramy delegacji ustawowej z art. 130 ust. 4 prawa o ruchu drogowym, a jedynie je doprecyzowuje. Nie ma zatem podstaw do odstąpienia od zastosowania tego przepisu. Uwzględniając powyższe należy zauważyć, że - jak wynika z wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 21 maja 2012 r. – limit 24 punktów karnych skarżący przekroczył w dniu 14 maja 2012 r. uzyskując w tej dacie łącznie 19 punktów karnych przy otrzymanych za wcześniejsze wykroczenia 6 punktach. Nie ulega zatem wątpliwości, że w dacie odbywania szkolenia tj. 21 maja 2012 r. skarżący miał przekroczony ustawowy limit punktów karnych (od daty 14 maja 2012 r.). Inaczej rzecz ujmując nie miała miejsca sytuacja umożliwiająca odjęcie 6 punktów za odbycie szkolenia. Przekroczenie limitu nastąpiło bowiem zanim strona odbyła szkolenie. Takie też stanowisko zaprezentowały organy i jest ono zgodne z prawem. Wykluczało to możliwość wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego jako naruszającej przepisy art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. "b", art. 130 ust. 1, 3 i 4 prawa o ruchu drogowym. Nie doszło również w konsekwencji do naruszenia przepisu art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. "g" tej ustawy. Również przepisowi art. 138 ust. 1 nie uchybiono, bowiem orzekał w sprawie w I instancji właściwy Starosta. Należy nadto wskazać, że jednolicie w orzecznictwie przyjmuje się, iż decyzja wydana na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. "b" prawa o ruchu drogowym ma charakter związany, czyli organ jest zobowiązany do skierowania kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji na wniosek właściwego komendanta Policji i nie ma podstaw do prowadzenia oceny prawidłowości przyznania kierowcy punktów karnych (vide np. wyrok NSA z dnia 18 maja 2011 r., I OSK 1187/10 oraz wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2011 r., I OSK 73/11, CBOSA). Odnośnie zarzuconych naruszeń przepisów procesowych to istotnie przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej nie zastosowano trybu z art. 10 § 1 k.p.a. tj. powiadomienia strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy. Nie miało to jednak żadnego wpływu na wynik sprawy, a tylko takie naruszenia przepisów procesowych stanowią podstawę wyeliminowania zaskarżonych decyzji z obrotu prawnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Zauważyć należy, że skarżący w toku postępowania administracyjnego następującego po wystąpieniu powyższego uchybienia nie przedstawił dowodów podważających legalność decyzji organu I instancji, a w szczególności takiego dowodu nie stanowiło zaświadczenie o odbytym w dniu 21 maja 2012 r. szkoleniu (bowiem miało ono miejsce, co wyżej wskazywano, po przekroczeniu limitu punktów). Stąd też uniemożliwienie mu wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji w I instancji nie miało wpływu na wynik rozstrzygnięcia. Natomiast uchybienie przepisowi art. 10 § 1 k.p.a. wyeliminowano na etapie odwoławczym. Odnośnie braku uzasadnienia nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności wskazać trzeba, że decyzja organu I instancji zawiera wskazanie na ochronę życia i zdrowia ludzkiego, a w decyzji organu II instancji podzielono tę ocenę utrzymując w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Sformułowanie odwołujące się do ochrony życia i zdrowia ludzkiego, choć niewątpliwie lakoniczne, odpowiada treści art. 108 § 1 k.p.a. i wobec celu przepisów prawa o ruchu drogowym (wyżej wyjaśnionego) należy je uznać za wystarczające. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.