II SA/Bk 705/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant Katarzyna Luto, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 lutego 2009 r. sprawy ze skargi E. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej E. L. kwotę 500,00 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...], na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] o odmowie ustalenia E. L. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na części działki nr [...] położonej w Ł. w rejonie ulicy W. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne. Wnioskiem z dnia 12 maja 2008 r. E. L. zwróciła się do Prezydenta Miasta Ł. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego z niezbędną infrastrukturą na działce o nr [...] położonej w Ł. w rejonie ulicy W. Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] odmówił E. L. ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji ze względu na brak spełnienia wymogu wynikającego z art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, powołując się na treść w/w przepisu wyjaśnił, że część działki inwestora objęta wnioskiem posiada dostęp wyłącznie do drogi wewnętrznej – polnej drogi dojazdowej (działka nr 40608), a na działkach bezpośrednio sąsiadujących z działką inwestora, jak i sąsiednich dostępnych z tej samej drogi, brak jest jakiejkolwiek zabudowy. Działki te stanowią niezabudowane grunty rolne. W odwołaniu od powyższej decyzji E. L. zakwestionowała ustalenia organu podnosząc, iż na działkach sąsiadujących z jej nieruchomością, dostępnych z tej samej drogi, istnieje zabudowa (np. działki nr 40585/2, 40622 i 40583/2), a właściciel działki o nr 40625/12 posiada aktualne pozwolenie na budowę. Jednocześnie podkreśliła, że przedmiotowe działki położone są w odległości 90 - 150 metrów, a należąca do niej działka zlokalizowana jest pomiędzy nimi przy tej samej drodze publicznej. Zdaniem skarżącej, fakt, iż droga, przy której znajduje się jej działka jest "drogą polną" nie może powodować negatywnych skutków, tym bardziej, że droga ta leży w granicach urbanistycznych miasta Ł. i są usytuowane wzdłuż niej budynki mieszkalne. Końcowo, powołując się na § 3 ust.2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdziła, że granica obszaru analizowanego powinna być wyznaczona w odległości nie mniejszej niż 147 metrów, a w tym obrębie usytuowane są już budynki mieszkalne. Decyzją z dnia [...] września 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Powołując treść przepisu art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ odwoławczy stwierdził, iż w rozpatrywanej sprawie nie jest spełniony warunek tzw. "dobrego sąsiedztwa" określony w pkt 1 tego przepisu. Działki sąsiednie występujące w obszarze analizowanym stanowią, bowiem grunty rolne niezabudowane i brak jest możliwości określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektu budowlanego, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania organ II instancji stwierdził, iż powołane przez skarżącą jako przykład działki o nr 40583/2 i 40622 leżą poza obszarem analizowanym, wyznaczonym zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, jak ustalono w trakcie postępowania działka o nr 4058/2 nie jest zabudowana, a właściciel działki o nr 40625/12 nie posiada aktualnie pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy zaprzeczył jednocześnie, iż powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy jest fakt położenia działki skarżącej przy "polnej drodze dojazdowej", wskazując, iż gdyby faktycznie tak było organ I instancji w uzasadnieniu decyzji powołałby również przepis art. 61 ust.1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. złożyła E. L., zarzucając, iż stanowisko organów w zakresie wykładni art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie znajduje uzasadnienia w świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych. W ocenie skarżącej, skoro nie było problemów w wydaniu warunków zabudowy dla działki o nr 40625/12, która usytuowana jest od jej działki w odległości 99 metrów, to niezrozumiałe jest dlaczego takie problemy stawiane są aktualnie w stosunku do jej działki. Ponadto już nawet w odległości minimalnej granicy obszaru analizowanego, tj. na działkach o nr 40622 i 40625/3 znajdują się budynki mieszkalne, na podstawie których organ mógłby z całą pewnością ustalić wymagania dla nowej zabudowy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uzupełniająco organ wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżącej, żadna z działek sąsiadujących z jej działką dostępnych z tej samej drogi oznaczonej nr 40608 nie jest zabudowana. Istniejąca zaś na działce o nr 40625/3 zabudowa nie może być wykorzystana do ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy na działce skarżącej, albowiem działka ta nie jest dostępna z tej samej drogi publicznej, co działka skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami art. 3 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej powoływanej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem. Dokonując takiej kontroli sąd bada, czy organy do ustalonego stanu faktycznego zastosowały właściwą normę prawa materialnego oraz czy nie uchybiły przepisom prawa regulującym zasady postępowania, a jeśli dopuściły się takich uchybień, to czy te uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Kierując się powyższą regułą Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca jej wydanie decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem prawa materialnego i procesowego, i to w sposób mający wpływ na wynik rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu organy obu instancji, mimo, iż prawidłowo wskazały przepisy prawa mające zastosowanie w niniejszej sprawie, to jednak przeprowadzona ich wykładnia budzi uzasadnione wątpliwości. Przede wszystkim za bezsporne uznać należy, iż wobec braku na terenie inwestycji obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - zwanej dalej: ustawą, zamierzona inwestycja wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. W świetle powołanej ustawy zasadą jest bowiem, iż podstawowym instrumentem zagospodarowania przestrzeni jest tworzenie miejscowych planów, a w przypadku ich braku, ustalenie warunków zabudowy i zasad zagospodarowania terenu wymaga wydania decyzji administracyjnej. Wyznacznikiem rozstrzygnięcia merytorycznego tego rodzaju decyzji jest zgodność projektowanej inwestycji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W myśl utrwalonego już w doktrynie poglądu - decyzja o warunkach zabudowy jest typowym przykładem aktów związanych, czyli takich w których organ bada jakiś stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. Stąd, jeśli organ stwierdzi jego niezgodność z przepisami prawa, to zobowiązany jest wydać decyzję odmowną, jeśli zaś jej nie stwierdzi - ma obowiązek wydać decyzję zgodną z żądaniem wnioskodawcy. Inaczej mówiąc zgodność z normami prawa powszechnie obowiązującymi jest warunkiem koniecznym, ale i wystarczającym do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jeżeli żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu, to organ zobligowany jest do wydania pozytywnej decyzji - art. 56 ustawy (tak: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod redakcją Z. Niewiadomski, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, Wyd. 2. str. 453). W tym miejscu podkreślić należy, iż przepis art. 61 ust. 1 ustawy, stanowiący podstawę materialoprawną kontrolowanej decyzji wprowadza na grunt polskiego prawa zasadę tzw. "dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego. Stąd w celu wydania omawianej decyzji jako warunek konieczny organ musi ustalić, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana, a także, że teren i planowana inwestycja spełnia pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2 - 5 ustawy. Zasadnicze znaczenie ma zatem wykładnia pojęć "działka sąsiednia" oraz "dostępna z tej samej drogi publicznej", jako elementów składających się na pojęcie "dobrego sąsiedztwa". W doktrynie wystąpiły dwa sposoby interpretacji pojęcia "działki sąsiedniej". W wąskim ujęciu przyjmowano, że pojęcie "działka sąsiednia" odnosi się jedynie do działki faktycznie sąsiadującej, posiadającej wspólną granicę z działką, na której planowana jest inwestycja, natomiast w znaczeniu szerokim rozumiano sąsiedztwo jako obszar tworzący urbanistyczną całość (dla każdej inwestycji taki obszar tworzący urbanistyczną całość wymaga odrębnego ustalania). W ocenie Sądu szersza interpretacja pojęcia "działki sąsiedniej" jest bardziej adekwatna do potrzeb i za takim rozumieniem "działki sąsiedniej" opowiada się Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie. Trudno, bowiem przyjąć, aby celem ustawodawcy było zapewnienie ładu przestrzennego jedynie pomiędzy dwoma graniczącymi ze sobą działkami. Dodać przy tym należy, iż zasada dobrego sąsiedztwa ma odnosić się jedynie do nowych inwestycji i nie będzie zmieniała istniejącej już zabudowy. Przepis art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy wskazuje, że w planowaniu przestrzennym uwzględnia się w szczególności wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Te same reguły, zdaniem Sądu, mają zastosowanie dla ustalenia treści pojęcia "działki dostępnej z tej samej drogi publicznej". Ze wskazań art. 2 pkt 14 ustawy wynika, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć zarówno bezpośredni dostęp do tej drogi, jak i dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Działka sąsiednia musi, zatem mieć dostęp do konkretnej, tej samej drogi publicznej, co zapewnia jednak nie tylko bezpośrednie połączenie, ale również pośrednie. Uznać więc należy, że w przypadku, gdy do analizy będącej podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy terenu wzięto pod uwagę zarówno działki posiadające bezpośredni dostęp do drogi publicznej, przy której znajduje się nieruchomość z planowaną inwestycją, jak również działki mające dostęp do niej przez drogę dojazdową, to znaczy, że wszystkie one miały dostęp do tej samej drogi publicznej w rozumieniu ustawy. Spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy przy wyżej przedstawionym szerokim rozumieniu pojęć: "działki sąsiedniej" i "dostępu z tej samej drogi publicznej", otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na jednej działce sąsiedniej i to działce bezpośrednio graniczącej z działką, na której planowana jest nowa zabudowa. Temu celowi służy wyznaczenie obszaru analizowanego obejmującego teren, którego funkcje oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w zamiarze ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Granice obszaru analizowanego wyznacza się w każdej sprawie, w zależności od planowanej inwestycji, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki pod nową zabudowę, nie mniejszej niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Powyższe oznacza, iż ustawodawca określił jedynie minimalny rozmiar obszaru analizowanego. Przy wyznaczaniu granic tego obszaru ponad minimalne rozmiary określone w powołanym rozporządzeniu, organ orzekający zobowiązany jest kierować się koniecznością dokonywania analizy dopuszczalności lokalizacji wnioskowanej inwestycji przez pryzmat zachowania ustawowej definicji ładu przestrzennego, rozumianej jako harmonijna całość urbanistyczno – architektoniczna, u podstaw której leży zwartość obszaru urbanistycznego o danych walorach funkcjonalnych, kulturowych i kompozycyjno - estetycznych (tak: WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Bk 557/08, niepub.). Zwrócić ponadto należy uwagę na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 stycznia 2005 r. sygn. akt II SA/Bk 677/04 (ONSA i WSA 2006/2/54), w którym wyrażono pogląd, iż: "wyznaczenie "obszaru analizowanego" jest wskazaniem, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy" (...); wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać w ujęciu funkcjonalnym za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy". Mając na względzie powyższe uznać należy, iż w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie chodzi o to, aby nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale o to, by na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją, przez co należy rozumieć zachowanie charakteru zabudowy. Gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym, a także można ją pogodzić z dotychczasową funkcją zabudowy na tym terenie, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Dodać przy tym należy, iż dokonując wykładni w/w przepisu należy wziąć pod uwagę cel i sens omawianej ustawy, mającej służyć zapewnieniu ładu i porządku przestrzennego oraz innym dobrom i wartościom wskazanym w jej art. 1, a nie - ograniczaniu inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji nie może być zawężające i ograniczające się tylko do możliwości powstania w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że organy obu instancji błędnie zinterpretowały przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w zakresie rozumienia pojęcia "dobrego sąsiedztwa". Przede wszystkim zauważyć należy, iż organ I instancji z niewyjaśnionych powodów posługiwał się w niniejszej sprawie pojęciem "dostępu do drogi wewnętrznej - polnej drogi dojazdowej" działka nr 40608. Podobnie organ II instancji mówiąc o drodze publicznej wskazywał działkę nr 40608 - drogę dojazdową nienależącą do żadnej kategorii dróg publicznych. Tymczasem ustawa wprost stanowi "o dostępie do drogi publicznej". W konkretnej sprawie jest to działka nr 40581. Z tego względu uznać należy, iż obszar przyjęty do analizy został określony w sposób nieprawidłowy. W tych okolicznościach trudno zatem podzielić stanowisko organów, iż na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej (działka nr 40581) - brak jest jakiejkolwiek zabudowy. Z akt sprawy wynika natomiast, iż przy drodze gminnej – ul. W. (działka 40581), do której działka skarżącej ma niewątpliwie dostęp przez akcentowaną przez organy drogę dojazdową nr 40608, istnieje zabudowa mieszkaniowa. W ocenie Sądu powyższa zabudowa pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i form architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Skoro przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy terenu będzie projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią pogodzić, to organ zobowiązany jest wskazać te sprzeczności w sposób zgodny z prawem, a mianowicie przy szerokim rozumieniu pojęcia "dobrego sąsiedztwa" i dokonaniu analizy w większym obszarze. Błędna interpretacja przez organy administracyjne prawa materialnego skutkowała również naruszeniem przepisów prawa procesowego. W tym miejscu godzi się podkreślić, iż fundamentalną zasadą postępowania administracyjnego jest spoczywający na organie obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy - art. 7 kpa. Właściwe ustalenie stanu faktycznego - niezbędne dla prawidłowości podejmowanych decyzji - wymaga z kolei wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego - art. 77 kpa. W przedmiotowej sprawie doszło, zatem do naruszenia skodyfikowanej w art. 7 kpa zasady dokonania niezbędnych ustaleń tak, aby w sposób niebudzący wątpliwości wyjaśnić stan faktyczny sprawy i pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa. Stwierdzone przez Sąd uchybienia miały miejsce już na etapie postępowania przed organem I instancji i nie zostały wyeliminowane przez organ odwoławczy, dlatego mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono o uchyleniu obydwu decyzji. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracyjne powinny mieć na uwadze przedstawione naruszenia przepisów prawa i zalecenia Sądu, zmierzające do prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Konsekwencją uwzględnienia skargi było orzeczenie z urzędu o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie (art. 200 cyt. ustawy).