II SA/Bk 706/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Marcin Kojło (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi P. SA w L. Oddział B. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia zaistnienia przesłanek do czasowego zajęcia nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącego P. SA w L. Oddział B. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...], Starosta W. potwierdził zaistnienie przesłanek czasowego zajęcia w dniu [...] maja 2019 r. przez P. SA z siedzibą w L. (dalej również jako Spółka), nieruchomości oznaczonej nr [...], położonej w obrębie miejscowości C., stanowiącej własność Skarbu Państwa będącej w użytkowaniu wieczystym Rodzinnego Ogrodu Działkowego "P." w C., w celu usunięcia awarii sieci dystrybucyjnej linii SN 15 kV CIE-R. oraz CIE-B., poprzez podcinkę drzew i krzewów rosnących w ich zbliżeniu. Decyzja ta został wydana na wniosek Spółki z dnia [...] czerwca 2019 r. W podstawie prawnej Starosta wskazał art. 126 ust. 1, 5, 8 i 10 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm. – dalej: "u.g.n."). Od powyższej decyzji odwołanie złożył Rodzinny Ogród Działkowy "P." w C. wskazując, że zajęcia nieruchomości dokonano bez powiadomienia Burmistrza C., użytkownika wieczystego, a także któregokolwiek z działkowiczów i pomimo braku oznak awarii. W ocenie odwołującego porastające ten teren krzewy i drzewa nie stanowiły powodu do natychmiastowej interwencji. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...], Wojewoda P. – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej w skrócie: "k.p.a.") – uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i odmówił potwierdzenia zaistnienia przesłanek czasowego zajęcia przez Spółkę w dniu [...] maja 2019 r. przedmiotowej nieruchomości, w celu usunięcia awarii sieci dystrybucyjnej linii SN 15 kV CIE-R. oraz CIE-., poprzez podcinkę drzew i krzewów rosnących w ich zbliżeniu. Analizując treść przepisów art. 126 ust. 1 i 5 u.g.n. organ odwoławczy doszedł do wniosku, że sytuacja określona w ust. 1 tego artykułu dotyczy spraw, w której wnioskodawca wnosi o wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie nieruchomości przed jej faktycznym zajęciem. Natomiast w ust. 5 tego artykułu wskazana została sytuacja, w której wnioskodawca już podjął działania mające na celu zajęcie nieruchomości w celu zapobieżenia okolicznościom, które mogą doprowadzić do powstania znacznej szkody. W związku z tym decyzja starosty zgodnie z art. 126 ust. 8 u.g.n. ma potwierdzić zaistnienie przesłanek zajęcia nieruchomości lub też ma potwierdzić, że nie zaistniały takie przesłanki i tym samym brak było podstaw do natychmiastowego zajęcia nieruchomości. Wojewoda stwierdził, że w sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której wnioskodawca dokonał zajęcia nieruchomości w celu usunięcia awarii, a następnie złożył wniosek o wydanie decyzji potwierdzającej zaistnienie przesłanek czasowego zajęcia nieruchomości. Przepis art. 126 ust. 5 u.g.n. w powiązaniu z przepisem ust. 1 tego artykułu przewiduje natomiast dwa przypadki w których organ zobowiązany jest potwierdzić zaistnienie przesłanek czasowego zajęcia nieruchomości, są to: siła wyższa i nagła potrzeba zapobieżenia powstaniu znacznej szkody. Organ odwoławczy wskazał, że we wniosku z dnia [...] czerwca 2019 r. Spółka zwróciła się o wydanie decyzji potwierdzającej zaistnienie przesłanek zajęcia nieruchomości celem usunięcia awarii sieci dystrybucyjnej 15 kV i zapobieżenia powstania szkody oraz usunięcia zagrożenia wynikającego z awarii. Do wniosku zostało załączonych 20 fotografii. Z treści uzasadnienia wniosku wynika, że w dniu [...] maja 2019 r. na nieruchomości oznaczonej nr 861 położonej w obrębie miejscowości C. zostały wykonane czynności w postaci awaryjnej podcinki drzew i krzewów rosnących w zbliżeniu linii 15 kV CIE-R. oraz CIE-B. w celu zapobieżenia zagrożeniu i szkody wynikającej z awarii. Zdaniem wnioskodawcy brak podjęcia natychmiastowych działań spowodowałaby zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzkiego, osób korzystających i przebywających na terenie ogródków działkowych oraz uszkodzeń przewodów roboczych urządzeń elektroenergetycznych. W ocenie Wojewody decyzja Starosty potwierdzająca zaistnienie przesłanek zajęcia nieruchomości jest błędna. Wniosek składany przez wnioskodawcę w trybie art. 126 ust. 5 u.g.n. nie ma na celu uzyskania tytułu prawnego do czasowego zajęcia nieruchomości, zastępującego zgodę jej właściciela, z uwagi na plany dokonania na niej w przyszłości określonych prac, lecz ma potwierdzić zasadność dokonanego już czasowego zajęcia nieruchomości. W związku z tym wnioskodawca powinien szczegółowo uzasadnić przyczynę podjęcia czynności czasowego zajęcia nieruchomości. Czynności te odnoszą się do "nagłej potrzeby zapobieżenia okolicznościom". Potrzeba musi być nagła, a szkoda nie może być wcześniej przewidywana ani tym bardziej planowana. Zdaniem Wojewody zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do stwierdzenia, że takie okoliczności nastąpiły. Niewystarczające jest samo stwierdzenie wnioskodawcy, że należy dokonać w tym trybie awaryjnej podcinki drzew i krzewów i to jeszcze natychmiastowo. Z treści uzasadnienia wniosku nie wynika na czym awaria miałaby polegać. Zdaniem organu odwoławczego wnioskodawca działający w branży elektroenergetycznej powinien w tym wyjątkowym trybie zajęcia nieruchomości dochować szczególnej staranności przy udokumentowaniu podjętych czynności i z uwagi, że podjął takie czynności przed wydaniem decyzji właściwego organu, to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek okazania stosowanej dokumentacji (fotografii, notatek służbowych, oświadczeń pracowników, protokołu z przeprowadzonych czynności, ekspertyz czy też ewentualnie innych dokumentów potwierdzających, że zaszła nagła potrzeba zastosowania tego wyjątkowego trybu. Organ odwoławczy zauważył, że dołączone do wniosku fotografie nie zostały ani opisane, ani nawet nie została wskazana data kiedy zostały wykonane. Poza tymi zdjęciami i krótkim wnioskiem brak jest innego materiału potwierdzającego zaistnienie przesłanek wskazujących na potrzebę podjęcia nagłych czynności. W ocenie Wojewody roczne przyrosty drzewa nie stanowią nie dającego się przewidzieć ani zapobiec zdarzenia, które prowadzi do powstania znacznej szkody. Przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się przesyłaniem lub dystrybucją energii, które zobowiązane jest utrzymywać zdolność urządzeń, instalacji i sieci do realizacji zaopatrzenia w energię, mogło przewidzieć, że na danym terenie dojdzie w określonym czasie do takiego wzrostu drzew, które może zagrozić funkcjonowaniu linii energetycznej. Wojewoda zwrócił uwagę, że tryb przewidziany w art. 126 ust. 5 u.g.n. dotyczy wyjątkowych sytuacji. Ustawodawca zakłada zaistnienie takich stanów, które nakazują natychmiastowe działanie w celu niedopuszczenia do powstania szkody. Podstawą udzielenia zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości muszą być takie informacje, które wskazują na potrzebę wyjątkowo szybkiego działania. Takich informacji zdaniem organu odwoławczego w tej sprawie wnioskodawca nie przedstawił. Dlatego też brak jest podstaw do udzielenia zezwolenia na zajęcie nieruchomości w celu usunięcia awarii w sytuacji, gdy wcześniej takie zdarzenie można było przewidzieć z wystarczającym wyprzedzeniem i tym samym zapobiec zagrażającemu dla zasilania elektroenergetycznego niebezpieczeństwa bez uciekania się do wyjątkowego trybu wskazanego w tym artykule. Z decyzją Wojewody nie zgodziła się spółka P. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, działający w jej imieniu pełnomocnik zaskarżył powyższą decyzję w całości i zarzucił naruszenie: - art. 126 ust. 5 w zw. z art. 126 ust. 1 u.g.n., poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie w przedmiotowej sprawie, wynikiem czego było uznanie przez organ odwoławczy, że w przedmiotowym stanie faktycznym nie zaszła "nagła potrzeba zapobieżenia znacznej szkodzie", podczas gdy przesłanka ta została spełniona; organ dysponował bowiem wystarczającym materiałem dowodowym potwierdzającym ziszczenie przesłanek wskazanych w wymienionych przepisach i tym samym zobligowany był do wydania zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości gruntowych w celu przeprowadzenia koniecznych prac, mających na celu usunięcie powstałego niebezpieczeństwa, skutkującego zagrożeniem życia i zdrowia osób oraz wyrządzeniem znacznej szkody; - art. 138 § 2 k.p.a., poprzez jego zastosowanie i w konsekwencji uchylenie decyzji organu I instancji, podczas gdy organ ten prawidłowo ocenił materiał dowodowy zgromadzony w sprawie i dokonał prawidłowego rozstrzygnięcia, natomiast jeżeli w ocenie organu odwoławczego materiał dowodowy był niewystarczający, to winien uchylić decyzję i przekazać organowi do ponownego rozpoznania, a nie orzekać co do istoty sprawy; - art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a., polegające na niepodjęciu przez organ odwoławczy wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego oraz niezebraniu i nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; - art. 6 i 8 k.p.a., poprzez wydanie decyzji sprzecznej z prawem, podczas gdy od organu w szczególności wymaga się znajomości obowiązujących przepisów prawa i ich właściwego stosowania. Wskazując na powyższe zarzuty autorka skargi wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga znajduje usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 126 ust. 1 u.g.n., w przypadku siły wyższej lub nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody, z zastrzeżeniem ust. 5, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy, licząc od dnia zajęcia nieruchomości. W przypadku postępowania prowadzonego na wniosek, wydanie decyzji następuje niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 7 dni, licząc od dnia złożenia wniosku. W myśl zaś art. 126 ust. 5 u.g.n., w przypadku, gdy nagła potrzeba zapobieżenia okolicznościom, o których mowa w ust. 1, uniemożliwia złożenie wniosku o wydanie decyzji na czasowe zajęcie nieruchomości, właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości ma obowiązek udostępnienia jej w celu zapobieżenia tym okolicznościom. Obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej. Podmiot, który zajął nieruchomość składa wniosek o wydanie tej decyzji w terminie 3 dni od dnia zajęcia nieruchomości. Decyzja może być wydana nie później niż po upływie 6 miesięcy licząc od dnia zajęcia nieruchomości. Powyższe przepisy przewidują dwa poziomy nagłości potrzeby zapobieżenia powstania znacznej szkody. Pierwszy – w przypadku siły wyższej lub nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody (ust. 1). Drugi – kwalifikowany, w sytuacji gdy oczekiwanie na wydanie przez starostę decyzji na podstawie art. 126 ust. 1 u.g.n. uniemożliwiłoby zapobieżeniu powstania nagłej szkody lub innych skutków siły wyższej. Dopiero wówczas, gdy nagła potrzeba zapobieżenia powstaniu znacznej szkody uniemożliwia złożenie wniosku o wydanie decyzji możliwe jest uczynienie użytku z art.126 ust. 5 u.g.n. i czasowe zajęcie nieruchomości bez uprzedniego uzyskania stosownej decyzji na to zezwalającej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt I OSK 642/17, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Na tę drugą, kwalifikowaną podstawę prawną Spółka powołała się we wniosku o wydanie decyzji potwierdzającej zaistnienie przesłanek czasowego zajęcia nieruchomości w dniu [...] maja 2019 r. Zdaniem Sądu, okoliczność, że przepis art. 126 ust. 5 u.g.n. uprawnia w ściśle określonych w nim sytuacjach wymagających bezwzględnie natychmiastowego działania, do legalnego wejście na cudzą nieruchomość bez zgody jej właściciela, nie może jednak usprawiedliwiać działań organu uniemożliwiających wykazanie przez stronę swoich racji. Oczywistym jest, że to organ z urzędu lub na wniosek stron podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy i obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Niewątpliwie również, obowiązki obciążające organy w zakresie ustalania prawdy obiektywnej i prowadzenia postępowania dowodowego nie wyłączają obowiązku strony współdziałania z organem administracji w tym zakresie, zwłaszcza gdy strona dysponuje informacjami, mogącymi przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. W orzecznictwie podnosi się, że nawet w tak szczególnym trybie, jaki uregulowany został w art. 126 ust. 5 u.g.n., organ nie powinien odstąpić od podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. uregulowanej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy materialnej oraz przewidzianego w art. 8 k.p.a. obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Na organach prowadzących postępowanie spoczywają dwa obowiązki: po pierwsze, określenie z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego i - po drugie - obowiązek przeprowadzenia niezbędnych dowodów (z urzędu lub wskazanych przez stronę). Takie obowiązki organu nie przeczą tezie, że w postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Kiedy ciężar dowodu spoczywa na stronie postępowania, obowiązek organu administracji ogranicza się do wezwania jej, aby w stosownym terminie przedstawiła dowody na okoliczność, od której zależy korzystne dla niej rozstrzygnięcie sprawy. Niedopełnienie tego obowiązku przez stronę uzasadnia wyciągnięcie w stosunku do niej negatywnych skutków określonych w ustawie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1597/17 i z dnia 27 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 790/14, oba dostępne w CBOSA oraz wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2007 r. sygn. akt I OSK 1802/06, LEX nr 419829). Uwzględniając powyższe, zgodzić się trzeba ze stroną skarżącą, że jeśli organ odwoławczy uznał, że przedłożona przez wnioskodawcę dokumentacja jest zbyt lakoniczna i niewystarczająca do poczynienia niezbędnych w sprawie ustaleń – powinien wezwać Spółkę, aby w stosownym terminie przedstawiła dowody na okoliczność, od której zależy korzystne dla niej rozstrzygnięcie sprawy, a dopiero w przypadku niedostatecznej reakcji (współdziałania strony), mógł wyciągać negatywne dla strony konsekwencje i orzec o odmowie potwierdzenia zaistnienia przesłanek czasowego zajęcia przez Spółkę przedmiotowej nieruchomości. Potrzeba taka aktualizuje się zwłaszcza w okolicznościach tego przypadku, kiedy to organ I instancji wydał decyzję zgodną z wnioskiem Spółki, natomiast organ odwoławczy – na podstawie tego samego materiału dowodowego – doszedł do zupełnie innych konkluzji. Zwłaszcza, że w skardze Spółka podnosi, że stan zagrożenia był zgłaszany przez użytkowników ogródków działkowych, co miało uzasadniać rychłość działania skarżącej. Okoliczność ta powinna zostać zbadana w kontekście przedłożonych wraz z wnioskiem fotografii oraz przesłanek wynikających z art. 126 ust. 5 w zw. z art. 126 ust. 1 u.g.n. Dopiero wówczas można uzyskać pełny obraz i pewność, czy ograniczenie prawa własności dokonane na podstawie art. 126 ust. 5 u.g.n. przez skarżącą Spółkę stanowi celowy i proporcjonalny środek w zapobieżeniu powstania nagłej szkody lub innych skutków siły wyższej. Nie bez znaczenia dla takiej oceny jest okoliczność, że podmiot, który zajął nieruchomość w trybie art. 126 ust. 5 u.g.n. ma obowiązek złożyć wniosek o wydanie decyzji potwierdzającej zaistnienie przesłanek tego zajęcia w terminie 3 dni od dnia jego dokonania, inaczej naraża się na sankcję kary w wysokości 5000 zł za każdy dzień zwłoki (zob. art. 126 ust. 6 u.g.n.). Podmiot realizujący obowiązek przeciwdziałania wystąpienia okolicznościom nagłym, ma zatem krótki czas na wykazanie potrzeby działania, będącej wyrazem istnienia nazwijmy to "szczególnej i pilnej nagłości" w zapobieżeniu zagrożenia powstania znacznej szkody. W takich sytuacjach może się zdarzyć, że nie zawsze i nie od razu właściwie udokumentuje konieczność skorzystania z trybu zajęcia przewidzianego w art. 126 ust. 5 u.g.n. Wojewoda wyraził zresztą w uzasadnieniu decyzji stanowisko, że w sytuacji, gdy taki podmiot nie zdoła przedstawić całego materiału dowodowego, nic nie stoi na przeszkodzie, aby taki materiał przekazał w toku ewentualnego postępowania odwoławczego. Tylko trudno jest oczekiwać takiej inicjatywy od strony, której wniosek został pozytywnie załatwiony w decyzji organu I instancji, a odwołanie zostało wniesione przez podmiot, którego prawo do nieruchomości zostało ograniczone. Zdaniem Sądu, jeżeli zatem organ odwoławczy inaczej ocenił złożony wniosek uznając, że zebrane dowody nie są wystarczające do wydania decyzji takiej treści jaką podjął Starosta, to powinien albo uchylić rozstrzygnięcie organu I instancji z zaleceniem przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, albo też w ramach postępowania odwoławczego przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wobec powyższego potwierdziły się zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a., które doprowadziły również do obrazy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Stwierdzone naruszenie przepisów postępowania i oparcie rozstrzygnięcia na niedostatecznie wyjaśnionej sprawie przedwczesnym czyni zaś odniesienie się do zarzutu naruszenia prawa materialnego. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda uwzględni argumentację wyrażoną w niniejszym wyroku. Rzeczą organu będzie przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego bądź, gdy – w ocenie Wojewody – konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, przekraczając granice postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 k.p.a., uchylenie decyzji Starosty i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W każdym razie istotne jest umożliwienie stronie wykazania istnienia przesłanek czasowego zajęcia przedmiotowej nieruchomości w dniu 31 maja 2019 r. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Rozstrzygnięcie o kosztach znalazło swoją podstawę w art. 200 w zw. z art. 205 § 2 tej ustawy procesowej oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Na zasądzone koszty składają się wpis sądowy w kwocie 200 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.