II SA/Bk 723/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder (spr.), sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Katarzyna Luto, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi W. Z. na decyzję z [...]września 2005 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję P. Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2005 r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K nakazującą W. Z. rozbiórkę domku letniskowego, wybudowanego samowolnie na działce oznaczonej nr geodezyjnym [...] w miejscowości W., gm. K.. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wskazano, iż przeprowadzona w dniu [...] czerwca 2005 r. kontrola na działce o nr geodezyjnym [...], położonej w miejscowości W. (gm. K.) wykazała, iż na w/w gruncie został wybudowany domek letniskowy, drewniany o wym. [...] x [...] m, dwuspadowy, kryty blachą, bez fundamentów, posadowiony na słupach betonowych. Przedmiotowy obiekt usytuowano w odległości [...] m od linii brzegowej rzeki P.. Obiekt ten został wybudowany w roku nabycia prawa własności do działki tj. w 2000 roku. Na podstawie zaś wyjaśnień Wójta Gminy K. zawartych w piśmie z dnia [...] lipca 2005 r. Nr [...] ustalono, że w/w działka nie jest objęta obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i nie była wydawana w Urzędzie Gminy K. decyzja o warunkach zabudowy dotycząca tej działki. Nie było również wydawane pozwolenie na budowę przedmiotowego obiektu budowlanego. Zgodnie zaś z obowiązującym stanem prawnym - ustawa Prawo budowlane z 1994 r. możliwość legalizacji samowoli budowlanej dozwolona jest pod warunkiem, że inwestycja ta jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jej braku - z ustaleniami ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz obiekt nie narusza przepisów techniczno - budowlanych. Jak wynika natomiast z dokonanych w niniejszej sprawie ustaleń, przedmiotowa działka nie jest objęta obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a inwestor w dniu wszczęcia przez organ I instancji postępowania administracyjnego nie posiadał ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania działki dla przedmiotowego obiektu. Powyższe skutkuje zatem brakiem podstaw do wszczęcia postępowania legalizacyjnego i dlatego też na podstawie przepisu art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane należało orzec rozbiórkę omawianego domku letniskowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B., W. Z. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umożliwienie legalizacji budowy. Podniósł, iż w jego ocenie istnieje prawna możliwość zalegalizowania budowy w oparciu o przepisy prawa budowlanego, które zezwalają na postawienie budynku, jeżeli na działce bezpośrednio sąsiadującej stoją wcześniej postawione zabudowania, a tak jest w niniejszej sprawie. Ponadto skarżący wskazał, iż zabudowania znajdujące się na jego działce, nie mają trwałego posadowienia a znajdują się jedynie na betonowych bloczkach. W związku z tym zgodnie z przepisami prawa budowlanego nie mogą być uznane za budynek i nie wymagały pozwolenia na budowę. Wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2006 r. sygn. akt [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalił skargę W. Z.. Sąd stwierdził, iż wybudowanie przez skarżącego w 2000 r. domku letniskowego bez pozwolenia na budowę stanowi samowolę budowlaną. Sąd podzielił przy tym stanowisko organów nadzoru budowlanego, iż w sprawie brak jest przesłanek do wszczęcia postępowania legalizacyjnego z uwagi na to, iż w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego zmierzającego do realizacji normy materialnej określonej w art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) przedmiotowa działka nie była objęta obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a inwestor nie legitymował się ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie spełniał on zatem przesłanek warunkujących legalizację samowoli budowlanej, zaś organ nadzoru budowlanego zobowiązany był do nakazania rozbiórki obiektu, na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego decyzja o warunkach zabudowy terenu musi być "ostateczna w dniu wszczęcia postępowania". Stwierdzenie przez organ, że dany obiekt budowlany jest budowany lub został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę pociąga za sobą obowiązek wydania decyzji o rozbiórce w trybie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, jeżeli nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 48 ust. 2. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku W. Z. zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 48 ust. 2 i art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, polegającą na przyjęciu, że brak jest możliwości zastosowania procedury legalizacyjnej wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która to wykładnia narusza postanowienia art. 10 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W następstwie rozpoznania powyższej skargi, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] września 2008 r. sygn. akt [...] uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w B. do ponownego rozpoznania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie z uwagi na zasadność podniesionego w niej zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Natomiast zarzut dokonania błędnej wykładni przepisu art. 49 Prawa budowlanego nie jest usprawiedliwiony, gdyż Sąd l instancji badał legalność decyzji organu nadzoru budowlanego, w której stwierdzono brak możliwości legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego wobec braku przesłanek wymienionych w art. 48 Prawa budowlanego, nie stosując i nie dokonując wykładni przepisu art. 49 tej ustawy. Sąd podkreślił, iż dla rozważenia legalności nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy konieczne jest dokonanie wykładni ust. 2 tego przepisu. Gdyby przyjąć literalną wykładnię art. 48 ust. 2 pkt 1 a i b należałoby stwierdzić, że w istocie legalizacja samowoli budowlanej możliwa jest tylko na terenach objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz w przypadku, gdy inwestor dysponuje uzyskaną wcześniej ostateczną decyzją o warunkach zabudowy. Przepis ten różnicuje zatem możliwość legalizacji samowoli budowlanej w zależności od tego, czy dany inwestor posiada "ostateczną" w dniu wszczęcia postępowania decyzję o warunkach zabudowy, o ile oczywiście dany teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Cechą wspólną sprawców samowoli budowlanej jest dopuszczenie się złamania obowiązującego prawa, jednak ich sytuacja w postępowaniu legalizacyjnym nie może zależeć od czynnika, na który nie mają oni wpływu, tj. uchwalenia na danym terenie planu miejscowego. Odmienne traktowanie podmiotów dopuszczających się samowoli budowlanej nie znajduje uzasadnienia w treści i celu instytucji legalizacji samowoli budowlanej, która została wprowadzona dla umożliwienia uniknięcia rozbiórki obiektu budowlanego, wzniesionego zgodnie z zasadami sztuki budowlanej i nienaruszającego przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Takie zróżnicowanie położenia sprawców samowoli budowlanej narusza zasadę równości wobec prawa, wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Jednocześnie Sąd podniósł, iż po dniu wydania zaskarżonej decyzji Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06 orzekł, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 i Nr 170 poz. 1217 oraz z 2007 r. Nr 88 poz. 587, Nr 99 poz. 665 i Nr 127 poz. 880), w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania" są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W orzeczeniu tym Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż w procesie legalizacji samowoli budowlanej nie może mieć znaczenia termin uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, bo ma ona charakter wyłącznie informacyjny (o tym jaki obiekt, pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować) i sama przez się nie kształtuje praw, ani obowiązków inwestora, wynikających wprost z ustaw. Decydujące znaczenie w tym procesie (również legalizacji prowadzonej w związku z wszczęciem postępowania rozbiórkowego) winno mieć ustalenie, że obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa - w tym regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Powinna, zatem istnieć możliwość dokonania takiego ustalenia również po wszczęciu postępowania rozbiórkowego, bo nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi jest orzekanie rozbiórki obiektu budowlanego, mimo że inwestorzy wykazali zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzyskując ostateczną decyzję o warunkach zabudowy już w trakcie postępowania rozbiórkowego. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, skoro zaświadczenie wójta (burmistrza) o zgodności budowy z ustaleniami planu miejscowego może zostać wydane po wszczęciu postępowania rozbiórkowego (bo nie istnieje prawny wymóg uzyskania takiego zaświadczenia wcześniej), to niezgodne ze wskazanymi zasadami konstytucyjnymi jest żądanie od inwestora decyzji o warunkach zabudowy, która byłaby ostateczna już w dniu wszczęcia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne toczy się od 2005 r., a wydane w nim rozstrzygnięcie kończące było już przedmiotem kontroli tutejszego Sądu oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia [...] września 2008 r. sygn. akt [...] uchylił orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia [...] kwietnia 2006 r. w sprawie o sygn. akt. [...] oddalające skargę i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W tym miejscu podnieść należy, iż wyrok kasacyjny II instancji powoduje określone konsekwencje dla dalszego postępowania w konkretnej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) powoływanej dalej jako p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zakres kognicji sądu w niniejszym postępowaniu jest zatem zawężony do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. W praktyce oznacza to, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy odstąpienie od wykładni dokonanej przez sąd II instancji jest niedopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 1117/05, Lex 238489). Również niedopuszczalne jest rozważanie na nowo kwestii, które już wcześniej przesądzono, a które nie były przedmiotem kontroli NSA. Nawiązując zatem do wyroku NSA z dnia [...] września 2008 r. wskazać należy iż podstawowe znaczenie dla rozpatrywanej sprawy ma orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w sprawie P 37/06 - ogłoszone w Dz. U. z 2007 r., Nr 246, poz. 1844, w którym stwierdzono, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 i Nr 170 poz. 1217 oraz z 2007 r. Nr 88 poz. 587, Nr 99 poz. 665 i Nr 127 poz. 880), w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszycia postępowania" są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Zgodnie zaś z utrwalona już linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę prawną decyzji jest powinność uchylenia takiej decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Jest bowiem zasadą, iż sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi wystąpienie w sprawie przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 czerwca 2006 r., sygn. akt III SA/Gd 282/06, Lex 203309). Taki pogląd został też wyrażony w wyroku NSA z dnia 11 sierpnia 1999 r., sygn. akt II SA 1027/99, Lex nr 4680, w którym Sąd wskazał, że skoro okoliczność stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja, jest podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego (przesłanką wznowieniową), to taka regulacja prawna uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji (oraz decyzji organu pierwszej instancji) przez Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Sądu powyższa teza zachowuje aktualność również w obowiązującym stanie prawnym. Stosownie bowiem do treści art. 145a § 1 kpa orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją stanowi podstawę do żądania wznowienia postępowania, w myśl zaś art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Przyjmuje się przy tym, że podstawa wznowienia określona w art. 145a kpa jest podstawą uchylenia decyzji administracyjnej przez sąd administracyjny także wtedy, gdy wyrok Trybunału zapadł po podjęciu zaskarżonej decyzji (tak: J. Zimmermann w glosie do wyroku NSA z dnia 6 stycznia 1999 r., III SA 4728/97, opublikowanej w OSP zeszyt nr 1, z 2000, poz. 16; wyrok NSA z dnia 29 września 1999 r., sygn. akt I SA/Łd 1327/97, Lex 43292). W konkretnej sprawie należało zatem uwzględnić fakt niekonstytucyjności art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 we wskazanym wyżej zakresie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił bowiem przepis art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz. U. z 2003 Nr 207, poz. 2016 ze zm.) – zwanej dalej ustawą. Organy obu instancji uznały, iż stosunku do skarżącego nie można wszcząć procedury legalizacyjnej samowolę budowlana, gdyż w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego przedmiotowa działka nie była objęta obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a skarżący nie legitymował się ostateczną w dniu wszczęcia postępowania decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czego wymagał przepis art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a i b w/w ustawy. Tymczasem jak już wyżej wskazano, wydanie aktu administracyjnego z powołaniem się na przepis ustawy, który jest niezgodny z Konstytucją oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyższej rangi. W tym miejscu godzi się podnieść, iż naruszenia prawa nie można ograniczać tylko do sytuacji, gdy zachodzi prosta sprzeczność między treścią przepisu a sposobem jego zastosowania przez organ administracji. W postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji z naruszeniem prawa rozumie się także takie sytuacje, w których organowi administracji nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów w toku wydawania decyzji. Dotyczy to na przykład niektórych podstaw wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 5 i 8 kpa), jak również przypadku, jaki niewątpliwie ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. W konsekwencji stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy prawo budowlane w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszycia postępowania" z art. 2 oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oznacza dla niniejszej sprawy, iż przepisy te nie mogą być uznane za prawidłową podstawę prawną wydanych decyzji administracyjnych i to niezależnie od tego czy miało ono wpływ na wynik sprawy, czy takiego wpływu nie miało. W tych uwarunkowaniach wskazane wyżej naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, obligowało Sąd na mocy art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej będą zobowiązane zastosować przepisy ustawy - prawo budowlane z uwzględnieniem zmiany stanu prawnego wynikającej z powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W ocenie Sądu orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego otwiera drogę do legalizacji obiektów budowlanych na terenach pozbawionych miejscowego planu. Do tej pory było to praktycznie niemożliwe. Niewielu bowiem inwestorów (tak jak w konkretnej sprawie) było w stanie przedstawić ostateczną decyzję o warunkach zabudowy na dzień wszczęcia postępowania legalizacyjnego. Wydaję się, iż po publikacji omawianego wyroku wystarczy, że sprawca samowoli budowlanej wykaże, że wzniesiony obiekt jest zgodny z obowiązującymi przepisami. Dowodem na to, tak jak obecnie, będzie decyzja o warunkach zabudowy, z tą jednak różnicą, iż inwestor będzie mógł ją uzyskać także w trakcie postępowania legalizacyjnego. Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonego aktu wydano na podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego, albowiem do czasu zamknięcia rozprawy w niniejszej sprawie wniosek taki nie został zgłoszony.