II SA/Bk 747/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi N. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] września 2016 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala skargę Wnioskiem z dnia 15 października 2015r. N. Sp. z o.o. w W. (dalej powoływana także jako skarżąca Spółka) wystąpiła do Wójta Gminy S. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa farmy elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą na terenie gminy S.". W trakcie toczącego się postępowania, chęć udziału w nim zgłosiło S. na R. R. W. i R. "[...]" w S. (dalej powoływane także jako Stowarzyszenie). Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r., Wójt Gminy S. odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w ww. postępowaniu, argumentując że Stowarzyszenie nie wykazało istnienia interesu społecznego, warunkującego udział w postępowaniu dotyczącym środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa farmy elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą na terenie gminy S.". Postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., w wyniku rozpoznania zażalenia Stowarzyszenia, uchyliło ww. zaskarżone postanowienie organu I instancji i dopuściło Stowarzyszenie do udziału w ww. postępowaniu na prawach strony. Zdaniem Kolegium, jednym z celów statutowych Stowarzyszenia jest ochrona środowiska, a zatem w interesie społecznym jest uczestniczenie tegoż Stowarzyszenia w prowadzonym postępowaniu. Dnia [...] kwietnia 2016 r. Wójt Gminy S. wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, która to decyzja, na skutek wniesienia odwołania przez Stowarzyszenie, została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w całości z przyczyn proceduralnych, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], Wójt Gminy S. stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa farmy elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą na terenie gminy S.". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, odwołując się do obowiązujących przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71) organ uznał, że nie zachodzi potrzeba oceny odziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Zaznaczył, że planowane zamierzenie inwestycyjne należy do II grupy przedsięwzięć wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 6 lit. b ww. rozporządzenia, dla których sporządzenie raportu może ale nie musi być wymagane - instalacje wykorzystujące do wytwarzania energii elektrycznej siłę wiatru o całkowitej wysokości nie niższej niż 30 m. Podkreślono, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. postanowieniem znak: [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. wyraził opinię, że nie istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia. W ocenie organu opiniującego planowane przedsięwzięcie zlokalizowane będzie w bezpiecznej odległości od szczególnie wrażliwych elementów środowiska takich jak: siedziby ludzkie, drogi, lasy cieki wodne oraz poza obszarami szczególnego zagrożenia powodziowego czy osuwiskowego. Jego realizacja i eksploatacja nie pogorszy jakości i stanu jednolitych części wód powierzchniowych i podziemnych oraz nie będzie wywierać negatywnego wpływu na stan powietrza i nie zmieni lokalnych warunków środowiskowych. Zdaniem organu opiniującego, nie ma podstaw aby stwierdzić, że przedmiotowa inwestycja we wskazanym w dokumentacji położeniu oraz przy zastosowaniu określonych w dokumentacji działań minimalizujących będzie znacząco negatywnie oddziaływać na sieć obszarów Natura 2000 i wartości przyrodnicze. Również Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. opinią znak: [...] z dnia [...] listopada 2015 r. wyraził stanowisko, że nie istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Opinię uzasadnił tym, że planowane przedsięwzięcie w proponowanym zakresie, usytuowane zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego gminy S., nie spowoduje uciążliwości dla zdrowia i życia ludzi oraz nie będzie kolidować z istniejącą zabudową i szatą roślinną. Kwestionując wydaną decyzję, Stowarzyszenie wywiodło odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., zarzucając naruszenie szeregu przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Wskazało m.in., że organ I instancji nie zawiesił toczącego się postępowania mimo śmierci jednej ze stron postępowania – właścicieli nieruchomości położonej na obszarze oddziaływania inwestycji, zbyt krótki termin wyznaczony Stowarzyszeniu do zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, oparcie rozstrzygnięcia na nieaktualnych opiniach Dyrektora Ochrony Środowiska oraz Inspektora Sanitarnego, sprzeczność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego czy też nienależyte przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, niepełne i nieprzekonywujące uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...] września 2016 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podkreśliło, że zaskarżona decyzja powinna być uchylona jednakże nie z przyczyn wskazanych w odwołaniu. Organ zauważył, że w dniu 16 lipca 2016 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2016 r., poz. 961 ze zm., dalej powoływana jako u.i.e.w.), która nie była stosowana przez organ I instancji. Akt ten określa warunki i tryb lokalizacji i budowy elektrowni wiatrowych oraz warunki lokalizacji elektrowni wiatrowych w sąsiedztwie istniejącej albo planowanej zabudowy mieszkaniowej. Kolegium wskazało, że z art. 16 ust. 2 ww. ustawy wynika, że sprawy wszczęte i niezakończone dotyczące decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach elektrowni wiatrowych są prowadzone przez organy, które były właściwe do ich prowadzenia przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Z kolei art. 15 ust. 2 wskazuje, iż plany miejscowe obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy zachowują moc. Z ust. 3 tegoż aktu wyczytujemy natomiast, że jeżeli w planie miejscowym, o którym mowa w ust. 2 lub w ust. 7 pkt 1, przewiduje się lokalizację elektrowni wiatrowej, organ administracji architektoniczno-budowlanej odmawia wydania pozwolenia na budowę, a organ prowadzący postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia, jeżeli ta inwestycja nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 4. Kolegium zaznaczyło, że w art. 4 u.i.e.w. są wskazane odległości jakie muszą być zachowane przez budowane elektrownie wiatrowe od budynków mieszkalnych lub budynków o funkcji mieszkalnej. Mając na uwadze powyższe, zdaniem Kolegium kluczowym elementem postępowania wyjaśniającego, mającego na celu wydanie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięć w postaci budowy elektrowni wiatrowych, jest również ustalenie odległości od budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, w której mogą być lokalizowane i budowane elektrownie wiatrowe. Do takiego ustalenia w organie I instancji nie doszło, co jest oczywistym, uwzględniając okoliczność, iż przepisy u.e.i.w. weszły w życie już po wydaniu decyzji w I instancji (choć - przed złożeniem odwołania). Powyższe ustalenie jest o tyle istotnym elementem postępowania wyjaśniającego, że gdyby doszło do jego oceny jedyne w postępowaniu odwoławczym, mielibyśmy do czynienia z naruszeniem zasady dwuinstancyjności. Dlatego też, skoro organ II instancji nie może zastąpić organu I instancji w zakresie ustalania istotnych elementów stanu faktycznego lub gromadzenia materiału dowodowego, koniecznym było uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Na powyższą decyzję skarżąca Spółka wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz odrzucenie odwołania Stowarzyszenia od decyzji organu I instancji, ewentualnie o stwierdzenie jej nieważności. Skarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa i art. 44 ustawy z dnia 3 października 2009 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez "bezpodstawne uwzględnienie skargi Stowarzyszenia bez przeprowadzenia niezbędnych w tym przypadku czynności kontrolnych zmierzających do ustalenia, czy właściwym jest uznawanie Stowarzyszenia za podmiot działający na prawach strony (...) biorąc pod uwagę deklarowane przez Stowarzyszenie cele statutowe i wymogi warunkujące uznanie legitymacji takich organizacji". W uzasadnieniu skargi, skarżąca Spółka zarzuciła błędne przyjęcie przez organy, że Stowarzyszenie jako organizacja społeczna, której statutowym celem jest ochrona środowiska, miała legitymację do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji. Zdaniem Spółki, Kolegium nie rozważało nader wnikliwie, czy Stowarzyszenie to jest organizacją ekologiczną, co wynika wprost z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w którym brak jest rozważań w tym przedmiocie. W odpowiedzi na skargę, Kolegium podtrzymując stanowisko w sprawie, wniosło o jej oddalenie. Zaznaczyło, że postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. Kolegium dopuściło Stowarzyszenie do udziału w niniejszym postępowaniu, wyjaśniając dostatecznie motywy rozstrzygnięcia. Nie sposób zatem uznać słuszności twierdzenia skarżącej Spółki, że Kolegium winno ponownie badać przesłanki dopuszczenia Stowarzyszenia do postępowania na etapie rozpoznawania odwołania od decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę prawną wydanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. rozstrzygnięcia stanowił art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z tym przepisem, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przyjmuje się, że wydanie decyzji kasacyjnej uzasadnione jest wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź przeprowadził je z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu czyniącym sprawę niewyjaśnioną w całości, co z kolei nie pozwala na skorzystanie przez organ odwoławczy z możliwości przewidzianej w art. 136 kpa. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W orzecznictwie zgodnie wskazuje się, że organ odwoławczy, stosując art. 138 § 2 kpa, winien wykazać, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, przy czym organ winien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej przekonywująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tymże przepisie oraz wykazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 kpa (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 kwietnia 2012 r. – sygn. akt II SA/Gd 105/12). Tak więc przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja kasacyjna, a zatem nie decyzja rozstrzygająca merytorycznie sprawę co do istoty, a jednie przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd bada zatem czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 kpa nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy. Mając na uwadze powyższe, zgodzić się należało z Kolegium, że w wyniku zmiany stanu prawnego – wejścia w życie u.i.e.w. – postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji obarczone jest wadą niekompletności, bowiem brak w nim było jakichkolwiek rozważań zmierzających do ustalenia istotnych elementów stanu faktycznego – odległości od planowanych budowli elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych albo budynków o funkcji mieszanej, w skład których wchodzi funkcja mieszkaniowa. Słusznie w tym zakresie organ odwoławczy odwołał się do treści art. 15 ust. 3 u.i.e.w., który stanowi, że jeżeli w planie miejscowym, o którym mowa w ust. 2 lub w ust. 7 pkt 1, przewiduje się lokalizację elektrowni wiatrowej, organ administracji architektoniczno-budowlanej odmawia wydania pozwolenia na budowę, a organ prowadzący postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia, jeżeli ta inwestycja nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 4. Oznacza to, że ustalenia w zakresie spełnienia przez planowaną inwestycję wymogów z art. 4 u.i.e.w. w zakresie minimalnych odległości planowanych inwestycji poszczególnych elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych albo budynków o funkcji mieszkalnej, są niezbędne do podjęcia decyzji w przedmiocie oceny odziaływania inwestycji na środowisko. W ocenie Sądu, Kolegium zasadnie uznało, że tak kluczowa kwestia nie może być ustalana wyłącznie przez organ odwoławczy w trybie art. 136 kpa, bowiem stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Odmienne stanowisko doprowadziłoby do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, przez co pozbawiono by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Postępowanie z art. 136 kpa może mieć jedynie charakter uzupełniający, co oznacza, że niedopuszczalne jest prowadzenie tego postępowania w całości lub znacznej części, gdyż naruszałoby to właśnie zasadę dwuinstancyjności (zob. m.in. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 października 2016 r., II SA/Wr 553/16). Odnosząc się do zarzutów skargi, stwierdzić należało, że w żadnym zakresie nie podważają one legalności czy prawidłowości decyzji Kolegium, zaskarżonej do Sądu. Kwestia dopuszczalności uczestniczenia Stowarzyszenia w prowadzonym postępowaniu dotyczącym środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa farmy elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą na terenie gminy S." została rozstrzygnięcia w ostatecznym postanowieniu Kolegium z dnia [...] lutego 2016 r., a zatem słusznie organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę stwierdził, że nie zachodziła potrzeba ponownej analizy tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Stowarzyszenie w prowadzonym postępowaniu posiada prawa strony, a zatem miało uprawnienie do złożenia środka odwoławczego od decyzji organu I instancji jakim jest odwołanie. Brak zatem było podstaw do kwestionowania zasadności rozpoznania przez Kolegium odwołania Stowarzyszenia od decyzji organu I instancji. Zaznaczyć przy tym należy, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium w żadnym miejscu nie ustosunkowało się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Stowarzyszenia, wskazując jedynie na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego i ustalenie stanu faktycznego w sprawie, z uwagi na zmianę obowiązujących przepisów prawa materialnego. Końcowo należy zaznaczyć, że nie ma racji skarżąca Spółka, jakoby Stowarzyszenie bezpodstawnie uczestniczyło na prawach strony w prowadzonym postępowaniu. Z akt sprawy, w szczególności statutu Stowarzyszenia wynika wprost, że przedmiotem jego działalności jest organizowanie współpracy, niesienie pomocy i stwarzanie optymalnych warunków rozwoju cywilizacyjnego i kulturalnego jego członków i osób niezrzeszonych realizowane m.in. poprzez reprezentowanie ich wobec władz administracyjnych i ochronę środowiska. Tym samym, zakres przedmiotowy niniejszego postępowania – zmierzającego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji – mieści się w celach statutowych Stowarzyszenia, postępowanie to służby bowiem ocenie, czy proponowana inwestycja może być zrealizowana bez nadmiernego, negatywnego oddziaływania na środowisko naturalne. W tym stanie rzeczy należało przyjąć, że decyzja kasacyjna organu odwoławczego została wydana w granicach określonych w art. 138 § 2 kpa. Prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy wymaga bowiem uzupełnienia materiału dowodowego przez organ I instancji, w związku ze zmianą stanu prawnego (wejściem w życie u.i.e.w.), w szczególności ustalenie czy planowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 4 ww. ustawy. Uznając, że w sprawie organ odwoławczy nie naruszył przepisów prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) orzeczono o oddaleniu skargi.