II SA/Bk 734/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 lutego 2019 r. sprawy ze skargi J. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych oddala skargę Burmistrz Z. prowadził z wniosku J. Ł. z [...] października 2011r. postępowanie w sprawie naruszenia stosunków wodnych przez M. N. i K. N. - właścicieli działki o numerze geodezyjnym [...] położonej w P., którzy prowadząc inwestycje budowlane na swojej nieruchomości, podwyższyli poziom gruntu od strony drogi gminnej oraz zasypali rów odwadniający. Zdaniem inicjatora postępowania, działania te odbyły się ze szkodą dla gruntów jego nieruchomości – działki o numerze geodezyjnym [...]. Postępowanie prowadzone po raz pierwszy zakończyła decyzja Burmistrza Z. z dnia [...] grudnia 2015r. o umorzeniu postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych. Zdaniem organu zasypanie rowu odwadniającego na wysokości działki inwestorów miało miejsce na czas trwania budowy domu. Po zakończeniu inwestycji rów ten odtworzono (w systemie zamkniętym za pomocą drenażu). Działania inwestorów nie doprowadziły do naruszenia stosunków wodnych na gruncie i dlatego postępowanie jako bezprzedmiotowe umorzono. Decyzja Burmistrza Z. została. utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] lutego 2016r. Skarga J. Ł. na powyższą decyzję ostateczną została zaś oddalona przez WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia 23 czerwca 2016r. wydanym w sprawie o sygn. II SA/Bk 215/16. Na skutek uwzględnienia skargi kasacyjnej J. Ł. wywiedzionej od wyroku WSA w Białymstoku, NSA wyrokiem z dnia 10.10.2017r. wydanym w sprawie II OSK 2422/16 orzekł o uchyleniu wyroku WSA w Białymstoku z dnia 23.06.2016r. wydanego w sprawie II SA/Bk 215/16 oraz jednoczesnym uchyleniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lutego 2016r. i poprzedzającej jej decyzji Burmistrza Z. z dnia [...] grudnia 2015r. umarzających postępowanie administracyjne w sprawie naruszenia stosunków wodnych. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że umorzenie postępowania nie zostało poprzedzone postępowaniem dowodowym przeprowadzonym w sprawie naruszenia stosunków wodnych. Organ administracji oparł się bowiem na oględzinach przeprowadzonych na gruncie w grudniu 2011r. tj. 4 lata przed wydaniem decyzji oraz na ekspertyzie rzeczoznawcy sporządzonej na potrzeby postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego w sprawie podwyższenia poziomu działki o numerze [...]. Tym samym nie doszło do zbadania w postępowaniu w sprawie naruszenia stosunków wodnych wszystkich istotnych okoliczności faktycznych związanych ze sprawą. Prowadząc ponownie postępowanie administracyjne, Burmistrz Z. przeprowadził w dniu [...] sierpnia 2018r. z udziałem stron postępowania oraz biegłego hydrologa oględziny w terenie, oraz zlecił biegłemu hydrologowi M. D. sporządzenie ekspertyzy hydrologicznej dotyczącej oceny zmiany stanu wód na gruncie w związku z działaniami właścicieli działki o numerze [...] w P., polegającymi na zasypaniu rowu melioracyjnego wzdłuż granicy działki [...] i późniejszym jego odtworzeniu. Po umożliwieniu stronom zapoznania się z treścią sporządzonej ekspertyzy i złożenia uwag, decyzją z dnia 7 września 2018r. Burmistrz Z. powołując się na art. 105 § 1 K.p.a. w powiązaniu z art. 234 ustawy Prawo wodne z 20 lipca 2017r., po raz kolejny orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych poprzez zasypanie rowu na wysokości działki [...] w P. na granicy z działką drogową o numerze geodezyjnym [...]. W uzasadnieniu decyzji organ nawiązał do oceny rzeczoznawcy hydrologa, który stwierdził w treści ekspertyzy, że działania właścicieli działki [...] nie noszą znamion naruszenia art. 234 Prawa wodnego. W odwołaniu od tej decyzji J. Ł. zarzucił błąd ustalenia, że zasypanie rowu przez sąsiadów nie ma wpływu na zalewanie i podtapianie jego działki. Podniósł, że biegły swoją opinię oparł na jednorazowych oględzinach nieruchomości. Odwołanie nie zostało uwzględnione. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po jego rozpoznaniu decyzją z dnia [...] października 2018r. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej, Kolegium przytoczyło brzmienie art. 234 Prawa wodnego oraz wskazało, że ocena zmiany stanu wody na gruncie wymaga specjalistycznej wiedzy biegłych z zakresu hydrologii. Zasięgnięcie takiej wiedzy w tej konkretnej sprawie zalecił Naczelny Sąd Administracyjny. Biegły z zakresu hydrologii swoją ekspertyzę poprzedził oględzinami w terenie. Opinia jest wszechstronna, obrazuje naturalny kierunek spływu wód powierzchniowych, położenie nieruchomości, profil podłużny rowu, pomierzone rzędne w terenie oraz zawiera dokumentację fotograficzną. Z opinii wynika, że przed zagospodarowaniem działki [...] spływy wód powierzchniowych przebiegały zgodnie z ukształtowaniem terenu. W wyniku zabudowy działki [...], doszło do podniesienia i wyrównania powierzchni działki [...], jej część północno – wschodnia przy granicy z działką skarżącego J. Ł. – [...], została podniesiona o około 0,4 – 0,6 m a część południowo – wschodnia przy granicy z działką [...] o około 0,1 m. Na granicy działek [...] zostało wykonane ogrodzenie, które sprawia, że spływ wód powierzchniowych z działki [...] odbywa się wzdłuż ogrodzenia w kierunku zachodnim a nie, jak dotychczas, w kierunku działki [...], i to pomimo tego, że działka [...] jest niżej położona niż działka [...]. Spływ wód opadowych z drogi gminnej odbywa się w zależności od aktualnego stanu drogi gruntowej bądź na pole uprawne bądź do rowu. Biegły stwierdził, że rów zbiera wodę zarówno z drogi, jak i z przyległych działek. Spadek rowu ma kierunek z południa na północ i na zmierzonym odcinku wynosi 14,3%. Na odcinku przylegającym do działki [...], dno rowu położone jest od 0,4m do 0,64 m poniżej poziomu tej działki. Biegły wyliczył, że biorąc pod uwagę obszar spływu i zakładając maksymalne natężenie spływu, zarówno rów otwarty, jak i rurociąg, bez problemów przepuszczą konieczną ilość wody i nie dojdzie do przepełnienia rowu i zalewania nieruchomości sąsiednich. Z opinii biegłego wynika, że działania właścicieli działki [...] nie doprowadziły do zmiany stanu wód na gruncie i brak jest w konsekwencji podstaw do nakazywania właścicielom działki [...] przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. W skardze wniesionej do sądu administracyjnego J. Ł. podtrzymał twierdzenie, ze wody spływające na jego działkę o numerze [...] zarówno z drogi, jak i z działki o numerze [...], nie znajdują ujścia do rowu, co skutkuje zalewaniem i podtapianiem jego działki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga podlegała oddaleniu albowiem umorzenie postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych na gruncie działaniami M. N. i K. N. na nieruchomości o numerze [...] położonej w P., ze szkodą dla gruntów skarżącego tj. sąsiedniej nieruchomości o numerze [...], było prawidłowe. Przede wszystkim należy podkreślić, że opisane we wniosku inicjującym postępowanie, działania M. N. i K. N. (uznane przez skarżącego za szkodliwe) polegały na podwyższeniu gruntów własnej działki dla potrzeb realizowanej zabudowy nieruchomości oraz zasypaniu rowu. Nie ulega również wątpliwości, że trwałym elementem działań sąsiadów skarżącego pozostało jedynie podwyższenie terenu działki albowiem bezpośrednio po zrealizowaniu inwestycji doszło do odtworzenia rowu, z tą zmianą, że rów otwarty na szerokości nieruchomości inwestorów został zastąpiony rowem zamkniętym tj. rurociągiem ułożonym na szerokości nieruchomości od strony drogi. Odtworzony rów funkcjonował już w dacie umorzenia postępowania pierwszą decyzją wydaną dnia [...] lutego 2016r. Są to fakty bezsporne. Bezspornym również jest, że w toku trwającego od [...] października 2011r. postępowania administracyjnego, nie zostało stwierdzone wystąpienie szkody na gruncie skarżącego tj. nie zostało wykazane żadnym dowodem zaleganie wody na jego nieruchomości. Zarówno przepis art. 29 ust. 1 ustawy Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001r. (Dz. U. z 2017r., poz.1121), jak i przepis art. 234 ust. 1 ustawy Prawo wodne z dnia 20 lipca 2017r. (Dz. U. z 2017r., poz. 1566) zakazuje właścicielowi gruntu zmiany stanu wód na gruncie, a zwłaszcza kierunku jej odpływu – ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz odprowadzania wód oraz wprowadzania ścieków oraz na grunty sąsiednie. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich ze szkodą dla gruntów sąsiednich (art. 29 ust. 2 starego Prawa wodnego i art. 234 ust. 2 nowego Prawa wodnego). Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu, zmiany stanu wody na gruncie wpływają szkodliwie na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (art. 29 ust. 3 starego Prawa wodnego i art. 234 ust. 3 nowego Prawa wodnego). W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 29 Prawa wodnego z 2001r., jak też w postępowaniu prowadzonym na podstawie tak samo brzmiącego art. 234 Prawa wodnego z 2017r., organ ma obowiązek ustalenia, czy nastąpiła zmiana stosunków wodnych na gruncie i czy spowodowała szkodę. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, spowodowanie przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie, to takie działanie, które ingeruje w naturalny stan wody na danym terenie, związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi i hydrologicznymi (vide między innymi: wyrok WSA w Łodzi z 4 lipca 2013r. sygn. II SA/Łd 336/13 – CBOSA). Nie każda przy tym zmiana stosunków wodnych na gruncie będzie powodowała zastosowanie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, a jedynie taka, która negatywnie, szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie (vide: wyrok NSA z 29 grudnia 2012r. sygn. II OSK 1538/11 oraz WSA w Gliwicach z dnia 12 czerwca 2013r. sygn. II SA/Gl 23/13 – CBOSA). Innymi słowami w postępowaniu dotyczącym naruszenia stosunków wodnych, organ musi ustalić oraz wykazać istnienie związku przyczynowo – skutkowego między dokonaną zmianą na gruncie a wynikłą z powodu tej zmiany szkodą na gruncie sąsiednim. Jako, że ustalenie opisanego wyżej związku przyczynowo – skutkowego, wymaga odpowiedniej wiedzy z zakresu gospodarki wodnej, hydrologii, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych tj. wiedzy specjalistycznej, wykraczającej poza wiedzę pracowników organu, w postępowaniu dotyczącym uregulowania stosunków wodnych na gruncie, dopuszczany jest dowód z opinii biegłego a treść opinii stanowi materiał dowodowy pozwalający organowi na poczynienie prawidłowych dla sprawy ustaleń. W kontrolowanym postępowaniu, realizując zalecenia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2017r. sygn. II OSK 2422/16, Burmistrz Z. dopuścił dowód z ekspertyzy biegłego hydrologa na okoliczność oceny zmiany stanu wody na gruncie w związku z działaniami właścicieli nieruchomości o numerze geodezyjnym [...]. Z ekspertyzy jednoznacznie wynika, iż działania właściciela działki o numerze [...] nie noszą znamion naruszenia stanu wody na gruncie. Nie nastąpiła zmiana kierunku odpływu wód opadowych w rozumieniu zakłócenia stosunków wodnych powodujących szkody dla gruntów sąsiednich. Nieistotne zmiany miały miejsce w obrębie działki o numerze [...]. Stosunki wodne na gruncie nie uległy zmianie i w związku z tym brak jest szkód. Czasowe zasypanie rowu wzdłuż granicy działki [...] nie naruszało stosunków wodnych, a tym bardziej nie powodowało zalewania niżej położonej działki o numerze [...]. Mogło jedynie wpływać na położoną wyżej działkę [...] ale rurociąg wzdłuż granicy działki [...] zapewnia przepustowość przydrożnego rowu. Konkluzję ekspertyzy poprzedziła szczegółowa analiza ukształtowania terenu działek [...] w stosunku do otaczających je innych nieruchomości, opis dokonanych działań inwestorów działki o numerze [...] oraz analiza możliwości przepustowych rowu zamkniętego pod zjazdem i rowu otwartego. Szczegółowe ustalenia ekspertyzy przytoczyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wnioski ekspertyzy nie zostały podważone przez skarżącego. Ich kwestionowanie jest niepopartą skutecznym przeciwdowodem, polemiką z oceną biegłego hydrologa. Do zastrzeżeń strony zgłoszonych na etapie postępowania administracyjnego biegły hydrolog się odniósł w piśmie z [...] września 2018r. podtrzymując w pełni wnioski ekspertyzy. Podniesione w skardze i rozwinięte w ustnym wystąpieniu przed sądem twierdzenie, jakoby nie ustalono w postępowaniu wpływu na stan wody na nieruchomości skarżącego, jej spływania z drogi gminnej, rozmija się z przedmiotem postępowania zainicjowanego wnioskiem z [...] października 2011r., w którym wyraźnie skarżący naruszenia stosunków wodnych na gruncie dopatrywał się w działaniach inwestycyjnych sąsiadów M. i K. N. Postępowanie w sprawie naruszenia stosunków wodnych dotyczy szkodliwych dla gruntów sąsiednich działań konkretnych właścicieli nieruchomości, opisanych w art. 29 starego Prawa wodnego lub 234 nowego Prawa wodnego. Jeżeli skarżący dopatruje się działań właścicieli innych nieruchomości, wkraczających w stosunki wodne ze szkodą dla gruntów sąsiednich, może inicjować wszczęcie innego postępowania. Na marginesie jedynie Sąd zauważa, że biegły hydrolog wykluczył zalewanie wodami z drogi gruntów położonych po stronie nieruchomości [...]. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a., oznacza, że brak jest w stanie faktycznym danej sprawy, któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego. Skoro w świetle niepodważonej ekspertyzy biegłego hydrologa, stan faktyczny kontrolowanej sprawy nie odpowiada stanowi hipotetycznemu z art. 234 ustawy Prawo wodne z 2017r., gdyż działania M. N. i K. N. nie zakłóciły stosunków wodnych na gruncie ze szkodą dla gruntów skarżącego, postępowanie administracyjne wywołane wnioskiem skarżącego z [...] października 2011r. podlegać musiało umorzeniu. Co prawda Sąd z urzędu zauważa, że prawidłowo zastosowany art. 105 § 1 K.p.a. powinien być powiązany z art. 29 ustawy Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001r., zważywszy na przepis przejściowy - art. 545 ust. 4 ustawy Prawo wodne z 20 lipca 2017r., tym niemniej z uwagi na takie same brzmienie obydwu przepisów prawa materialnego tj. takie same przesłanki materialnoprawne odpowiedzialności właściciela nieruchomości za wymienione w obu przepisach działania zmieniające stosunki wodne na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, powiązanie przepisu art. 105 § 1 K.p.a. z art. 234 nowego Prawa wodnego należy traktować w kategoriach uchybienia, które nie miało wpływu na wynik postępowania. Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).