II SA/Bk 732/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), asesor WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Elżbieta Stasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 listopada 2007 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta A. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę Wojewoda P. zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] sierpnia 2007r. nr [...] stwierdził nieważność przepisów §53 i 54 uchwały NR [...] Rady Miejskiej w A. z dnia [...] czerwca 2007r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta A. terenów obejmujących dzielnicę W. Na podstawie przeprowadzonej analizy uchwały NR [...] organ nadzoru ustalił, że przepisy § 53 i 54 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są niezgodne z zapisami obowiązującego w tym względzie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta A., wobec czego w dniu [...] lipca 2007r. wszczęte zostało postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Organ wyjaśnił, iż dla obszarów określonych w Studium symbolami D-8 i D-9, przewidzianych na funkcję mieszkaniową – wielofunkcyjną, ustaleniami §53 i 54 ww. uchwały wprowadzono funkcję podstawową w postaci usług nieuciążliwych i uciążliwych, produkcji, składów, magazynów, działalności hurtowej i warsztatowej (§53 pkt 1 uchwały, obszar oznaczony na rysunku planu symbolami: 1-U/P, 2-U/P, 3-U/P, 4-U/P) oraz funkcję podstawową w postaci usług nieuciążliwych i uciążliwych, składów, magazynów, działalności hurtowej i warsztatowej (§54 pkt 1 uchwały, obszar oznaczony na rysunku planu symbolami: 1-U/S, 2-U/S, 3-U/S, 4-U/S). Organ nadzoru ustalił także, że do pełnienia ww. funkcji w Studium zostały wyznaczone obszary określone symbolami A1 (usługowo – centralna), C8 (usługowa –wielofunkcyjna), a w ustaleniach Studium brak jest zapisów umożliwiających całkowitą zmianę funkcji terenów. Na podstawie powyższego stwierdzono, że Rada Miejska w A. mocą przepisów §53 i 54 uchwały – wbrew ustaleniom Studium – wprowadziła do uchwalonego przez siebie miejscowego planu, w zakresie wskazanych wyżej obszarów, ustalenia niezgodne z obowiązującymi w tym względzie ustaleniami Studium. W ocenie organu nadzoru podstawową funkcją obszarów D-8 i D-9 w Studium jest zabudowa mieszkaniowa, natomiast usługi w uchwalonym miejscowym planie, w świetle zapisów Studium, mogą stanowić jedynie uzupełnienie funkcji mieszkaniowej. Obszary oznaczone na rysunku symbolami 1-U/P, 2-U/P, 3-U/P, 4-U/P, 1-U/S, 2-U/S, 3-U/S, 4-U/S nie stanowią jednak – wbrew wyjaśnieniom Gminy A. – uzupełniania funkcji mieszkaniowej, lecz tworzą duże, zwarte obszary zabudowy o funkcji w postaci usług nieuciążliwych i uciążliwych, produkcji, składów, magazynów, działalności hurtowej i warsztatowej, zupełnie oderwanej od zabudowy mieszkaniowej. W opinii organu nadzoru brak zgodności ustaleń miejscowego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, co zgodnie z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skutkuje nieważnością uchwały rady gminy w całości lub w części. Ponadto organ nadzoru stwierdził, iż Rada Miejska w A. uchwalając przepisy §33 pkt 4 oraz pkt 5 przedmiotowej uchwały, regulujące zasady poboru wody z istniejących studni, powoływała się jedynie na obowiązek przestrzegania przepisów odrębnych, nie zamieszczając jednak przy poszczególnych punktach uchwały, odesłania do przepisów regulujących przedmiotową materię. W ocenie Wojewody P. brak wzmianki w tekście planu zagospodarowania przestrzennego o obowiązujących ograniczeniach w jego użytkowaniu, które wynikają z norm ogólnie obowiązujących, stanowi naruszenie art. 15 ust.2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle powyższych ustaleń, organ nadzoru uznał, iż stwierdzenie nieważności przepisów § 53 i 54 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w A. z dnia [...] czerwca 2007r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta A. terenów obejmujących dzielnicę W., jest zasadne. Na powyższe rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody P. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Gmina Miasto A. zarzucając mu: ➢ naruszenie art. 20 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, iż powołane w rozstrzygnięciu nadzorczym ustalenia § 53 i 54 uchwały NR [...] Rady Miejskiej w A. z dnia [...] czerwca 2007r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta A. terenów obejmujących dzielnicę Wypusty są niezgodne z zapisami obowiązującego w tym względzie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta A., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w A. z dnia [...] marca 2000r.; ➢ naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 18 ust.2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, poprzez pozbawienie Gminy A. kompetencji z zakresie jej zadań własnych. W ocenie Skarżącej zasada zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania gminy nie została w ustawie wyrażona wprost w formie przepisu materialnego. Przyjęcie kryteriów i zakresu wymaganej zgodności planu miejscowego ze studium ustawodawca pozostawił uznaniu gminy i to rada gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu planu miejscowego. Skarżący wskazał ponadto, iż Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta A. zostało sporządzone w 2000 roku, na mocy nieobowiązującej już ustawy o planowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994r. Tereny objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zgodnie ze Studium znajdują się w strefie mieszkaniowo – wielofunkcyjnej o wiodącej funkcji mieszkalnej z dopuszczonymi funkcjami uzupełniającymi oraz strefie usługowo – wielofunkcyjnej z funkcją wiodącą usługową z dopuszczeniem innych funkcji. Ponadto Studium nie precyzuje udziału procentowego funkcji uzupełniających oraz zakresu funkcji w ramach określenia "wielofunkcyjne", a na terenie planu są to: zieleń, usługi, produkcja, składy, infrastruktura i komunikacja. Wskazując na powyższe Rada Miejska w A. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody P. i zasądzenie od strony przeciwnej kosztów procesu. Organ nadzorczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, generalnie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. W uzupełnieniu organ nadzorczy wskazał, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest bardzo ważnym dokumentem, gdyż określa strukturę przestrzenną gminy, dokonuje kwalifikacji i przeznaczenia poszczególnych obszarów gminy oraz wstępnej lokalizacji przestrzeni publicznych i infrastruktury publicznej. W celu oceny aktualności studium i planów miejscowych dokonywane są analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy. Organ przyznał, iż zakres wymaganej zgodności planu ze studium ustawodawca pozostawił uznaniu gminy, jednakże uchwała Rady Miejskiej w A. NR [...] z dnia [...] czerwca 2007r. cechuje się w tym względzie daleko idącą dowolnością. Do uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta A. wprowadzono bowiem ustalenia niezgodne z obowiązującymi ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta A. W podsumowaniu Wojewoda P. wskazał, iż – wbrew zarzutom skargi – nie ingerował w żaden sposób w kompetencje Gminy Miasta A., a jedynie stwierdził, iż §53 i 54 uchwały NR [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta A. terenów obejmujących dzielnicę W., są niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w sprawie niniejszej (o której stanowi art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) było badanie legalności aktu nadzoru tj. jego treści i argumentacji zawartej w uzasadnieniu. W ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest prawidłowe, zawiera rzeczowe i wyczerpujące uzasadnienie faktyczne oraz prawne. Skarga podlegała więc oddaleniu, albowiem Sąd nie dopatrzył się w rozstrzygnięciu nadzorczym naruszenia przepisów prawnych, zwłaszcza zarzucanych w skardze – art. 20 ust. 1, art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym. Art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Natomiast art. 20 ust. 1 w/w ustawy nakazuje radzie gminy, przed uchwaleniem planu miejscowego, stwierdzić jego zgodność z ustaleniami studium. Realizacja ustaleń studium, uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy następuje przez uchwalenie planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, jako aktu prawa miejscowego, którego ustalenia muszą być zgodne z ustaleniami studium. Zważywszy, że w studium określa się strukturę przestrzenną gminy (miasta), dokonuje się kwalifikacji i przeznaczenia poszczególnych obszarów oraz wstępnej lokalizacji przestrzeni publicznych i infrastruktury, to plan miejscowy z pewnością nie może być sprzeczny z takimi ustaleniami. Pojęcie "zgodności" uchwalonego planu ze studium oznacza stopień związania znacznie silniejszy niż "spójność" czy też "niesprzeczność" (vide: komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, str. 189 – Wydawnictwo C.H.Beck W-wa 2006). Wojewoda P. wykazał w rozstrzygnięciu nadzorczym, że przepisy § 53 i 54 uchwalonego planu miasta A. są niezgodne ze studium, ponieważ wprowadzają inne funkcje podstawowe terenów, niż założono to w studium (przy braku istnienia zapisu w studium o możliwości całkowitej zmiany funkcji terenów). Stanowisko skarżącej twierdzącej, iż zasada zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań "nie została wyrażona w ustawie wprost" w formie przepisu materialnego, nie może oznaczać dowolności sporządzania planu, w oderwaniu od studium. Otóż zgodnie z art. 32 ustawy planistycznej rady mają obowiązek oceny (w formie uchwały) aktualności studium i planów miejscowych, przy podejmowaniu uchwał aktualizujących rady mają obowiązek wzięcia pod uwagę zgodności studium z wymogami wynikającymi z przepisu art. 10 ust. 1 i 2 ustawy. Przepis art. 33 ustawy mówi wręcz o konieczności zmiany studium, jeśli wynika to ze zmiany ustaw. Jeżeli – jak twierdzi Skarżąca – istniejące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta A. pochodzi z 2000 roku, to Gmina winna w świetle w/w przepisów obecnie obowiązującej ustawy jego zapisy zaktualizować. Temat zgodności planu miejscowego ze studium (a studium z aktualnymi aktami prawnymi – ustawą planistyczną) był niejednokrotnie przedmiotem orzecznictwa sądowoadministracyjnego, zaś stanowisko w tym względzie prezentuje się jednolicie (m.in. tezy z wyroków: WSA IISA/Bk 906/05 z dnia 20.04.2006r., WSA IISA/Bk 583/05 z dnia 9.02.2006r., rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...].11.2005r. nr PN.II.0911-170/05 – publ. Wspólnota 2005/25/42). Dlatego też należy pamiętać, że w procedurze planistycznej ważny jest aspekt nie tylko typowo urbanistyczny, lecz przede wszystkim zachowanie zgodności uchwalonego planu z przepisami prawa. Sąd nie podziela zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy planistycznej w związku z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym. Ustawa z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) w art. 3 rzeczywiście zalicza do zadań własnych gminy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy. Jednakże nie oznacza to, że gmina jest pozbawiona w tej kategorii spraw nadzoru ze strony wojewody. Art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8.03.1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 nr 142, poz. 1591 ze zm.) przypisuje radzie gminy kompetencje uchwalania m.in. planów miejscowych zagospodarowania przestrzennego, natomiast art. 91 tej ustawy upoważnia organ nadzoru do kontrolowania uchwał gminnych, bez względu na tematykę tych uchwał. Jeżeli uchwała rażąco narusza przepisy prawa, co mialo miejsce w sprawie niniejszej, organ nadzoru stwierdza nieważność uchwały (art. 91 ust. 4 w/w ustawy). Dlatego też, mając na względzie powyższe okoliczności orzeczono, jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).