II SA/Bk 720/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 04 marca 2008 r. sprawy ze skargi R.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, ze zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej R.W. kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- Pierwszą decyzją z dnia [...] września 2006 r. Prezydent Miasta S. działając na wniosek PPH E. "A." sp. j. Z.S. ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestora na inwestycję polegającą na budowie budynku usługowego o funkcji handlowej wraz z przyłączami infrastruktury technicznej oraz uzgodnieniami komunikacyjnymi (parkingiem samochodów osobowych na minimum 65 miejsc) na działkach położonych pomiędzy ulicami R., P. i B. w S. W dniu [...] października 2006 r. R. i M.S. oraz R.W. odwołali się od ww. decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Po rozpatrzeniu ponownie sprawy i uzupełnieniu braków poprzedniej decyzji organ pierwszej instancji powiadomił strony o zebraniu pełnego materiału dowodowego, po czym w dniu [...] marca 2007 r. Prezydent Miasta S. wydał ponownie decyzję o ustaleniu warunków zabudowy ustalającą warunki zabudowy na inwestycję polegającą na budowie budynku usługowego o funkcji handlowej wraz z przyłączami infrastruktury technicznej oraz urządzeniami komunikacyjnymi i parkingiem samochodów osobowych na min. 65 miejsc postojowych na działkach położonych pomiędzy ulicami R., P. i B. w S. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że organ wydający decyzję jest związany wnioskiem inwestora i nie może rozstrzygać poza zakresem nim określonym. Zarzut skarżących dotyczący nieposzanowania przez organ prawa właścicieli działek sąsiadujących z planowaną inwestycją jest nieuzasadniony, gdyż decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu i nie narusza prawa własności oraz uprawnień osób trzecich, nie upoważnia również inwestora do prowadzenia robót budowlanych. Wszelkie zastrzeżenia skarżących zostały uwzględnione w treści decyzji w punkcie 7 określającym warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego, uwzględniając ich interes prawny. W prowadzonym postępowaniu administracyjnym nie rozpatruje się zasadności inwestycji tylko jej zgodność z prawem. Organ przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w której dokonano analizy sąsiedztwa, a nie hipotetycznego "szkodliwego oddziaływania". Decyzja jest zgodna z przepisem art. 52 ust 2 ustawy z 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak też z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. określającego rodzaje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. z 2004 r. Nr 257, póz. 2573). Organ nie mógł przeprowadzić w niniejszym postępowaniu badań dotyczących oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko gdyż nie jest to objęte przepisami prawa. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli R. i M.S., J.Ż. oraz R.W., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej w dniu [...] sierpnia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wydało dnia [...] sierpnia 2007 r. ostateczną decyzję utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta. W uzasadnieniu SKO wskazało podobne argumenty jak organ I instancji, uznając przy tym, iż przy wydawaniu decyzji nie doszło do naruszenia, ani prawa materialnego ani procedury administracyjnej. Na powyższą ostateczną decyzję SKO skargę do tutejszego sądu administracyjnego złożyli R. i M.S., J.Ż. oraz R.W. Skarga R. i M.S. oraz J.Ż. stała się przedmiotem innej sprawy toczącej się przed tutejszym sądem, zarejestrowanej pod sygnaturą [...], która postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r. została odrzucona z powodu nieuzupełnienia braków formalnych. Skargę R.W. wyłączono do odrębnego rozpoznania w niniejszej sprawie. Skarga ta jest zasadniczo powtórzeniem argumentacji zawartej w odwołaniu od decyzji Prezydenta jak i w piśmie z dnia [...] marca 2007 r. W skardze niniejszej skarżąca zarzuciła organowi II instancji liczne naruszenia przede wszystkim procedury administracyjnej, między innymi w postaci naruszenia art. 7, art. 9, art. 10 § 1, art. 77, art. 92 kpa oraz przepisów o pełnomocnictwie. Skarżąca podniosła, iż została pozbawiona możliwości obrony swoich praw, gdyż SKO dokonało niewłaściwego zawiadomienia o rozprawie. Pismem z dnia [...] lipca 2007 r. SKO zawiadomiło bowiem o rozprawie administracyjnej mającej się odbyć w dniu [...] sierpnia 2007 r., podczas gdy zawiadomienie to zostało doręczone w dniu [...] sierpnia 2007 r. Rozprawa w wyznaczonym dniu odbyła się, czego skutkiem było wydanie zaskarżonej decyzji SKO [...].08.2007 r. Skarżąca przytoczyła przy tym szereg komentarzy odnośnie prawidłowości doręczeń przez organy administracyjne, a dodatkowo podniosła, że w wezwaniu nie określono "czy stawiennictwo na rozprawę jest obowiązkowe czy też nie". Zarzuciła też naruszenie art. 9 kpa, gdyż decyzja SKO nie odnosi się w ogóle do zarzutu niekonsekwencji danych zawartych w decyzji Prezydenta a tych wskazanych w projekcie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (chodziło generalnie o określenie udziału powierzchni biologicznie czynnej w wymiarze 15% a 20 % i określenia ilości miejsc parkingowych – o czym poniżej). Oprócz naruszeń postępowania administracyjnego skarżąca podniosła zarzuty natury merytorycznej odnoszące się m.in do naruszenia przepisu § 3 ust. 1 pkt 53 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 z późn. zm), poprzez brak sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, podczas gdy zapis decyzji jest nieścisły i może spowodować, że miejsc parkingowych będzie w przyszłości ponad 300. Skarżąca wskazała ponadto na: - niewłaściwe określenie w decyzji powierzchni biologicznie czynnej (w decyzji - od 15%, a w projekcie decyzji - od 20 %), - naruszenie zasad dobrego sąsiedztwa określonych w art. 61 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nieuwzględnienie interesu publicznego i osób trzecich - oraz odwołanie się w zaskarżonej decyzji SKO do założeń nieistniejącego jeszcze planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy przepisy prawa nie przewidują takiej możliwości. Skarżąca wniosła także o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, co też postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r. zostało przez Sąd administracyjny załatwione odmownie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i wskazało, że nie zgadza się z zarzutami podniesionymi w skardze, które stanowiłyby podstawę do wzruszenia decyzji. W uzasadnieniu powtórzyło argumenty użyte w decyzji Prezydenta jak i własnej – będącej przedmiotem zaskarżenia. W ocenie Kolegium nie zostały naruszone, wskazane w skardze przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego ani też art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez co niemożliwym było uchylenie decyzji Prezydenta czy stwierdzenie jej nieważności. Także ustalony stan faktyczny nie pozostaje w sprzeczności ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Kolegium podjęło wszelkie działania w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy, a także przeprowadziło rozprawę administracyjną, zapewniając stronom czynny w niej udział (art. 10 Kpa). Co prawda SKO przyznało, iż przy wydawaniu decyzji Prezydenta doszło do naruszenia art. 92 kpa, ale nie na tyle, że nieobecność skarżącej na rozprawie miała istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Skarżąca wniosła swoje zastrzeżenia do decyzji organu I instancji w złożonym odwołaniu, a w niniejszej skardze powtórzyła je, przez co naruszenie to nie miało wpływu na zasadnicze rozstrzygnięcie organu I instancji. W dalszej części wywodów Kolegium odniosło się do zarzutów naruszenia prawa materialnego uznając, iż nie doszło do uchybień w zakresie art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani też § 3 ust. 1 pkt 53 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. W uzasadnieniu SKO odniosło się do wszystkich zarzutów, wyjaśniając szczegółowo wszelkie merytoryczne kwestie związane z zaskarżoną decyzją, a zgłoszone przez skarżącą. Niezasadny w ocenie organu II instancji jest zarzut naruszenia interesu publicznego i osób trzecich, oraz niewłaściwego określenia miejsc parkingowych. Teren inwestycji nie pozwala na urządzenie parkingu na 300 miejsc postojowych, zaś z wniosku inwestora wynika, że nie zamierza on urządzać parkingu na ponad 300 miejsc postojowych, a nawet w przypadku takiego zamiaru, będzie to badane na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Kolegium sprawdziło też poprawność udzielonego przez inwestora pełnomocnictwa S.P. Pomimo początkowych niespójności w tym zakresie, na rozprawie administracyjnej pełnomocnik złożył pełnomocnictwo o skorygowanej treści podpisane przez Z.S. (wspólnika Spółki Jawnej PPH E. "A." wpisanego do KRS), który samodzielnie może reprezentować tę spółkę. Złożone na rozprawie wyjaśnienia oraz skorygowane pełnomocnictwo potwierdzają należyte umocowanie S.P. do reprezentowania inwestora w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skardze nie można było odmówić słuszności albowiem zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem prawa procesowego, które to naruszenia miały wpływ na wynik postępowania (art. 145 §1 ust. 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Zgodnie z treścią przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz przepisu art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swej właściwości sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje, postanowienia i inne akty z zakresu administracji publicznej, a także skarg na bezczynność i polega na badaniu zgodności tych czynności i aktów z przepisami prawa materialnego oraz prawa procesowego. Stosownie do treści przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż podniesione w skardze zarzuty wymagają ustosunkowania się, jednak nie są wyłącznym kryterium badania legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ma bowiem obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony (vide wyroki WSA w Warszawie z dnia 06.05.2004r. w sprawie sygn. akt I SA 2027/02, Lex 146756 i z dnia 29.06.2004r. w sprawie sygn. akt I SA 2819/02, Lex 146750). Oznacza to możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego także z przyczyn nie podniesionych w skardze, a z powodu naruszenia przepisów prawa dostrzeżonych przez Sąd z urzędu jak również możliwość uwzględnienia skargi pomimo niepodzielenia części zarzutów o ile inne dostrzeżone błędy organu dyskwalifikują decyzję z racji mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia prawa. Przede wszystkim wskazać należy, iż w przedmiotowej sprawie na pierwszy plan wysuwają się kwestie proceduralne, co w zasadzie czyni bezprzedmiotową merytoryczną ocenę zaskarżonej decyzji. Ta, bowiem narusza przepisy prawa procesowego w sposób, który może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej kpa, organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zasada czynnego udziału stron w postępowaniu ma charakter szczególny wobec reguł przyjmowanych w postępowaniu cywilnym czy karnym. Wiąże się to ze specyfiką postępowania administracyjnego, gdzie organ administracji publicznej występuje w procesie jako rzecznik interesu publicznego i jednocześnie jest powołany do rozstrzygnięcia sprawy. Tego rodzaju kumulacja ról procesowych wymaga, aby w postępowaniu administracyjnym - w najszerszym możliwym - zakresie dopuścić stronę do wszystkich czynności postępowania. Tylko bowiem strona może najlepiej wyrazić swoje żądania, bronić swoich interesów, zabiegać o swoje prawa. Ona jest w stanie najpełniej wyrazić swoje intencje, jak też określić sytuacje, w których będzie realizować wynikające z decyzji prawa i obowiązki (Komentarz do art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005). Z tak sformułowanej zasady dla organu administracji publicznej wynikają dwojakiego rodzaju obowiązki: po pierwsze - obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania (także II- instancyjnego); po drugie - obowiązek umożliwienia stronie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Korelatem wskazanych obowiązków organu będą uprawnienia strony postępowania, polegające na prawie do czynnego udziału oraz prawie do wypowiedzenia się, co do materiału dowodowego. W szczególności w fazie między zakończeniem postępowania wyjaśniającego a podjęciem rozstrzygnięcia w sprawie organ administracji ma obowiązek umożliwić stronie wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Powyższa zasada przeciwdziała zawężeniu uprawnień strony wynikających z art. 79 kpa tylko do postępowania dowodowego. Reguła czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym rozciąga się zarówno na postępowanie przed organami administracji I i II instancji (vide: wyrok NSA w z dnia 10.05.2006 r. w sprawie II OSK 810/05, LEX nr 236469). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, iż bezspornym jest, iż organ odwoławczy przed wydaniem decyzji nieprawidłowo zawiadomił R.W. o terminie rozprawy administracyjnej. Pomimo tego uchybienia rozprawa odbyła się, zaś następnego dnia wydano zaskarżoną decyzję, przez co organ II instancji uniemożliwił skarżącej wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przepis art. 10 § 1 kpa jest jednoznaczny a odstępstwa od zasady w nim wyrażonej zostały enumeratywnie wymienione w art. 10 § 2 kpa i dotyczą jedynie dwóch sytuacji a mianowicie, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki lub zachodzi niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, lub grożąca niepowetowana szkoda materialna. Dopuszczalność prowadzenia postępowania bez czynnego udziału strony jako wyjątek podlega ścisłej wykładni. W przedmiotowej sprawie nie miały miejsca okoliczności uzasadniające odstąpienie od możliwości zapoznania się przez skarżącą przed wydaniem decyzji z całością zgromadzonego materiału dowodowego. Okoliczności takiej nie stanowi fakt nieuzupełniania postępowania dowodowego przez organ odwoławczy. Godzi się bowiem zauważyć, iż zachowanie tych wymogów nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz stanowi jego bezwzględny obowiązek, niezależnie od treści i wagi przeprowadzanego dowodu (wyrok NSA z dnia 13 lutego 1986r., II SA 2015/85, ONSA 1986, nr 1, poz. 13). Organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest pouczyć strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, wyznaczając na dokonanie tych czynności stosowny termin. Konsekwencją powyższego jest obowiązek wstrzymania się organu od wydania decyzji do czasu złożenia tego oświadczenia w wyznaczonym terminie" (wyr. NSA z dnia 6 października 2000r., V SA 316/00, niepubl.). Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, iż w przedmiotowej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia określonej w art. 10 kpa zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. W aktach sprawy brak jest końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ odwoławczy przed wydaniem przed wydaniem decyzji pouczył stronę o przysługującym jej prawie. Jak wskazuje sam organ w odpowiedzi na skargę, doszło do uchybienia art. 92 kpa, jednakże nie miało to wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, albowiem skarżąca wniosła swoje zastrzeżenia do decyzji organu I instancji w złożonym odwołaniu, a w niniejszej skardze powtórzyła je. SKO nie zauważyło jednak, iż pomimo niewłaściwego zawiadomienia o rozprawie administracyjnej, doszło do naruszenia art. 10 kpa. SKO nie dało bowiem skarżącej możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, a w dzień następny po odbytej rozprawie wydało ostateczną decyzję w sprawie. Rzeczą organu jest przecież umożliwienie stronie skorzystania z prawa określonego w art. 10 kpa (vide: wyrok WSA w Warszawie z 23.01.2007 r. III SA/Wa 2737/06, LEX nr 302417). Nie sposób przyjąć za Kolegium, iż naruszenie to nie miało wpływu na rozstrzygnięcie, bo skarżąca była świadoma co do materiału dowodowego i nic nowego nie podnosiła w późniejszych pismach. Zgodnie z orzecznictwem sądów i administracji takie naruszenie stanowi podstawę do uchylenia decyzji, albowiem wpływa w sposób istotny na meritum rozstrzygnięcia. Wskazać należy choćby na decyzję z dnia 16.04.2007 r. SKO w Elblągu 690/ST/07 (LEX nr 242445), w której stwierdzono, że "organ prowadzący postępowanie może przypuszczać, że okoliczności stanowiące podstawę rozstrzygnięcia, a ustalone w toku postępowania dowodowego, są znane stronie, jednakże nie jest to równoznaczne z jej świadomością, że będą one uwzględniane przy podejmowaniu decyzji. Z tego względu istotne jest umożliwienie jej zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym". Powyższe stanowisko popiera także tutejszy sąd administracyjny. W tym stanie rzeczy wobec stwierdzonego uchybienia przepisowi Kodeksu postępowania administracyjnego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) uchylił decyzję. Rozpoznając ponownie sprawę organ powinien mieć na uwadze przedstawione powyżej naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku, a także orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącej poniesionych przez nią kosztów postępowania sądowego – art. 152 i art. 200 w zw. z art. 210 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.