II SA/Bk 721/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.),, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 marca 2011 r. sprawy ze skargi P. G. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] września 2010 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego P. G. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. P. w dniu [...] października 2009r. wszczął, na wniosek P. G., postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego na działkach nr geod. [...],[...],[...] i[...], położnych w B., przy ul. S. [...]. W toku postępowania organ I instancji ustalił, że na rozbudowę w/w budynku inwestor – A. K. uzyskał w dniu 9 lipca 2009r. pozwolenie na budowę nr [...]. Przeprowadzona z kolei w dniu 16 listopada 2009r. - wizja lokalna potwierdziła, że inwestor przy realizacji przedmiotowego budynku istotnie odstąpił od warunków udzielonego pozwolenia na budowę, zmieniając jego charakterystyczne parametry w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego, będącego integralną częścią wydanego pozwolenia na budowę. W tych okolicznościach Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. P. postanowieniem z [...] lutego 2010r., na podstawie art. 50 ust.1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy rozbudowie w/w budynku, a następnie decyzją z [...] kwietnia 2010r. zobowiązał A. K., na podstawie art. 51 ust.1 pkt 3 tej ustawy, do przedłożenia w terminie do 31 maja 2010r. czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z uwzględnieniem zmian wynikających z dotychczas wykonanych robót budowlanych wraz z niezbędnymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, sporządzonego przez osobę posiadającą uprawniona budowlane w odpowiedniej specjalności oraz zaświadczania o wpisie projektanta i osoby sprawdzającej projekt na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, aktualne na dzień opracowywania projektu. W związku z tym, że żadna ze stron nie zaskarżyła powyższej decyzja stała się ona ostateczna. W wyznaczonym terminie inwestor przedłożył wymagane dokumenty, stąd też organ, na podstawie art. 51 ust.4 ustawy, decyzją z 25 czerwca 2010r. zatwierdził projekt architektoniczno – budowlany zamienny rozbudowy budynku mieszkalnego ze sklepem komputerowym w parterze rozbudowy i istniejącego budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działkach nr [...],[...],[...] i [...], udzielając pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy przedmiotowej rozbudowie oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z [...] lipca 2010r. (nr [...]), na skutek odwołania P. G., uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, wskazując na fakt istnienia w obiegu prawnym pierwotnej decyzji Starosty B. z [...] lipca 2009r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu inwestorowi pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego. W dniu 23 lipca 2010r. Starosta B., na podstawie art. 36 a ust.2 prawa budowanego, uchylił własną decyzję z [...] lipca 2009r. zatwierdzającą projekt budowany i udzielającą inwestorowi pozwolenia na rozbudowę (decyzja nr [...]). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. P. rozpatrując sprawę ponownie decyzją z [...] sierpnia 2010r. (nr [...]) zatwierdził projekt architektoniczno – budowlany zamienny dotyczący przedmiotowej inwestycji na w/w działkach i udzielił A. K. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy jego rozbudowie. Od powyższej decyzji odwołanie złożył P. G. zarzucając, że przy jej wydawaniu organ naruszył przepisy prawa budowlanego oraz nie zbadał, czy inwestor dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości, na której prowadzi roboty budowlane. W ocenie autora odwołania organ powinien zażądać od inwestora - w trybie art. 33 ust.2 ustawy Prawo budowlane - oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nie zgodził się z argumentami odwołania i decyzją z [...] września 2010r. (nr [...]) utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ potwierdził, że PINB w B. P. słusznie zastosował w przedmiotowej sprawie procedurę legalizacyjną z art. 51 ust.1 pkt 3 prawa budowlanego, skoro inwestor A. K. odstąpił w sposób istotny od zatwierdzonego projektu budowlanego. Ponadto w związku z uchyleniem przez Starostę B. pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu pierwotnego projektu budowlanego, organ I instancji prawidłowo też zastosował art. 51 ust.4 ustawy zatwierdzając projekt architektoniczno - budowlany zamienny i udzielając inwestorowi pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Odpowiadając na zarzuty odwołania organ wskazał, iż faktem jest, iż pierwotnie pozwolenie na rozbudowę budynku zostało wydane na działki o nr geod. [...],[...] i [...], natomiast zaskarżoną decyzją udzielono inwestorowi pozwolenia na wznowienie robót przy przedmiotowej rozbudowie na działkach o nr geod. [...],[...],[...] i [...]. Wprawdzie to skarżący, a nie inwestor włada działką o nr geod. [...], jednakże nie ma to znaczenia, albowiem przepisy art. 50 i 51 ustawy prawo budowlane, w oparciu o które rozpatrywana jest niniejsza sprawa, nie wymagają przedłożenia przez inwestora oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 w/w ustawy. Naruszenie zaś cudzej własności, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie, powinno być dochodzone na drodze powództwa cywilnego przed sądem powszechnym. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego wywiódł P. G. zarzucając jej naruszenie: 1) art. 51 ust.1 pkt 3 w zw. z art. 32 ust.4 pkt 2 i art. 33 ust.2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że w toku zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych nie jest wymagane przedłożenie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowane; 2) art. 51 ust.1 pkt 3 w zw. z art. 32 ust.4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 tej ustawy w zw. z art. 140 i art. 143 Kodeksu cywilnego oraz art. 21 ust.1 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP - poprzez odmowę uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt architektoniczno - budowlany zamienny w sytuacji, gdy bezspornym jest, że inwestor nie posiadał i nadal nie posiada prawa dysponowania nieruchomością nr 1954/1; 3) art. 4 prawa budowlanego - poprzez udzielenie inwestorowi prawa zabudowy nieruchomości nr [...] pomimo, że inwestor nie wykazał prawa do dysponowania tą nieruchomością; 4) art. 6, 8 w zw. z art. 9 kpa poprzez udzielenie skarżącemu swoistego pouczenia zawartego w treści uzasadnienia skarżonej decyzji, które jest ewidentnie sprzeczne z prawem i stanowiskiem NSA i WSA w podobnych sprawach, a ponadto sprowadza się do niesłusznego "uwolnienia" organu administracji od rozważenia kwestii o elementarnym znaczeniu dla przedmiotowej spraw. Uzasadniając powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym w trakcie postępowania w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, wymagane jest przedłożenie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Na kanwie powołanych orzeczeń autor skargi stwierdził, że kwestia naruszenia prawa własności powinna być badana nie tylko przez sąd powszechny, ale również przez organy administracji publicznej wydające decyzje z zakresu prawa budowlanego, w tym decyzję o zatwierdzeniu projektu zamiennego. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wyjaśnił, że aktualnie sądy administracyjne (np. wyrok WSA we Wrocławiu z 28 maja 2009r. II SA/Wr 673/08) stoją na stanowisku, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 ustawy prawo budowlane organy nadzoru budowlanego nie mogą zajmować się kwestią prawa do dysponowania nieruchomością. Analogiczne stanowisko, jak podkreślił organ odwoławczy, prezentuje Główny Urząd Nadzoru Budowlanego w materiałach szkoleniowych. Uczestnik postępowania A. K. w piśmie procesowym z 28 grudnia 2010r. wyjaśnił, że wszystkie prace budowlane, łącznie ze zmianą konstrukcji dachu, przykryciem i ociepleniem ścian prowadził na swojej części budynku i nigdy nie wchodził na działkę skarżącego. Zaistniały zaś stan prawny nieruchomości, na której stoi sporny budynek jest skutkiem niewłaściwego podziału działki jaki został dokonany w 1990 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem kwestionowana decyzja oraz poprzedzająca jej wydanie decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na jej wynik - art. 145 §1 pkt 1 lit. a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej cytowanej: p.p.s.a). Naruszenie to odnosi się do art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 32 ust.4 pkt 2 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W przedmiotowej sprawie zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia było ustalenie, czy w postępowaniu legalizacyjnym samowoli budowlanej polegającej na istotnym (co jest w sprawie bezsporne) odstąpieniu od zatwierdzonego projektu budowlanego, inwestor powinien złożyć oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 w/w ustawy. Kwestia ta nie jest jednoznaczna w orzecznictwie sądów administracyjnych, o czym świadczą powołane w skardze oraz odpowiedzi na skargę odmienne w tej materii - wyroki (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2007r., II OSK 1160/06, Lex nr 3747625, wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2009 r., sygn. akt: II OSK 967/08, wyrok WSA we Wrocławiu z 28 maja 2009r. II SA/Wr 673/08, czy też wyrok WSA w Poznaniu z 4 grudnia 2008r., II SA/Po 384/08, dostępne w elektronicznej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stoi jednak na stanowisku, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 ust.1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane organy nadzoru budowlanego są uprawnione do żądania przedstawienia przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wprawdzie przepis art. 51 ust.1 pkt 3 tej ustawy nie formułuje obowiązku złożenia takiego oświadczenia, jednakże do projektu budowlanego zamiennego, którego obowiązek przedłożenia nałożono na inwestora w postępowaniu legalizacyjnym, należy zastosować w drodze analogii regulację z art. 40 ust. 2 tej ustawy. Jak wyjaśnił, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 10 stycznia 2011r., II OPS 2/10 (Lex nr 672631) decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wydaje się w przypadku ustalenia przez właściwy organ na podstawie stanu faktycznego sprawy, iż nastąpiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Decyzją wydaną na podstawie tego przepisu właściwy organ nakłada, określając termin wykonania, konkretny obowiązek polegający na sporządzeniu i przedstawieniu projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wykonanie przez zobowiązanego decyzji wydanej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 prowadzi do wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 4, to jest o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Należy jednak mieć na uwadze regulację art. 40 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, stosownie do której decyzję o wznowieniu robót budowlanych (art. 51 ust. 4) przenosi się, tak jak decyzję o pozwoleniu na budowę, po przedłożeniu przez inwestora oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 3 pkt 2, a więc oświadczenia o prawie inwestora do dysponowania terenem na cele budowlane. Podobnie jak w przypadku ubiegania się o pozwolenie na budowę, czy też legalizację samowoli budowlanej, której dotyczy art. 48 i 49b, oświadczenie to jest dowodem w sprawie i powinno być dołączone przez inwestora do dokumentacji budowlanej. Co prawda uregulowania art. 48 ust. 3 pkt 2 i 49b ust. 2 pkt 1 prawa budowlanego jednoznacznie wskazują, że organ nakłada postanowieniem obowiązek przedłożenia oświadczenia o prawie do terenu na cele budowlane, jednakże w przypadkach, w których brak jest jednoznacznego wskazania w ustawie, że obowiązek ten nakłada się postanowieniem, niezłożenie wymaganego prawem oświadczenia wraz z dokumentacją budowlaną, stanowi brak formalny, który podlega usunięciu również postanowieniem, z tymże na podstawie art. 64 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto, jak dalej słusznie wywodzi NSA w opisanej uchwale, kwestia skutków usunięcia z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę uregulowana jest przepisem art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten wskazuje zaś, że w razie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, wydaje się decyzję o wznowieniu robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4, przy czym z uwagi na to, że jej istotą jest pozwolenie na wykonywanie robót budowlanych, mając na uwadze zasadę określoną w art. 4 Prawa budowlanego oraz wymóg wynikający z art. 40 ust. 2, inwestor powinien przed wydaniem decyzji o wznowieniu robót budowlanych złożyć oświadczenie o prawie do terenu na cele budowlane. Takiego obowiązku, w ocenie składu podejmującego przedmiotową uchwałę, nie można natomiast nałożyć na inwestora w przypadkach, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 (nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego), w art. 51 ust. 3 (decyzja o zatwierdzeniu projektu zamiennego w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały już zakończone) oraz w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy (decyzja o nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem). Konkludując powyższe rozważania, które w pełni podziela skład orzekający, stwierdzić należy, iż w kontrolowanym postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 51 ust.1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego zobowiązany był wezwać inwestora do złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania terenem na cele budowlane, o którym mowa w art. 32 ust. 3 pkt 2 ustawy prawo budowlane. Tym bardziej, że, jak sam przyznał organ w zaskarżonej decyzji, to skarżący, a nie inwestor ma prawo do dysponowania jedną z działek (nr [...]), na których prowadzone są kontrolowane roboty budowlane. Z przytoczonych wyżej przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o wstrzymaniu wykonania decyzji organów obu instancji wydano w oparciu o art. 152 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku). O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust.2 pkt.1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu /Dz.U. nr 163 poz. 1349 z późn. zm.). Na niezbędne koszty w kwocie 757 zł złożył się wpis od skargi (500 zł), wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym (240 zł), oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).