II SA/Bk 733/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 lutego 2019 r. sprawy ze skargi P. SA w L. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego bez zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy oddala skargę Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] Prezydent Miasta B. zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. S.A. z siedzibą w L. (zwanej dalej: "P." lub "inwestorem") pozwolenia na budowę elektroenergetycznej sieci kablowej SN 15 kV na odcinku B-C, na nieruchomościach o nr ewidencyjnych [...],[...],[...],[...] (obręb [...] D.) oraz [...] (obręb [...] H.) w B., zgodnie z przedłożonym projektem budowlanym. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami decyzji tego organu z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] maja 2018 r. przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. w obecności uczestników procesu budowlanego, stwierdzono, że projektowana linia kablowa SN 15kV oraz stacja kontenerowa transformatorowa wykonana z betonowych elementów prefabrykowanych została zrealizowana na działce nr. [...], przy granicy z działką nr [...]. Roboty budowlane prowadzone były pod nadzorem osoby uprawnionej (w dniu kontroli nie były prowadzone), a ich przebieg odzwierciedlono w dzienniku budowy. Inwestycja nie została zaś formalnie zakończona, jednakże ustalono, że stacja transformatorowa jest uruchomiona i pracuje. Zgodnie z wyjaśnieniami przedstawiciela P. obiekt nie został zgłoszony do użytkowania w organie nadzoru budowlanego z powodu okresowego zalewania stacji transformatorowej wodami gruntowymi, co może spowodować konieczność wykonania dodatkowych robót budowlanych w celu usunięcia występującego zalewania. Mając na uwadze powyższe ustalenia, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. (dalej zwany: "PINB") wszczął postępowanie administracyjne w sprawie nielegalnego przystąpienia do użytkowania ww. obiektu budowlanego, w wyniku którego wydał w dniu [...] czerwca 2018 r. postanowienie nr [...], na mocy którego wymierzył inwestorowi - P. SA, z siedzibą w L., karę w wysokości 40.000 zł, z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego - elektroenergetycznej sieci kablowej SN 15kV na odcinku B-C przy ul. H. i ul. B. w B., bez zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, działając na podstawie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 i art. 59g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332, ze zm., zwanej dalej: "P.b."). W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że niezastosowanie się przez inwestora do art. 54 P.b. obligowało do wszczęcia przedmiotowego postępowania prowadzonego w trybie art. 57 ust. 7 P.b. oraz nałożenia przedmiotowej kary, która jest nakładana w każdym przypadku stwierdzenia samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, bez względu na motywy działania inwestora. Organ ustalił wysokość opłaty jako iloczyn jej stawki, współczynnika kategorii obiektu budowlanego i współczynnika wielkości obiektu tj. 500 zł x 8 (kategoria XXVI) x 1 (565 m) x 10. Zażalenie na ww. postanowienie wniósł inwestor, wnosząc w nim o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania. Postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. nr [...] Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PWINB") utrzymał w mocy zaskarżone ww. postanowienie. Powołując się w uzasadnieniu na art. 54 ust. 1 P.b. organ odwoławczy wskazał, że do użytkowania obiektu można przystąpić w terminie 21 dni od dnia doręczenia do właściwego organu nadzoru budowlanego zawiadomienia o zakończeniu budowy, jeżeli organ w tym terminie nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji. PWINB wskazał, że inwestor nie zawiadomił organów nadzoru budowlanego o zakończeniu procesu budowlanego, pomimo tego, że potrzeba wcześniejszego przystąpienia do użytkowania któregokolwiek z elementów inwestycji, rodzi po stronie inwestora obowiązek wystąpienia do nadzoru budowlanego o wydanie pozwolenia na użytkowanie w trybie art. 55 ust. 1 pkt 3 P.b. tj. przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Tymczasem stacja kontenerowa, która jest częścią realizowanej inwestycji, jest uruchomiona i pracuje- a więc znajduje się w użytkowaniu, pomimo braku formalnego zakończenia inwestycji. Argument zaś o trudnościach po stronie inwestora (tj. wskutek posadowienia stacji na gruncie podmokłym), nie może w ocenie organu odwoławczego stanowić usprawiedliwienia, jak również nie zwalnia inwestora z obowiązku dopełnienia wymogów formalnych, związanych z zakończeniem procesu budowy. Ponadto w sprawie nie ma znaczenia, że linia kablowa na odcinku B-C nie jest załączona pod napięcie, bowiem inwestycja traktowana jest jako całość. Przystąpienie więc do użytkowania stacji transformatorowej, nawet przy jednoczesnym pozostawaniu linii kablowej na odcinku B-C w stanie bez napięciowym, przesądza o użytkowaniu przedmiotowego obiektu jako całości. Dla ustalenia zaś terminu w jakim inwestor przystąpił do użytkowania, wystarczające dla organu odwoławczego jest stwierdzenie, że w momencie kontroli w dniach [...] i [...] maja 2018 r. stwierdzono użytkowanie stacji kontenerowej, które ma charakter ciągły – na co wskazali przesłuchani w toku postępowania świadkowie. Skargę na ww. postanowienie wniosła do tut. sądu P., zaskarżając je w całości oraz zarzucając mu: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: – art. 57 ust. 7 P.b. przez błędne przyjęcie, że skarżąca przystąpiła do użytkowania obiektu budowalnego - elektroenergetycznej sieci kablowej SN 15 kV na odcinku B-C przy ul. H. i ul. B. w B., bez zawiadomienia organu o zakończeniu budowy, podczas gdy na przedmiotowym odcinku linia kablowa SN nie jest załączona pod napięcie i nie jest użytkowana przez skarżącą, a zatem nie mam miejsca nielegalne użytkowanie obiektu budowalnego; – art. 54 P.b. przez jego błędne zastosowanie skutkujące uznaniem, że skarżąca nie dopełniała obowiązku zawiadomienia o zakończeniu budowy przed przystąpieniem do użytkowania przedmiotowego obiektu budowalnego bez zawiadomienia organu o zakończeniu budowy, podczas gdy na przedmiotowym odcinku kablowa SN nie jest załączona pod napięcie i nie jest użytkowana, a ponadto proces budowlany nie został ostatecznie zakończony; – art. 55 ust. 1 pkt 3 P.b. przez jego błędne zastosowanie skutkujące uznaniem, że skarżąca winna uzyskać pozwolenie na użytkowanie ww. obiektu budowalnego, podczas gdy nie było podstaw do występowania z takim wnioskiem do organu; 2. naruszenie przepisów postępowania, mianowicie: – art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. przez ich błędne zastosowanie i w konsekwencji utrzymanie zaskarżonego postanowienia w mocy, podczas gdy prawidłowa ocena stanu faktycznego, a następnie prawidłowa subsumpcja przepisów prawa do tego stanu faktycznego, nakazywała uchylenie postanowienia organu I instancji i umorzenie postępowania, albowiem nie doszło do użytkowania przedmiotowego obiektu budowalnego; – art. 107 § 3 k.p.a. przez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji, podstaw faktycznych i prawnych uznania, że ww. obiekt budowalny, jest użytkowany przez skarżącą, że stacja stanowi odrębny obiekt budowalny, oraz że inwestycja jest zakończona; – art. 6 k.p.a. tj. zasady legalności działania, przez wydanie postanowienia sprzecznego z prawem; – art. 8 k.p.a. tj. zasady zaufania obywateli do organów administracji, przez wydanie postanowienia z naruszeniem prawa, jak też wskazanie błędnego prawnie uzasadnienia, podczas gdy od organu w szczególności wymaga się znajomości obowiązujących przepisów prawa i ich właściwego stosowania; – rażące naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i 80 k.p.a. tj. obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, przejawiające się w pobieżnym, niedokładnym, a w konsekwencji nieprawidłowym wyjaśnieniu stanu faktycznego. Z uwagi na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania; ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Przede wszystkim nie ulega w niniejszej sprawie wątpliwości, że przedmiotowa elektroenergetyczna sieć kablowa SN 15 kV, jest obiektem liniowym w rozumieniu art. 3 pkt 3a P.b., tj. przez który rozumie się obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności linia kablowa nadziemna, umieszczona bezpośrednio w ziemi lub podziemna. W świetle powyższego, stanowi ona zatem obiekt budowlany jako całość. Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] Prezydent Miasta B. zatwierdził przedłożony przez P. projekt budowlany obejmujący budowę elektroenergetycznej sieci kablowej SN 15 kV na odcinku B-C o długości 565 m oraz budowę kontenerowej stacji transformatorowej [...], a także udzielił pozwolenia na budowę. W pouczeniu zawarto informację o treści art. 54 ust. 1 P.b., wskazując, że do użytkowania obiektu można przystąpić w terminie 21 dni od dnia doręczenia do właściwego organu nadzoru budowlanego zawiadomienia o zakończeniu budowy, jeżeli organ w tym terminie nie wniesienie sprzeciwu w drodze decyzji (od dnia 28 czerwca 2015 r. termin ten wynosi 14 dni – vide: art. 1 pkt 28 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, Dz.U.2015.443). Z akt sprawy wynika zaś, że w toku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] maja 2018 r. w miejscu usytuowania stacji transformatorowej stwierdzono, że roboty budowlane nie są już wykonywane, zaś stacja jest uruchomiona. Przedstawiciel P. oświadczył natomiast, że obiekt nie został zgłoszony do użytkowania z powodu okresowego zalewnia stacji wodami gruntowymi, co może spowodować konieczność wykonania dodatkowych robót budowlanych. Następnie w dniu [...] maja 2018 r. w siedzibie Inspektoratu PINB kierownik budowy przedłożył egzemplarz mapy poinwentaryzacyjnej opracowanej [...] listopada 2016 r. oraz oświadczył, że materiały budowlane wbudowane w obiekt zostały wprowadzone w obiekt zgodnie z przepisami. Z kolei w dniu [...] sierpnia 2018 r., ww. przesłuchany w charakterze świadka, zeznał, że trafostacja była uruchomiona na chwilę w celu dokonania prób, badań i pomiarów. Jak stanowi art. 57 ust. 7 zd. 1 P.b. w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 P.b. i 55 P.b., organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Wymierzenie ww. kary uwarunkowane jest zatem spełnieniem ww. przesłanek, które w sprawie niniejszej niewątpliwie zaistniały. Organy obu instancji miały bowiem podstawy do tego, aby stwierdzić, że przedmiotowa stacja transformatorowa została uruchomiona, co jest jednoznaczne z przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Jak wskazuje się w orzecznictwie - wprawdzie P.b. nie zawiera definicji użytkowania obiektu budowlanego, to jednak w świetle pozostałych przepisów tej ustawy (por.: art. 5 ust. 2, art. 61, art. 71 czy art. 71a P.b.) można przyjąć, że jego rozumienie jest zbliżone do "korzystania z rzeczy", w ujęciu powszechnie rozumianym (w tym w ujęciu prawa cywilnego), przy czym w przypadku użytkowania, o którym mowa w art. 57 ust. 7 P.b., nie musi ono mieć charakteru trwałego i pełnego. Jak bowiem wynika z literalnego brzmienia tego przepisu, podstawę nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania stanowi przystąpienie do użytkowania obiektu choćby w jego części. Pojęcie użytkowania obiektu budowlanego należy rozumieć zatem w znaczeniu języka powszechnego, jako używanie rzeczy lub korzystanie z niej, przy czym bez znaczenia jest tu zakres i długotrwałość, których skala i tak byłaby trudna do jednoznacznego ustalenia w sposób generalny (por. m.in. wyroki NSA: z 1 października 2010 r., II OSK 1494/09 oraz z 27 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 383/06, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach NSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA"). Odnosząc się do treści zeznań kierownika budowy, złożonych w dniu [...] sierpnia 2018 r., podkreślić należy, że tut. Sąd w pełni podziela wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że konieczność dokonania rozruchu urządzeń przed rozpoczęciem faktycznego użytkowania obiektu budowlanego, nie zwalnia inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie (por. m.in.: wyrok NSA z 9 grudnia 2009 r., II OSK 1111/09 lub wyrok WSA we Wrocławiu z 16 grudnia 2009 r. II SA/Wr 556/10). Oznacza to, że rozruch technologiczny może być dokonany dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie. Z powyższych względów, rację należy przyznać organowi II instancji, kiedy wskazuje on, że przystąpienie do użytkowania stacji transformatorowej nawet przy jednoczesnym pozostawieniu linii kablowej na odcinku B-C w stanie bez napięciowym, przesądza o użytkowaniu przedmiotowego obiektu, w ocenie Sądu - co najmniej w części. Podkreślić przy tym należy, że przedmiotem udzielonego pozwolenia na budowę jest elektroenergetyczna sieć kablowa wraz z kontenerową stacją transformatorową, a zatem całe, tak opisane zamierzenie budowlane, rozumieć należy jako jeden obiekt budowlany. Jednocześnie z akt sprawy wynika, że przed przystąpieniem do użytkowania inwestor nie zawiadomił właściwego organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, co stanowiło naruszenie art. 54 ust. 1 P.b. W tym zaś względzie należy wyjaśnić, że ze względu na imperatywny charakter art. 57 ust. 7 P.b., zarówno przyczyny braku zawiadomienia, jak i przystąpienia do użytkowania bez zawiadomienia pozostają bez znaczenia dla oceny przesłanek zasadności wymierzenia przedmiotowej kary. Kluczowym zagadnieniem jest jedynie ustalenie, czy skarżąca rzeczywiście przystąpiła do użytkowania obiektu lub jego części bez zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy. W ocenie tut. Sądu, zebrane w sprawie dowody pozwalają przyjąć, że skarżąca przed dniem dokonania kontroli w terenie, a co najmniej w dniu [...] maja 2018 r. przystąpiła do użytkowania obiektu, mimo niedopełnienia obowiązku wynikającego z art. 54 ust. 1 P.b. Zgodnie z art. 57 ust. 7 zd. 2 P.b. do kary stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. W kontekście powyższego, w ocenie Sądu, organy prawidłowo przyjęły stawkę opłaty w wysokości 500 zł, określiły współczynnik kategorii obiektu budowlanego jako 8 (dla obiektów zaliczonych do kategorii XXVI) i współczynnik wielkości obiektu budowlanego jako 1 oraz podwyższyły iloczyn tych wskaźników dziesięciokrotnie. Wyjaśnić przy tym należy, że art. 57 ust. 7 P.b. jest przepisem restrykcyjnym, nie pozostawiającym organowi żadnego uznania administracyjnego, a wysokość, wymierzanej na jego podstawie kary, nie zawsze jest adekwatna do skali naruszenia. W tej kwestii kilkukrotnie wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny, który nie stwierdził jednak niezgodności ww. przepisu z Konstytucją (zob. wyroki TK z 15 stycznia 2007 r., P 19/06, z 5 maja 2009 r., P 64/07, z 22 września 2009 r., SK 3/08). Organy administracji publicznej, a także sądy administracyjne, są związane obowiązującymi przepisami prawa, a także powyższymi wyrokami (vide: art. 190 ust. 1 Konstytucji RP), co skutkuje wnioskiem, że orzekające w niniejszej sprawie organy, nie miały możliwości ani odstąpienia od wymierzenia kary, ani też dokonania jej miarkowania. Z powyższych względów, tut. Sąd stwierdził, że zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie, albowiem w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym jak i prawnym, właściwie zastosowano, stanowiące podstawę wydanych decyzji, przepisy prawa materialnego, nie dopuszczając się przy tym naruszenia przepisów proceduralnych. Również Sąd, działając z urzędu poza granicami skargi, nie dostrzegł żadnych uchybień, które powodowałyby konieczność wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. W związku z tym, skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.)