II SA/Bk 717/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 02 marca 2011 r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego S., działając w oparciu o art. 49 ust. 1 i 2 oraz 59 "f" i "g" ustawy Prawo budowlane oraz art. 124 Kodeksu postępowania administracyjnego, ustalił M. M. opłatę legalizacyjną w wysokości 375.000 zł. Orzeczenie zostało wydane w postępowaniu legalizacyjnym dotyczącym budynku usługowego – "mini baru" (kat. XVII) na działce nr [...] w miejscowości J., gm. S. Postępowanie w sprawie samowolnej rozbudowy zostało wszczęte z urzędu, na skutek przeprowadzonej w dniu [...] września 2009 r. kontroli użytkowania budynku "mini baru" na działce nr [...] zlokalizowanego w miejscowości J. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w trakcie postępowania ustalił, że na działce nr [...], A. Z. wzniósł, na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z [...] kwietnia 1997 r. (nr [...]), budynek przeznaczony na "mini bar" o wymiarach 8,70 m x 6,30 m i pow. zabudowy 54,81 m². W późniejszym okresie przedmiotowa działka została podzielona, a budynek "mini baru" posadowiony na działce nr [...] przeszedł na własność M. M. W dniu 23 marca 2007 r. M. M.dokonał w Starostwie Powiatowym w S. zgłoszenia budowy wiaty w kształcie prostokąta o wymiarach 9,44 m x 2,64 m i pow. zabudowy 24,92 m² o konstrukcji drewnianej szkieletowej i pokryciu dachu z blachy trapezowej. Projekt nie przewidywał połączenia wiaty z budynkiem i oddalenie jej o ściany szczytowej o 0,98 m. W rzeczywistości, jak ustalił organ, dokonano rozbudowy budynku "mini baru" o pomieszczenia w obrysie o wymiarach 3 m x 8,7 m oraz wiatę w kształcie litery L. Dobudowane pomieszczenia oraz wiata została wykonana pod jednym dachem trzyspadowym o łącznej zabudowie 6,40 m x 12,10 m, a z tyłu tego budynku została wybudowana odrębna wiata o konstrukcji 3 m x 2,2 m. W efekcie końcowym nastąpiła rozbudowa budynku przeznaczonego na mini bar, co zdaniem organu, wymagało uzyskania stosownego pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia. Organ nadzoru budowlanego ustalił, że w okresie użytkowania przedmiotowego budynku, tj. od 1997 do 2009 roku, dokonano wielokrotnej dobudowy nowych elementów, bez uprzedniego uzyskania stosownych pozwoleń na budowę. Na podstawie powyższych ustaleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego S. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej rozbudowy budynku "mini baru" o wszystkie elementy wykonane po zakończeniu budowy w dniu 28 maja 1997 r., w którym postanowieniem z 23 października 2009 r (nr [...]), wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowlanego, wstrzymał M. M. prowadzenie wszelkich robót budowlanych związanych z budową budynku "mini baru" i jednocześnie nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do 31 marca 2010 r. dokumentów koniecznych do zalegalizowania samowolnej budowy. W końcowym fragmencie uzasadnienia postanowienia organ opisał przesłanki legalizacji samowoli budowlanej wskazując, iż jedną z nich będzie uiszczenie opłaty legalizacyjnej, ustalonej w drodze odrębnego postanowienia. W związku z przedłożeniem przez inwestora w dniu [...] maja 2010 r. wymaganych dokumentów organ postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. ustalił opłatę legalizacyjną w kwocie 375.000 zł. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że w trakcie kontroli użytkowania budynku "mini baru" zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości J., inwestor nie przedstawił dokumentów związanych z jego budową, a okazał jedynie dokumenty stanowiące załącznik do zgłoszenia zamiaru budowy wiaty o pow. zabudowy 24,92 m², usytuowanej wzdłuż jednej ze ścian szczytowych. Tymczasem, jak ustalił organ, wiata (o innym kształcie i wielkości) została dobudowana do budynku baru, a budynek baru ma inną wielkość niż w udzielonym pozwoleniu na budowę z [...] kwietnia 1997 r. Organ stwierdził również, że w latach 1997 – 2009 wielokrotnie dobudowywano nowe elementy budynku bez stosownych pozwoleń na budowę. Dalej wyjaśnił, że obecnie obowiązujące przepisy umożliwiają legalizację samowoli budowlanej w przypadku spełnienia warunków opisanych w art. 48 ust. 2 prawa budowlanego. W związku z tym, że inwestor wywiązał się z nałożonych obowiązków i przedłożył konieczną do legalizacji dokumentację projektowo – powykonawczą, naliczono opłatę legalizacyjną, której wysokość stanowi iloczyn stawki opłaty (500 złotych), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (kat. XVII, wynoszącego 15), współczynnika wielkości obiektu budowlanego (1) i mnożnika stawki opłaty określonego liczbą "50" zgodnie z art. 49 ust. 2 prawa budowlanego. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył M. M. zarzucając, że: 1) podstawą jego wydania był szczątkowy projekt budowlany; 2) obiekt został wybudowany w 1997 roku i już wówczas miał takie gabaryty jak obecnie, tymczasem skarżący od poprzedniego właściciela nie otrzymał żadnych dokumentów dotyczących tego obiektu; 3) nie wyjaśniono, kiedy ostatecznie zakończono budowę zasadniczej bryły budynku i dlaczego przyjęto zgłoszenie o jego wybudowaniu w takim kształcie, który był niezgodny z zatwierdzoną dokumentacją; 4) nie wyjaśniono, dlaczego organ nadzoru budowlanego w okresie od 1997 do 2006 roku nie zareagował na samowolę poprzedniego właściciela nieruchomości. Końcowo autor odwołania stwierdził, że prowadzone przeciwko niemu postępowania powinno być ograniczone jedynie do zgłoszonej przez niego dobudowy wiaty. Postanowieniem z [...] sierpnia 2010 r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Powyższe orzeczenie organ oparł na ustaleniu identycznym jak w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, wyjaśniając, że jednym z warunków legalizacji samowoli budowlanej, dokonanej po 1995 roku, jest wniesienie opłaty legalizacyjnej. Odpowiadając na zarzuty zażalenia PINB podkreślił, że powiatowe organy nadzoru budowlanego mogą na każdym etapie prowadzenia budowy dokonać jej kontroli i w każdym czasie sprawdzić obiekt będący w użytkowaniu. Czynności tych organy mogą dokonać z urzędu, jak i na wniosek strony. W związku zaś z tym, że Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego S. obejmuje swym zakresem cały powiat suwalski, stąd też czynności kontrolne w przedmiotowym obiekcie zostały przeprowadzone dopiero w 2009 roku. Organ nie zgodził się też z zarzutem braku zmiany gabarytów budynku "mini baru", wskazując, że projekt z 1997 roku przewidywał powierzchnię zabudowy 54,81 m², natomiast obecna powierzchnia zabudowy wynosi 235,70 m². Wyjaśnił też, że organy nadzoru budowlanego nie mogą ponosić odpowiedzialności za nieprzekazanie dokumentacji technicznej kontrolowanego budynku przez poprzedniego właściciela. Skargę na powyższe postanowienie złożył do sądu administracyjnego M. M. podnosząc, że nie zgadza się z nim i podtrzymuje zarzuty zawarte w odwołaniu od postanowienia organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Pismem procesowym z 23 grudnia 2010 r. pełnomocnik skarżącego sprecyzował skargę zarzucając postanowieniu z [...] sierpnia 2010 r. naruszenie: - art. 7 oraz 77 kpa poprzez powierzchowną ocenę materiału dowodowego i niedokonanie kluczowych dla spraw ustaleń czasu i zakresu wykonanych prac budowlanych oraz obowiązującego w danym czasie reżimu prawnego; - art. 49, 59 f oraz art. 59 g ustawy prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. poprzez ich niesłuszne zastosowanie w sytuacji, gdy przedmiotowy obiekt budowlany był zgłoszony, a następnie zostały dokonane od niego odstępstwa. Zdaniem pełnomocnika skarżącego organ nie dokonał precyzyjnych ustaleń w zakresie budynku "mini baru", tymczasem miało to istotne znaczenie, albowiem w okresie 1997-2009 zmieniały się przepisy ustawy prawo budowlane i inne były reżimy prawne dla samowoli budowlanej. Przykładowo obowiązujący do lipca 2003 roku przepis art. 49 ust. 1 ustawy prawa budowlanego zakazywał rozbiórki, o której mowa w art. 48, jeżeli od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części upłynęło 5 lat, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pełnomocnik skarżącego stwierdził też, że w stosunku do wiaty powinny być zastosowane przepisy art. 50 ust.1 pkt 3 i art. 51 ust. 1 prawa budowlanego, dotyczące odstępstw od zgłoszenia, a nie jak przyjął to organ art. 48 ust.2 i 3, który dotyczy wybudowania budynku bez pozwolenia na budowę. Końcowo pełnomocnik skarżącego stwierdził, że obecnie obowiązujące przepisy dotyczące opłaty legalizacyjnej są sprzeczne z art. 20 i 64 ust.2 Konstytucji RP. Obciążenie zaś skarżącego tak wysoką opłatą legalizacyjną doprowadzi do zamknięcia "mini baru", a tym samym do zwolnienia pracujących tam dziewięciu osób. Na rozprawie sądowej w dniu 2 marca 2011 r. pełnomocnik organu ustosunkowując się do uzupełnionych zarzutów skargi wyjaśnił, że dokonane przez skarżącego zgłoszenie budowy wiaty nie można uznać za skuteczne, albowiem na jego podstawie skarżący faktycznie rozbudował wielokrotnie budynek zajazdu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. Sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy dnia z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), ale zawsze jest związany przedmiotem zaskarżenia, wyznaczającym granice kontroli sądowej w danej sprawie. Związanie sądu granicami sprawy oznacza kontrolę legalności tego stosunku administracyjnoprawnego, który został objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowego jest postanowienie organu nadzoru budowlanego o ustaleniu na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 oraz 59 "f" i 59 "g" ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) opłaty legalizacyjnej, której uiszczenie stanowi jeden z koniecznych warunków zalegalizowania popełnionej samowoli budowlanej. Opłata legalizacyjna jest ustalana w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Do opłaty tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 "f" ust. 1, z tym, że kara obliczona według wskazanych przepisów ulega 50 – krotnemu podwyższeniu (art. 49 ust. 2 ustawy prawo budowlane). Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 10 listopada 2005r. (sygn. IISA/Lu 501/2005) ustalenie w drodze postanowienia wysokości opłaty legalizacyjnej jest rozstrzygnięciem związanym, determinowanym stwierdzeniem faktu samowoli budowlanej i ustaleniem istnienia prawnych, pozytywnych przesłanek jej zalegalizowania. W okolicznościach niniejszej sprawy, nie ulega – zdaniem sądu – wątpliwości, że rozbudowa budynku usługowego "mini baru" (opisanego w postanowieniu) była klasyczną samowolą. Wprawdzie skarżący w dniu 23 marca 2007 r. dokonał skutecznego zgłoszenia budowy wiaty w kształcie prostokąta o wymiarach 9,44 m x 2,64 m i pow. zabudowy 24,92 m² o konstrukcji drewnianej szkieletowej i pokryciu dachu z blachy trapezowej, to jednakże w rzeczywistości, jak ustaliły organy nadzoru budowanego, rozbudowano budynek "mini baru" o pomieszczenia w obrysie o wymiarach 3 m x 8,7 m oraz wiatę w kształcie litery L o łącznej powierzchni zabudowy 6,40 m x 12,10 m, a z tyłu tego budynku wybudowano odrębną wiatę o konstrukcji 3 m x 2,2 m. Przeprowadzone przez skarżącego roboty budowlane bez wątpienia nie były zgodne z dokonanym zgłoszeniem, w efekcie tych prac inwestor zrealizował zupełnie inny obiekt budowlany (o innym kształcie i wielkości), wymagający pozwolenia na budowę, którym jak wynika z akt sprawy (okoliczność niesporna) skarżący nie dysponował. W tym miejscu już nie jako marginalnie wspomnieć należy, iż w przypadku zamiaru wykonania robót innych niż określone w zgłoszeniu, inwestor zobowiązany był dokonać nowego zgłoszenia bądź uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. Powyższych działań skarżący jednak nie podjął. W konsekwencji skoro skarżący zrealizował faktycznie inny obiekt niż objęty zgłoszeniem, to wykonane przez niego roboty, organ prawidłowo zakwalifikował jako samowolną budowę obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, podlegającą procedurze opisanej w art. 48 i 49 ustawy Prawo budowlane. Powyższe stanowisko - wbrew twierdzeniom skarżącego - znajduje potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym i jako takie nie budzi zastrzeżeń. Z podanych względów nie jest trafny wywód pełnomocnika skarżącego zamieszczony w piśmie procesowym z 23 grudnia 2010 r., jakoby w sprawie brak było podstaw do przeprowadzenia klasycznej procedury legalizacyjnej, a istniały podstawy do prowadzenia procedury w trybie art. 50 i 51 prawa budowlanego. W ocenie Sądu jest to nieudolna próba przerzucenia na organ nadzoru budowlanego odpowiedzialności za skutki popełnionej samowoli budowlanej. Skarżący zdaje się nie zauważać, że ciążąca na inwestorze odpowiedzialność za prowadzenie budowy obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia, jest niezależna od winy inwestora i pobudek jego działania oraz, że jedynym prawnie dopuszczalnym sposobem zalegalizowania takiej samowoli jest wydana po spełnieniu przesłanek legalizacji decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, o ile nie zostały zakończone. Nie zasadny jest również zarzut nie wyjaśnia przez organy nadzoru budowlanego daty rozbudowy budynku "mini baru". W trakcie postępowania ustalono, bowiem że w okresie jego użytkowania, tj. od 1997 do 2009 roku, dokonano wielokrotnej dobudowy nowych elementów i wszystkie te elementy (z korzyścią dla skarżącego) objęte zostały jednym postępowaniem. Nie mógł mieć zatem zastosowania powoływany przez pełnomocnika skarżącego art. 49 ust. 1 prawa budowlanego, albowiem był to przepis przejściowy, który obowiązywał tylko do 11 lipca 2003 r. Ewidentny fakt realizacji budynku usługowego "mini baru" w warunkach samowoli budowlanej potwierdza słuszność wszczęcia postępowania administracyjnego legalizacyjnego, albowiem stosownie do obecnego brzmienia przepisów ustawy prawo budowlane, nakaz rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego może być orzeczony tylko wówczas, gdy okaże się, iż nie ma prawnych możliwości jego legalizacji. Oczywiście legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem inwestora, ale jego uprawnieniem (vide: wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2009 r. sygn. II OSK 1879/2007, Lex Polonica nr 2011943), z którego to uprawnienia w sprawie niniejszej skarżący skorzystał poprzez faktyczne wypełnianie obowiązków nałożonych w postanowieniu z dnia 23 października 2010 r. Wydanie postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną jest potwierdzeniem pozytywnej oceny złożonej przez skarżącego dokumentacji projektowo – powykonawczej i innych dokumentów koniecznych dla uzyskania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Dopiero bowiem pozytywna ocena przedłożonej przez stronę dokumentacji stanowi podstawę do wydania postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej. Przedłożenie przez skarżącego dokumentów koniecznych do legalizacji robót budowlanych, równoznaczne w świetle zapisu art. 48 ust. 5 prawa budowlanego z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, czyniło koniecznym wydanie skarżonego postanowienia. Skarżący, co należy podkreślić, musiał mieć świadomość ustalenia opłaty legalizacyjnej jako warunku legalizacji samowoli budowlanej, albowiem o wymogu jej poniesienia był poinformowany w uzasadnieniu postanowienia wstrzymującego roboty budowlane i nakładającego obowiązek przedłożenia koniecznej dokumentacji. Wysokość opłaty legalizacyjnej nie jest przy tym uznaniowa, gdyż sposób jej wyliczenia określają przywołane w postanowieniu przepisy prawa budowlanego. Prawidłowość wyliczenia kwoty opłaty legalizacyjnej nie nasuwa zastrzeżeń i sam skarżący nie zgłasza zarzutu błędnego wyliczenia opłaty. Jak stanowi przepis art. 49 ust. 2 prawa budowlanego, odczytywany w powiązaniu z art. 59 "f" ust. 1 prawa budowlanego, do którego odsyła art. 49 ust. 2, opłata legalizacyjna jest 50 – krotnością kary będącej iloczynem stawki opłaty (s = 500, co wynika z art. 59 "f" prawa budowlanego), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k = 15, co wynika z kategorii XVII spornego obiektu budowlanego, wynikającej z załącznika do ustawy Prawo budowlane) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w = 1, co wynika z załącznika do ustawy Prawo budowlane). Ponadto, jak wynika z powyższego przepisu, organ nadzoru budowlanego nie działa w warunkach uznania administracyjnego i nie ma możliwości odstąpienia od ustalenia opłaty legalizacyjnej, czy też miarkowania jej wysokości w zależności od sytuacji materialnej inwestora obciążonego obowiązkiem jej uiszczenia. Przeciwnie w razie zaistnienia przesłanek określonych w wymienionych wyżej przepisach, organ ma obowiązek podjęcia rozstrzygnięcia w tym zakresie. Podkreślić należy, że ustawodawca jednakowo traktuje wszystkich adresatów art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż wykluczył możliwość uwzględnienia przez organy nadzoru budowlanego jakichkolwiek dodatkowych, nieprzewidzianych ustawowo lub nie związanych z istotą problemu "samowoli", kryteriów przemawiających za odmiennym podejściem do poszczególnych przypadków (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 854/05, LEX nr 196409). Stąd też podnoszone w skardze okoliczności, co do sytuacji finansowej i możliwości płatniczych skarżącego pozostają bez wpływu na sądową ocenę zgodności z prawem zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. Ponadto w związku z tym, iż sąd nie ocenia zaskarżonego postanowienia pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego, stąd też opisane przez pełnomocnika skarżącego konsekwencje nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej w postaci "rozebrania" budynku mini baru i zwolnienia pracujących w nim osób, nie mogą stanowić o jego uchyleniu. Stwierdzając zaistnienie w sprawie podstaw do ustalenia opłaty legalizacyjnej i prawidłowość obliczenia jej wysokości, nie można zaskarżonemu postanowieniu zasadnie zarzucić niezgodności z prawem. Argumentacja strony zawarta w skardze nie podważa trafności kwestionowanego postanowienia. Na przeszkodzie dla przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, którego elementem jest postanowienie o ustaleniu koniecznej opłaty legalizacyjnej, nie może stanąć okoliczność dopuszczenia się części samowoli przez poprzedniego właściciela budynku. Zgodnie z art. 52 ustawy prawa budowlanego obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego przepisami prawa zezwolenia może być nałożony na inwestora, właściciela lub zarządcę nieruchomości. Jednakże obowiązek ten może być skierowany jedynie do osoby mającej tytuł prawny do nieruchomości, która tą nieruchomością włada. Stąd też zaskarżone postanowienie zostało prawidłowo skierowane do skarżącego jak obecnego właściciela budynku "mini baru". Ewentualne zaś roszczenia regresowe wobec poprzedniego właściciela, który wraz ze zbyciem nieruchomości nie przekazał stosownych pozwoleń, skarżący powinien formułować w postępowaniach innych niż administracyjne. Na ocenę legalności zaskarżonego postanowienia nie ma też wpływu okoliczność późnego – jak twierdzi skarżący – dostrzeżenia przez organ nadzoru budowlanego samowoli budowlanej, tj. wszczęcia postępowania w sprawie po 2006 roku, gdy właścicielem obiektu był już skarżący. Organy nadzoru budowlanego mają, bowiem prawo na każdym etapie prowadzenia budowy do jej kontroli i w każdym też czasie mogą dokonać sprawdzenia obiektu będącego w użytkowaniu. Ponadto, jak wyjaśniono w zaskarżonym postanowieniu, zakres działania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego S. obejmuje cały powiat suwalski, dlatego też dopiero w 2009 roku przeprowadzono kontrolę spornego obiektu. W tym miejscu należy też podkreślić, że przepisy prawa budowlanego nie różnicują wysokości opłaty legalizacyjnej w zależności od stopnia zaawansowania robót budowlanych. Oczywiście na początku realizacji inwestycji, mniej dotkliwe dla skarżącego byłoby pogodzenie się z koniecznością ewentualnych robót rozbiórkowych, ale powyższa okoliczność nie może prowadzić do podważenia zgodności z prawem czynności legalizacyjnych podjętych w postępowaniu wszczętym w momencie, gdy budowa obiektu była już na ukończeniu. Z odpowiedzialności za skutki samowolnej rozbudowy spornego obiektu nie zwalnia jednak skarżącego brak reakcji organu nadzoru budowlanego w okresie, gdy właścicielem spornego obiektu był A. Z. Za nie zasadny sąd uznał ponadto zarzut naruszenia art. 20 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, bowiem skarżący nie wykazał, aby zaskarżone rozstrzygnięcie naruszało wskazane przepisy. Przypomnieć należy, że przepisy Konstytucji RP są przede wszystkim źródłem gwarancji, a nie praw, a więc spełniają raczej rolę wzorca konstytucyjnego, który materializuje się w uchwalanych ustawach. Ponadto Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie w swych orzeczeniach podkreślał, że prawa konstytucyjnie chronione - w tym prawo własności - nie mają charakteru absolutnego. W niniejszej sprawy nie uchybiono również przepisom prawa procesowego. Wbrew twierdzeniom skarżącego wydanie kwestionowanego postanowienia poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 § 1 kpa). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 kpa). Zgodnie zaś z art. 107 kpa w rozstrzygnięciu zawarto podstawowe jego elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne postanowienia z przytoczeniem przepisów prawa. Mając powyższe na względzie zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, dlatego też skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), o czym orzeczono jak na wstępie.