II SA/Bk 743/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 09 lutego 2010 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i orzeczenia nakazania wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. P. z dnia z dnia [...].03.2009 r. nr [...], 2. stwierdza, że wymienione decyzje nie podlegają wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego T. W. kwotę 500 (pięćset) złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. P. z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] nakazującą J. i M. S. wykonanie w terminie do dnia [...] maja 2009 r. określonych robót budowlanych i nakazał J. i M. S. wykonanie w terminie do dnia [...] kwietnia 2010 r. następujących robót w budynku mieszkalnym jednorodzinnym z przybudówką konstrukcji drewnianej, istniejących na działkach o nr [...] i [...] w B. przy ul. J. P. [...] w celu doprowadzenia ściany drewnianej budynku mieszkalnego wraz z przybudówką do tego budynku, posadowionej w odległości 3,00 m od budynku mieszkalnego istniejącego na nieruchomości nr geod. [...] do stanu wymaganego dla ścian oddzielenia przeciwpożarowego a mianowicie: - wyłożenie ich warstwą wełny mineralnej grubości 50 mm i obłożenie blachą lub pokrycie tynkiem wapiennym (dopuszczalne jest pokrycie tynkiem mineralnym), - obłożenie wysuniętego okapu dachu budynku mieszkalnego wraz z przybudówką blachą, - obłożenie pokrycia dachu przybudówki blachą, - zlikwidowanie istniejącego otworu okiennego w ścianie poprzez wypełnienie materiałem właściwym dla istniejącej ściany, tj. balem drewnianym i obłożenie warstwą jak wyżej, tj. wełną mineralną i blachą. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne: W dniu [...] kwietnia 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. P. wszczął postępowanie z wniosku A. U. D. i T. W. w sprawie budowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działkach nr geod. [...] i [...] oraz remontu istniejącego na działkach [...] i [...] drewnianego budynku mieszkalnego, należących do J. i M. S., w B. przy ul. J. P. [...]. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. P., po ponownym rozpatrzeniu sprawy budynku mieszkalnego z przybudówką konstrukcji drewnianej usytuowanego na nieruchomości ozn. nr geod. [...], [...] położonej w B. przy ul. J. P. [...], nakazał J. i M. S. wykonanie w terminie do dnia [...] maja 2009 r. następujących robót w budynku mieszkalnym jednorodzinnym z przybudówką konstrukcji drewnianej, istniejących na działkach o nr [...] i [...] w B. przy ul. J. P. [...] w celu doprowadzenia ściany drewnianej budynku mieszkalnego wraz z przybudówką do tego budynku, posadowionej w odległości 3,00 m od budynku mieszkalnego istniejącego na nieruchomości nr geod. 1828 do stanu wymaganego dl ścian oddzielenia przeciwpożarowego a mianowicie: - wyłożenie ich warstwą wełny mineralnej grubości 50 mm i pokrycie blachą lub tynkiem wapiennym (dopuszczalne jest pokrycie tynkiem mineralnym), - obłożenie wysuniętego okapu dachu budynku mieszkalnego wraz z przybudówką blachą, - zlikwidowanie istniejącego otworu okiennego w ścianie poprzez wypełnienie materiałem właściwym dla istniejącej ściany, tj. balem drewnianym i obłożenie warstwą jak wyżej, tj. wełną mineralną i obłożenie blachą. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż przedmiotowy budynek pod względem konstrukcyjnym nie zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia i nadaje się do użytkowania bez konieczności wykonania jakichkolwiek robót zabezpieczających. Niezbędne jest jednak wykonanie zabezpieczeń przeciwpożarowych ze względu na usytuowanie budynku mieszkalnego państwa S. w odległości 3,0 m od budynku mieszkalnego A. D. i T. W. Dlatego też organ I instancji zobowiązał J. i M. S. w oparciu o art. 40 i art. 42 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane do wykonania określonych w sentencji postanowienia robót zabezpieczających. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli A. D. i T. W. wskazując, iż została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa budowlanego i przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. uchylił decyzję organu I instancji i nakazał J. i M. S. wykonanie w terminie do dnia 30 kwietnia 2010 r. następujących robót w budynku mieszkalnym jednorodzinnym z przybudówką konstrukcji drewnianej, istniejących na działkach o nr [...] i [...] w B. przy ul. J. P. [...] w celu doprowadzenia ściany drewnianej budynku mieszkalnego wraz z przybudówką do tego budynku, posadowionej w odległości 3,00 m od budynku mieszkalnego istniejącego na nieruchomości nr geod. [...] do stanu wymaganego dl ścian oddzielenia przeciwpożarowego a mianowicie: - wyłożenie ich warstwą wełny mineralnej grubości 50 mm i obłożenie blachą lub pokrycie tynkiem wapiennym (dopuszczalne jest pokrycie tynkiem mineralnym), - obłożenie wysuniętego okapu dachu budynku mieszkalnego wraz z przybudówką blachą, - obłożenie pokrycia dachu przybudówki blachą, - zlikwidowanie istniejącego otworu okiennego w ścianie poprzez wypełnienie materiałem właściwym dla istniejącej ściany, tj. balem drewnianym i obłożenie warstwą jak wyżej, tj. wełną mineralną i blachą. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż konieczne jest wykonanie przedmiotowych zabezpieczeń przeciwpożarowych. Wskazał jednocześnie, iż brak decyzji o pozwoleniu na budowę, w sytuacji gdy sporny budynek powstał ok. 100 lat temu, nie oznacza że powstał on samowolnie. Tymczasem zastosowana przez organ I instancji podstawa prawna, tj. art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. dotyczy budynków wybudowanych jako samowola budowlana. W chwili obecnej organ nie jest w stanie określić, czy dany obiekt powstał zgodnie z przepisami, czy nie, jak przebiegały granice działek i jaka była zabudowa w okresie budowy przedmiotowego obiektu. W związku z tym organ II instancji zdecydował, że właściwsze jest tu zastosowanie procedury z art. 66 Prawa budowlanego z 1994 r. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożył T. W. Zarzucił on zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) art. 6 kpa poprzez oparcie rozstrzygnięcia w sprawie o materiał dowodowy zgromadzony w oparciu o nieobowiązujące i nie mające zastosowania w przedmiotowej sprawie ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane. 2) Art. 7 kpa poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego, polegającego na żądaniu wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego wewnątrz spornego budynku, 3) Art.77§ 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa poprzez wydanie rozstrzygnięcia w sprawie w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sposób niewystarczający dla ustalenia rzeczywiście istniejącego w sprawie stanu faktycznego, niewłaściwą ocenę i wybiórcze potraktowanie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz sprzeczność przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanu faktycznego i prawnego sprawy z materiałem dowodowym, 4) Art. 15 kpa poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o przepis art.66 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – w jednej instancji, gdyż postępowanie prowadzone przed organem I instancji toczyło się w trybie przepisów starej ustawy, 5) Art.66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez zastosowanie go w sytuacji, gdy z materiału dowodowego sprawy wynika, że przedmiotowy budynek nie zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia i nadaje się do użytkowania bez konieczności wykonania jakichkolwiek robót zabezpieczających, 6) Art. 64 Konstytucji RP poprzez nakazanie wykonania zabezpieczenia przeciw pożarowego na działce Skarżącego, zmniejszając i tak za wąski wjazd na posesję, Powołując się na powyższe, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji oraz o zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej w dalszej części p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną, a podstawowym kryterium kontroli jest zgodność zaskarżonego aktu z prawem. Badając legalność zaskarżonej decyzji, w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż została ona wydana z naruszeniem prawa, uzasadniającym konieczność jej uchylenia oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Oceniając zaskarżoną decyzję, pod kątem przepisów proceduralnych stwierdzić należy, że wydanie jej nie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem administracyjnym, do czego organ odwoławczy był zobowiązany zgodnie z zasadą dwuinstancyjności. Przypomnienia wymaga, że ta wynikająca z art. 15 k.p.a., jedna z podstawowych zasad ogólnych stanowi, iż każda sprawa administracyjna rozpoznawana i rozstrzygnięta decyzją (postanowieniem) organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Oznacza to tym samym, iż sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana oraz rozstrzygnięta. Podkreślić przy tym trzeba, iż zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją pierwszoinstancyjną. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy. Oznacza to, że w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym ze sprawą rozstrzygniętą w pierwszej instancji. Czyli organ ten nie może orzekać w zakresie innym niż uczyniono to wcześniej w pierwszej instancji, m.in. zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzyganej sprawy prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy, a to oznacza naruszenie zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2009, str. 534). Przekładając powyższe na realia niniejszej sprawy trzeba stwierdzić, iż organ drugiej instancji wydając zaskarżoną decyzję, orzekając reformatoryjnie, zmienił przedmiot postępowania administracyjnego i tym samym w tej części, postępowanie stało się jednoinstancyjne, co narusza art. 15 Kpa. Decyzja organu pierwszej instancji została bowiem wydana na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, tymczasem organ odwoławczy uchylił tę decyzję i wydał nową decyzję na podstawie zupełnie innego przepisu, tj. - art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, od której strony nie miały już możliwości złożenia odwołania, czym naruszono zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, Warszawa 2005, str. 600-603). W takiej sytuacji, kiedy organ odwoławczy zauważy, że zaskarżona decyzja pierwszej instancji, została wydana w oparciu o niewłaściwy przepis prawa materialnego powinien na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa, uchylić tę decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji, jednocześnie wskazując właściwy przepis w oparciu o który powinno być prowadzone postępowanie. Organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy (art. 138 par. 1 pkt. 2 Kpa), nie może rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego, niż wcześniej organ pierwszej instancji w uchylonej decyzji, gdyż w przeciwnym razie uległby zmianie przedmiot postępowania administracyjnego i decyzja tak wydana, naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 28 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 664/05, Lex nr 198350). Powyższe, istotne uchybienie, powodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Na podstawie art. 135 p.p.s.a. a także mając na względzie zasadę ekonomiki procesowej Sąd uchylił również poprzedzającą jej wydanie decyzję organu I instancji, uznając, że postępowanie w sprawie wymaga przeprowadzenia czynności wyjaśniających w znacznej części a w konsekwencji sprawa wymaga ponownego rozpoznania przez organ I instancji, tak by nie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Rozstrzygnięcie organu I instancji nie znajduje bowiem oparcia w materiale dowodowym, zgromadzonym w aktach sprawy administracyjnej. Organ I instancji nie wykazał, że przedmiotowy budynek jest efektem samowoli budowlanej, zatem wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 40 i art. 42 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. było co najmniej przedwczesne. Przedmiotem sprawy administracyjnej jest stan faktyczny oraz odnoszące się do tego stanu przepisy prawa materialnego, które zgodnie z wolą prawodawcy stanowią podstawę do wydania decyzji administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie impulsem do wszczęcia postępowania administracyjnego było pismo Pana T. W. oraz Pani A. D. Z uzasadnień decyzji obu organów wynika, że dokonanie kwalifikacji prawnej sprawy - podciągniecie stanu faktycznego pod przepis prawa materialnego, sprawiało organom niemały kłopot. Jak już wskazano organy podały różne podstawy materialne rozstrzygnięcia. Powyższe wynika z niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. W pierwszej kolejności organy musiały przesądzić czy obiekt w stosunku, do którego prowadzone jest postępowanie administracyjne narusza przepisy prawa budowlanego, a jeśli tak to w jakim zakresie, by zastosować właściwą podstawę prawną. Przyznać należy rację organowi odwoławczemu, iż w przypadku braku dokumentów potwierdzających legalne wybudowanie spornego obiektu nie można domniemywać, że dopuszczono się samowoli budowlanej. Jednakże kwestia daty i okoliczności budowy budynku nie została dostatecznie wyjaśniona. W aktach jest jedynie ustne oświadczenie strony złożone w trakcie oględzin nieruchomości, że budynek powstał za sanacji oraz mapa z 1961 r., na której jest uwidoczniony przedmiotowy budynek. Ustalenie daty i okoliczności budowy budynku (czy w dacie budowy był on sytuowany po granicy czy nie) mogło rzutować na dalsze czynności procesowe i sposób rozstrzygnięcia. Wobec braku istotnych ustaleń w sprawie nie można przesądzić o zasadności stanowiska, iż w sprawie będzie miał zastosowanie przepis art. 66 Prawa budowlanego, a jeśli tak to czy zakres nałożonych obowiązków będzie tak szeroki jak wynika to z kwestionowanych decyzji. Zauważyć też należy, że organ pominęły też całkowicie kwestię ochrony prawa własności skarżącego. Zaakceptowanie stanowiska wyrażonego w kwestionowanych decyzjach, jak słusznie wywodzi skarżący, niewątpliwe powodowałoby ograniczenie jego prawa własności. W motywach decyzji nie wskazano normy dającej podstawę do ingerencji w prawo własności skarżącego w związku z wydaniem decyzji w trybie art 66 Prawa budowlanego albo w trybie art. 40 prawa budowlanego z 1974 r. Dlatego też nie przesądzając rozstrzygnięcia organów przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organy przeprowadzą postępowanie administracyjne według reguł Kodeksu postępowania administracyjnego, uwzględniając przy tym uwagi poczynione przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu, m.in. określą po uprzednim wszechstronnym wyjaśnieniu istotnych okoliczności sprawy jaka winna być podstawa materialnoprawna rozstrzyganej sprawy. Prawidłowo przeprowadzone postępowanie winno następnie znaleźć odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu i jego uzasadnieniu, sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku – art. 152 ustawy p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie przepisu art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).