II SA/Bk 716/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w dniu 06 marca 2008 r. na rozprawie wniosku A. M. o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej B. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lipca 2007 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia w sprawie zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości p o s t a n a w i a - oddalić wniosek A. M. o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.- W dniu 31 sierpnia 2007 r. do tutejszego sądu administracyjnego wpłynęła skarga Gminy Miejskiej B. P. na postanowienie nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] 07.2007r., które po rozpoznaniu po raz kolejny wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, powtórnie utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] stycznia 2007r. nr [...] stwierdzające nieważność postanowienia z dnia [...] lutego 2005r. nr [...] wydanego z upoważnienia Burmistrza Miasta B. P. przez jego Zastępcę, pozytywnie opiniującego wstępny projekt podziału nieruchomości położonych w B. P. przy ul. K., oznaczonych nr geod. [...] i [...] stanowiących własność Gminy Miejskiej B. P. Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] (pkt I orzeczenia). W pkt II orzeczenia Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienia nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, zaś w pkt III orzekł o kosztach postępowania sądowego. Jeszcze przed uprawomocnieniem się powyższego wyroku, w dniu 8 lutego 2008 r. A. M. złożył do sądu administracyjnego pismo, w którym zawarł wniosek o dopuszczenie go do udziału w niniejszej sprawie. Wniosek ten powtórzył w obszernym piśmie z dnia [...] lutego 2008 r. (wniesionym [...].02.2008 r. –k. 58-62), w którym zamieścił też prośbę o zweryfikowanie całego postępowania przez Prezesa WSA w B. w oparciu o przesłanki nieważności orzeczeń zapadłych w sprawie niniejszej i w sprawie o sygn. II SA/Bk 763/07. Powołując się na związek między niniejszą sprawą a sprawą o sygn. akt: II SA/Bk 763/07 oraz II SA/Bk 570/07 (zakończoną wyrokiem z 20.12.2007 r.) i II SA/Bk 571/07 (zakończoną wyrokiem z 20.12.2007 r.), sprawą o sygn. II SA/Bk 25/06 (zakończoną wyrokiem z 23.05.2006 r.), a także sprawą prowadzoną przed Sądem Okręgowym w B. jako sądem II instancji o sygn. [...], wnioskodawca stwierdził, iż ma interes prawny w dopuszczeniu go do udziału w przedmiotowej sprawie jako uczestnika na prawach strony. Uzasadnienie wniosku sprowadzało się zasadniczo do wykazania, iż we wszystkich ww. sprawach był on zainteresowany wynikiem postępowań, gdyż należące do niego działki leżą w bliskim sąsiedztwie do nieruchomości mających ulec podziałowi. Celem podziału miało być wydzielenie dróg wewnętrznych jako dojazdu między innymi do działek stanowiących własność wnioskodawcy i jego żony o numerach [...], [...] i [...]. Podział nieruchomości o nr [...] i [...], należących do Gminy B. P., będzie oddziaływał na wnioskodawcę, gdyż mająca powstać droga wewnętrzna będzie drogą prowadzącą do jego nieruchomości. Nadmienił, że na mocy aktu notarialnego z dnia [...] marca 2006 r., nr Rep. [...] Gmina B. P. ustanowiła na działce oznaczonej numerem geod. [...] służebność przejazdu i przechodu (ciąg pieszo- jezdny) ze zjazdem o szerokości 6 m., najkrótszą drogą od ulicy K. na rzecz każdoczesnego właściciela działek oznaczonych numerami geodezyjnymi: [...], [...]i [...] (k. 64-66 akt). Na rozprawie wyznaczonej na dzień [...] marca 2008 r. dla rozpatrzenia wniosku o dopuszczenie A. M. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze jak i strona skarżąca wnieśli o oddalenie niniejszego wniosku (k. 94). Sam wnioskodawca prawidłowo powiadomiony, nie stawił się na rozprawę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Wniosek A. M. o dopuszczenie do udziału w niniejszym postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania na prawach strony podlegał oddaleniu. Na marginesie należy podnieść, iż powyższy wniosek, choć złożony po wydaniu wyroku, podlegał rozpoznaniu przez sąd I instancji, jako sąd prowadzący tzw. postępowanie międzyinstancyjne, tj. postępowanie w fazie od wydania wyroku do momentu bądź skutecznego złożenia skargi kasacyjnej, bądź upływu terminu do jej wniesienia (por: postanow. NSA W-wa, 2004.12.16, GZ 137/04, ONSAiWSA 2005/4/69). Przepis art. 33 § 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, iż udział w postępowaniu w charakterze uczestnika może zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Brzmienie powyższego przepisu nie pozostawia wątpliwości, iż uczestnikiem postępowania przed sądem administracyjnym może być tylko taka osoba, której przysługiwała w postępowaniu administracyjnym legitymacja materialnoprawna do uczestnictwa w tymże postępowaniu, ale która nie brała w nim udziału. Bezspornym jest, że wnioskodawca nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie podziału nieruchomości ani na etapie postępowania zwyczajnego ani we wszczętym z urzędu postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości. W niniejszej sprawie kontroli sądowej podlega nie postanowienie w sprawie zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości, lecz rozstrzygnięcie organu odnoszące się do kwestii stwierdzenia nieważności postanowienia opiniującego. Należy wskazać, że stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności są nie tylko strony postępowania trybu zwykłego, lecz także osoby, których interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok NSA z dnia 15.09.2000 r., IV SA 2328/99,B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 750). Pojęcie "interes prawny", użyte w przepisie art. 28 k.p.a., rozumiane w bezpośrednim jego znaczeniu, oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, interes prawny w rozumieniu omawianego przepisu k.p.a., to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. O istnieniu interesu prawnego decydują, w myśl ugruntowanych poglądów orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 listopada 1998 r., sygn. akt II SA 1390/98). Również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 1998 r., sygn. akt II SA 1104/98, przyjęto, iż pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza więc ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji (tak również w wyr. NSA w Warszawie z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83, niepubl.). Niewątpliwie szczególnymi cechami interesu prawnego jest po pierwsze bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu a wspomnianą normą prawa administracyjnego, na której budowany jest interes prawny. Oznacza to, że interes prawny mają tylko te z podmiotów, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu. Drugą szczególną cechą interesu prawnego jest jego realność, interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 19 marca 2002 r., sygn. akt IV SA 1132/00 oraz wyrok WSA w Warszawie z 14.09.2004 r. II S.A. 2160/03, LEX nr 160419). Co istotne, w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne o podział nieruchomości należących do Gminy B. P. jak i postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości wszczęto urzędu na podstawie art. 97 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U.2004, Nr 261, poz. 2603). W myśl natomiast szerokiego orzecznictwa w tym zakresie w postępowaniu administracyjnym o podział nieruchomości, stanowiącej wyłączną własność gminy, dokonywanym z urzędu na podstawie art. 97 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami osoby zainteresowane podziałem nieruchomości nie są stronami w rozumieniu art. 28 k.p.a. (vide: wyrok NSA OZ w Gdańsku z dnia 12 września 2001 r. II SA/Gd 941/1999, publ. ONSA 2002/4/155, czy wyroki NSA z dnia 28 stycznia 1997 r. sygn. akt SA/Gd 3467/95 - ONSA 1997, z. 4, poz. 180; z dnia 19 czerwca 1996 r. sygn. akt IV SA 198/95 - "Wspólnota" 1996, nr 48, s. 26; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 maja 1995 r. sygn. akt III ARN 16/95 - OSNAPiUS 1995, nr 21, poz. 258). W przedmiotowej sprawie nieruchomości podlegające podziałowi stanowią wyłączną własność Gminy, a ich podział z urzędu był dokonywany w trybie art. 97 ust. 3 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż nie została ona oddana w użytkowanie wieczyste. Dopuszczalność podziału takich nieruchomości wyłącznie z urzędu, i to w sytuacji, gdy ustawodawca przekazał kompetencje w tym zakresie organom gminy (art. 96 ust. 1 ustawy), pozwala na uznanie, że przedstawione wyżej orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego zachowało aktualność w tym zakresie, a więc stroną postępowania administracyjnego o podział nieruchomości z urzędu w trybie art. 97 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jest wyłącznie gmina. Także w wyroku z dnia 17 sierpnia 2000 r. Naczelny Sąd Administracyjny (do 2003.12.31) w Gdańsku II SA/Gd 2248/1998 (ONSA 2002/2/69) stwierdził, iż właściciele nieruchomości przyległej do nieruchomości stanowiącej własność gminy, w odniesieniu do której wszczęto postępowanie administracyjne o jej podział w trybie art. 97 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.), nie są stronami tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. (...). Osoby te nie mają również interesu prawnego w rozumieniu art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) (aktualnie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Należy podnieść, iż oprócz braku legitymacji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności postanowienia opiniującego wstępny projekt podziału nieruchomości, wszczętym z urzędu, A. M. nie miałby jej także w postępowaniu podziałowym wszczętym na wniosek. Wnioskodawca nie jest ani właścicielem (współwłaścicielem) ani też użytkownikiem wieczystym (współużytkownikiem) dzielonej nieruchomości. Jak wskazano powyżej, stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługuje uprawnienie strony, przesądzają przepisy prawa materialnego, w tym przypadku przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Legitymację w postępowaniu o podziale nieruchomości dokonywanym na wniosek mógł mieć zatem jej właściciel, współwłaściciel, użytkownik wieczysty lub współużytkownik wieczysty, gdyż tylko te podmioty są władne dysponować nieruchomością w ramach przysługującego im prawa, mają więc interes prawny, aby żądać czynności organu. Wyłącznie te podmioty byłyby tym samym stronami postępowania administracyjnego o podział nieruchomości dokonywany na wniosek. Przedstawiony wyżej pogląd od dawna ugruntowany jest w orzecznictwie sądowym (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 lutego 2005 r., sygn. akt I SA 1016/03, LEGALIS; wyrok NSA z dnia 24 września 2003 r., sygn. akt I SA 2515/01, LEX nr 159259; wyrok NSA z dnia 7 lutego 2002 r., sygn. akt I SA 1710/00, LEX nr 82813; wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2001 r., sygn. akt I SA 1289/00, LEGALIS). W sprawie niniejszej podział nieruchomości – co podkreślono powyżej – był dokonywany z urzędu w oparciu o przepis art. 97 ust. 3 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w którym to postępowaniu przymiot strony przysługuje wyłącznie gminie. Wnioskodawca, zdaniem Sądu, nie wykazał w jaki sposób wynik postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości dotknąłby jego interesu prawnego. Z pisma zawierającego wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu nie wynika nawet jakim sposobem rozstrzygnięcia w kwestii ważności postanowienia opiniującego podział nieruchomości był wnioskodawca zainteresowany. Powołanie się na fakt nabycia w marcu 2006 r. ograniczonego prawa rzeczowego (służebności drogi koniecznej) do nieruchomości Gminy B. P. stanowiącej przedmiot podziału także nie kreuje interesu prawnego wnioskodawcy w sprawie niniejszej. W wyroku z dnia 13.06.2006 r. WSA w Warszawie I SA/Wa 1518/2005 (LEX nr 230645) stwierdził, że przepis art. 145 kc (dotyczący ustanowienia służebności drogi koniecznej) nie daje uprawnienia do żądania wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie podziału nieruchomości sąsiedniej. Tezę powyższego wyroku można – zdaniem Sądu – odnosić również do postępowań nadzwyczajnych o stwierdzenie nieważności postanowień opiniujących projekt podziału nieruchomości. W przedmiotowej sprawie brak jest takiej normy prawnej, z której skarżący mógłby wywodzić swoje prawa do dzielonej nieruchomości. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie jej za stronę. Sam fakt podziału nieruchomości sąsiednich nie miał żadnego wpływu na zakres praw, którymi dysponował skarżący. Sytuacji prawnej A. M. w niniejszym postępowaniu sądowym nie może zmienić fakt, że był on stroną postępowania dotyczącego przedmiotowych nieruchomości przed sądem powszechnym. Postępowaniem tym bowiem "rządzą" inne przepisy prawa materialnego i procesowego. Także fakt toczących się wcześniej postępowań przed tutejszym sądem administracyjnym nie przesądza o możliwości dopuszczenia wnioskodawcy do udziału w sprawie niniejszej w charakterze uczestnika postępowania. Pozostaje to bowiem bez wpływu na niniejsze postępowanie. Mając powyższe na uwadze Sąd nie znalazł podstawy materialnoprawnej do przypisania A. M. legitymacji do bycia uczestnikiem niniejszego postępowania sądowego na prawach strony i dlatego odmówił uwzględnienia jego wniosku (art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270).