II SA/Bk 74/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 marca 2009 r. sprawy ze skargi L. Sz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu zaliczek alimentacyjnych oddala skargę We wniosku z dnia [...].12.2006 r. L. S. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. o umorzenie należności z tytułu wypłaconych na jego dziecko D.S. zaliczek alimentacyjnych oraz o "zwrot pieniędzy" pobieranych od niego przez Dział Świadczeń Rodzinnych MOPR w B. na podstawie decyzji nr [...]. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w związku z uchyleniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...].05.2007 r. nr [...] – poprzedniej decyzji z dnia [...].02.2007 r. nr [...] działając z upoważnienia Prezydenta Miasta B. Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. decyzją z dnia [...].06.2007 r. nr [...] umorzył L. S. w całości należność w łącznej kwocie 373,90 zł z tytułu zaliczek alimentacyjnych wypłaconych A. G. na D. S. za okres od 01.11.2006 r. do 30.11.2006 r. w wysokości 123,90 zł oraz za okres od 01.12.2006 r. do 31.12.2006 r. w wysokości 250 zł oraz należność z tytułu przewidzianej do zwrotu kwoty 5 % wypłaconych zaliczek alimentacyjnych w kwocie 18,70 zł. W odwołaniu od powyższej decyzji L. S. podniósł, że na skutek zbyt późnego dowiedzenia się o możliwości umorzenia należności z tytułu wypłacanych zaliczek alimentacyjnych wcześniej nie występował o takie umorzenie i domaga się zwrócenia mu kwot wyegzekwowanych przez komornika i przekazanych gminie. Decyzją z dnia [...].08.2007 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji prawidłowo zastosował art. 16 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz o zaliczce alimentacyjnej. Zgodnie z tym przepisem organ wierzyciela może umarzać jedynie "należności", a więc kwoty przysługujące mu od dłużnika alimentacyjnego. Przepis ten, ani żaden inny nie przewiduje natomiast zwracania kwot przekazanych już organowi wierzyciela przez komornika, po ich wyegzekwowaniu od dłużnika alimentacyjnego, nie są to bowiem istniejące należności. W skardze do sądu administracyjnego L. S. podtrzymał stanowisko i zarzuty zawarte w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 11 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Bk 701/07 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji z innych jednak przyczyn, niż podniesione w skardze. Sąd podał w uzasadnieniu wyroku, że nie kwestionuje zasadności umorzenia przez organy administracyjne skarżącemu należności z tytułu zaliczek, które znajduje oparcie w art. 16 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz o zaliczce alimentacyjnej, jednak Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie z tej przyczyny, że w postępowaniu administracyjnym nie doszło do rozstrzygnięcia w całości żądania L. S. zawartego w podaniu z dnia [...] grudnia 2006 r. Sąd wskazał, że w podaniu tym skarżący, poza żądaniem umorzenia należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych, zwracał się również o zwrot kwot już wyegzekwowanych od niego jako dłużnika alimentacyjnego przez komornika i przekazanych organowi wierzyciela. Sąd wskazał, że w tym zakresie ani decyzja organu odwoławczego, ani decyzja organu I instancji nie zawierają rozstrzygnięcia, zatem wniosek w tej części pozostaje niezałatwiony. Wprawdzie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w uzasadnieniu decyzji wyjaśnia, że nie było podstaw prawnych do rozpoznania wniosku o zwrot kwot wyegzekwowanych przez komornika od L. S. jako dłużnika alimentacyjnego, jednak w sentencji decyzji nie zawarto żadnego rozstrzygnięcia w tym zakresie. Wskazując na treść art. 104 kpa Sąd podkreślił, że organ administracji publicznej załatwia sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończy postępowanie w danej instancji. Stosownie zatem do tego przepisu decyzja administracyjna powinna rozstrzygać o istocie sprawy (w całości lub w części) lub stwierdzać niedopuszczalność takiego rozstrzygnięcia, co również kończy postępowanie w sprawie przed organem administracyjnym w danej instancji, bez orzekania odnośnie interesu prawnego lub obowiązku, ale otwiera drogę do weryfikacji tego rozstrzygnięcia w trybie administracyjnym lub sądowym. Skoro więc zaskarżona decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia o całości wniosku strony, który był podstawą wszczęcia postępowania, a brak jest podstaw do stwierdzenia, że jest to decyzja częściowa przewidująca wydanie odrębnej decyzji dla części nierozstrzygniętej (nie przesądzając, że wydanie takiej decyzji w niniejszej sprawie byłoby dopuszczalne) to - w ocenie Sądu - decyzje wydane w obu instancjach należy uchylić z powodu istotnego naruszenia art. 104 kpa. Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny uwzględnić poczynione uwagi odnośnie rozstrzygnięcia całości wniosku skarżącego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło do Naczelnego Sądu Administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. Skargę kasacyjną oparto na podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zarzucając naruszenie: art. 16 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, art. 104 kpa, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., 141 § 4 p.p.s.a., art. 111 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że prawidłowa wykładnia art. 104 kpa powinna prowadzić do wniosku, że poprzez wydanie decyzji administracyjnej załatwia się sprawy administracyjne, tj. sprawy podlegające rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej w świetle przepisów materialnego prawa administracyjnego. Organy obu instancji nie podjęły postępowania w kwestii zasadności żądania L. S. o zwrot kwot już wyegzekwowanych od niego jako dłużnika alimentacyjnego przez komornika sądowego i przekazanych organowi wierzyciela alimentacyjnego, gdyż nie jest to sprawa administracyjna. Taka decyzja pozbawiona byłaby podstawy prawnej, przez co byłaby nieważna na zasadzie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wniesienie podania skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego na zasadzie art. 61 § 1 i 3 kpa tylko wówczas, gdy zawarte w nim żądanie dotyczy sprawy administracyjnej. W powszechnie obowiązujących aktach prawnych nie ma przepisu, który przewidywałby rozstrzyganie o takich żądaniach w drodze decyzji administracyjnych, albo przepisu, z którego taki wniosek mógłby być wyprowadzony w drodze wykładni. Twierdzenie zatem, że organy administracji powinny o takich żądaniach rozstrzygać w sentencji decyzji administracyjnej, jest oparte na błędnej wykładni art. 104 kpa. Użyty w art. 104 kpa zwrot "sprawa" winien być rozumiany jako sprawa podlegająca rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej, tylko bowiem takich "spraw" dotyczą przepisy kpa zawarte w jego działach I-IV, IX i X. Zdaniem skarżącego Kolegium, trafnie z kolei wskazano w uzasadnieniu decyzji organu II instancji, iż należności organu administracji, zaspokojone w wyniku przekazania mu kwot wyegzekwowanych przez komornika sądowego od dłużnika alimentacyjnego przestają być należnościami, a zatem organy administracji nie mogą już orzekać o ich umorzeniu, czy też o ich zwrocie. O tym, czy komornik sądowy działał prawidłowo w tej sprawie, może rozstrzygać tylko sąd powszechny; jest to bowiem sprawa cywilna. Według Kolegium uchylone zaskarżonym wyrokiem decyzje nie miały charakteru decyzji częściowych, jak twierdzi Sąd I instancji, bo o takiej decyzji można mówić jedynie wówczas, gdy z przepisu szczegółowego wynika, jakie elementy ma lub może zawierać rozstrzygnięcie w danego typu sprawach, a podjęte rozstrzygnięcie nie zawiera elementów, których domagała się strona. Zaskarżone decyzje były natomiast decyzjami kompletnymi, zawierającymi rozstrzygnięcie całej sprawy administracyjnej. Z samego faktu, że w jednym podaniu skarżący zgłasza kilka żądań nie wynika, że o każdym z nich organ administracji publicznej może rozstrzygnąć jedną decyzją. Organy obu instancji nie miały podstaw prawnych do rozstrzygnięcia zaskarżoną decyzją o wszystkich żądaniach L. S., miały podstawę do wydania decyzji tylko w jednej sprawie i taką decyzję podjęły. Odpowiedź na skargę kasacyjną przedstawił skarżący L. S., który podtrzymał swój wniosek o zwrot należności z wszelkimi dodatkowymi kosztami z tytułu pobranych zaliczek alimentacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 grudnia 2008 r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania oraz odstąpił od zasądzenia od L. S. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu orzeczenia wskazał, iż zgłoszone przez Skarżącego żądanie nie mogło być rozstrzygnięte w drodze decyzji administracyjnej, gdyż nie dotyczy ono sprawy administracyjnej. Zasadność żądania zwrotu przez wierzyciela kwot wyegzekwowanych od dłużnika może być przedmiotem oceny dokonanej wyłącznie przez sądy powszechne w ramach procesu cywilnego zainicjowanego stosownym powództwem. W tej sytuacji organy administracji nie mogą w przedmiotowej sprawie wydać ani decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, ani też umarzającej postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, iż ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy jest skutkiem uwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 11 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Bk 701/07. Kwestia ta ma doniosłe znaczenie, bowiem z przepisu art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej w dalszej części p.p.s.a. wynika, że Sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ocena ta i wskazania co do dalszego postępowania znalazły się w uzasadnieniu tegoż wyroku i w takim znaczeniu uzasadnienie ma moc wiążącą. Wskazać w tym miejscu należy, iż przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 w/w ustawy, należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie i sądzie może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego środkami przewidzianymi prawem. Nawet w przypadku odmiennej interpretacji prawa lub też możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wyrażone przez sąd mają moc wiążącą. Uchylając przedmiotowy wyrok Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż w przedmiotowej sprawie zgłoszone przez skarżącego L. S. żądanie odnoszące się do wyegzekwowanych już kwot nie mogło być rozstrzygnięte w drodze decyzji administracyjnej, gdyż nie dotyczy sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 104 w zw. z art. 1 pkt 1 kpa. Zasadność żądania zwrotu przez wierzyciela kwot wyegzekwowanych od dłużnika może być przedmiotem oceny wyłącznie na drodze cywilnej wszczętej stosownym powództwem. Wobec tego organ administracji nie mógł w tej sprawie ani wydać decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, gdyż nie miał do tego podstawy prawnej ani też umarzającej postępowanie, ponieważ żądanie o charakterze cywilnoprawnym skierowane do organu administracji publicznej nie wszczyna postępowania administracyjnego na podstawie art. 61 § 3 kpa. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko zaprezentowane przez NSA w omawianym orzeczeniu. Wskazać bowiem należy, iż w sprawach cywilnoprawnych nie są wydawane decyzje administracyjne i nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 1 § 1 pkt 1 kpa stanowi bowiem, że "kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji państwowej oraz organami samorządu terytorialnego w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych". Podkreślić przy tym raz jeszcze trzeba, iż w świetle obowiązujących przepisów, brak jest regulacji, która przewidywałaby rozstrzyganie o żądaniach o charakterze cywilnoprawnym w drodze decyzji administracyjnych, albo przepisu, z którego taki wniosek mógłby być wyprowadzony w drodze wykładni. Zaznaczyć w tym miejscu także należy, iż gdyby żądanie zwrotu przedmiotowych kwot pieniężnych trafiło do organu administracji w odrębnym podaniu, powinien on zwrócić je wnoszącemu na zasadzie art. 66 § 3 kpa. W rozpoznawanym przypadku tak jednak nie było albowiem żądanie zawarte było w podaniu dotyczącym równocześnie sprawy administracyjnej (umorzenia należności), tym samym – na co trafnie wskazywał organ II instancji - nie miały do niego zastosowania przepisy art. 66 kpa. Nie przewidują one bowiem sytuacji, gdy podanie dotyczy kilku spraw, a jedną z nich jest sprawa należąca do właściwości sądu powszechnego. O tym, że swoich żądań w tej kwestii powinien dochodzić w postępowaniu przed sądem powszechnym, Skarżący został pouczony przez organ odwoławczy w treści uzasadnienia decyzji, co uznać należy za wystarczającą formę załatwienia tego typu wniosku. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił.