II SA/Bk 75/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 09 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi L. P. i E. P. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nałożenia czynności doprowadzających ogrodzenie do stanu zgodnego z przepisami - oddala skargę.- Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Wyrokiem z dnia 10 lipca 2008r. wydanym w sprawie o sygnaturze IISA/Bk 336/08 tutejszy sąd administracyjny po rozpoznaniu skargi L.P. i E.P. orzekł o uchyleniu decyzji P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] marca 2008r. umarzającej postępowanie odwoławcze z odwołania E.P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] stycznia 2008r. udzielającej M. i Z.M. pozwolenia na uzytkowanie ogrodzenia działek o numerach [...]/2 i [...]/1 od strony ulicy J. w W. Sąd stwierdził, że organ nadzoru budowlanego z naruszeniem prawa odmówił E.P. statusu strony postępowania. Powołując się na stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 7.11.2006r. sygn. II OSK 1281/05 wskazał, że dyspozycja art. 59 ust. 7 prawa budowlanego ograniczająca pojęcie strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie wyłącznie do inwestora, ma zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, natomiast nie ma zastosowania w przypadkach działania inwestora w ramach samowoli budowlanej. Z uwagi na wykonanie spornego ogrodzenia bez uprzedniego zgłoszenia, tj. w warunkach samowoli budowlanej, status strony postępowania przysługuje również właścicielom nieruchomości sąsiednich, których interes prawny może być naruszony wykonaniem ogrodzenia. Jednocześnie powołanym wyżej wyrokiem sąd orzekł również o uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej, nie wyrażając w uzasadnieniu merytorycznej oceny tejże decyzji. W następstwie wyroku sądu wrócił do rozpoznania wniosek E.P. z 21.06.2007r., poprzedzony skargą z 8.05.2007r., o zbadanie zgodności z prawem wymienionego przez państwa M. ogrodzenia działek [...]/2 i [...]/1 od strony ulicy J. w W., które – jak podawał skarżący we wniosku – powoduje "wprowadzenie i utrwalenie ograniczeń i uciążliwości" w korzystaniu przez skarżącego z położonej w głębi działki Nr [...]/3, a zwłaszcza w korzystaniu ze służebności drogi koniecznej, obciążającej działkę państwa M. o numerze [...]/1 na rzecz nieruchomości skarżących o numerze [...]/3. Decyzją z dnia [...].11.2008r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. po powtórnym rozpoznaniu sprawy, powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 2 i 7 prawa budowlanego, orzekł o odmowie nałożenia na państwa M. czynności faktycznych związanych ze zmianą czy przeróbkami spornego ogrodzenia. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że postanowieniem z [...].09.2007r. zobowiązano inwestorów do przedłożenia inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej zrealizowanego ogrodzenia oraz dokumentów jak przy zgłoszeniu tj. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane terenem inwestycji, odpowiednich szkiców i rysunków wykonanego ogrodzenia wraz z oceną stanu technicznego sporządzoną przez osobę posiadającą stosowne kwalifikacje w budownictwie. Inwestorzy dostarczyli wymagane dokumenty. Z oceny technicznej sporządzonej przez inżyniera budownictwa lądowego wynika, że wykonane ogrodzenie pod względem konstrukcyjnym i użytkowym jest dobre i nadaje się do użytkowania, zaś brama i bramka spełniają warunki techniczne i nie stwarzają zagrożenia. Powyższe uzasadniało podjęcie decyzji o odmowie nakładania na inwestorów czynności zmierzających do doprowadzenia ogrodzenia do zgodności z przepisami prawa budowlanego. Organ dodał, że kwestie utrudnień w dojeździe do nieruchomości skarżących, czy związane z naruszeniem prawa własności i zasad współżycia społecznego, nie należą do kompetencji organów nadzoru budowlanego, a należy je zgłaszać i dochodzić na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. W odwołaniu od tej decyzji E.P. zarzucił organowi: - błędną wykładnię prawa budowlanego, - nieposzanowanie ustaleń wyroku sądu z 10 lipca 2008r. - naruszenie przepisów postępowania administracyjnego Podnosząc powyższe zarzuty wnosił o uchylenie decyzji organu I instancji i wydanie decyzji umożliwiającej skarżącym jako właścicielom nieruchomości władnącej otwieranie spornego ogrodzenia od zewnątrz. W uzasadnieniu decyzji podkreślił, że ogrodzenie jest urządzeniem związanym z obiektem budowlanym, ma być tak zaprojektowane i wykonane, by zapewniało poszanowanie interesów osób trzecich, zwłaszcza zabezpieczało ich dostęp do drogi publicznej. Zdaniem odwołującego się decyzja organu I instancji stoi w sprzeczności z zaleceniami sadu zawartymi w wyroku z 10 lipca 2008r, stwierdzającym, ze inwestorzy dopuścili się samowoli budowlanej. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. po rozpatrzeniu powyższego odwołania decyzją z dnia [...].12.2008r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji zwrócił uwagę na prawidłowość zastosowania w sprawie procedury legalizacyjnej z art. 51 prawa budowlanego, podkreślając, że procedura ta dotyczy samowoli budowlanej, której dopuścili się inwestorzy państwo M. tj. samowolnego remontu ogrodzenia nieruchomości od strony drogi publicznej. Remont takiego ogrodzenia wymagał zgłoszenia, którego inwestorzy nie wykonali, czego konsekwencją było uruchomienie procedury legalizacyjnej z art. 51 prawa budowlanego. Przedłożona przez inwestorów ocena techniczna ogrodzenia potwierdza jego zdatność do użytkowania, dobry stan i zgodność z warunkami technicznymi. Nie ma więc potrzeby nakładania na inwestorów czynności faktycznych doprowadzających ogrodzenie do zgodności z prawem budowlanym, zwłaszcza do zobowiązywania do wykonania zamknięcia bramki w sposób opisany przez skarżącego. Dostęp skarżącego do nieruchomości władnącej jest sprawą cywilną. Za niezasadny organ uznał zarzut braku poszanowania ustaleń sądu z poprzedniego wyroku. Podkreślił, że sąd zalecił traktowanie skarżącego jako strony postępowania i z takiego statusu skarżący korzystał w postępowaniu administracyjnym. Organ II instancji stwierdził też, iż słusznie odstąpiona od udzielania pozwolenia na użytkowanie ogrodzenia, ponieważ przy samowolnie wykonanym remoncie ogrodzenia nie istnieje obowiązek uzyskania pozwolenia na jego użytkowanie. Organ odwoławczy stwierdził też brak zarzucanego naruszenia w sprawie przepisów procedury administracyjnej. Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję wnieśli L. i E.P. Skarżący wnieśli o uchylenie zarówno decyzji odwoławczej, jak i decyzji organu I instancji, ewentualnie o stwierdzenie nieważności tych decyzji. W obszernym uzasadnieniu swojej skargi skarżący podnieśli, że sposób wykonania spornego ogrodzenia uniemożliwia im korzystanie ze służebności drogi koniecznej prowadzącej przez działkę Nr [...]/1 do nieruchomości skarżących o numerze [...]/3, albowiem bramka ogrodzenia jest usytuowana na wysokości działki numer [...]/2, nieobciążonej służebnością, przez co skarżący są narażeni na konieczność przechodzenia przez nieruchomość nieobciążona służebnością. Powołując się na pisma inwestorów podkreślili, że wyrażali oni sprzeciw wobec chęci samodzielnego wchodzenia na posesję przez osoby trzecie. Skarżący wskazali też, że P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. obecnie zaakceptował procedurę z art. 51 prawa budowlanego, pomijając okoliczność, iż we wcześniejszej swojej decyzji tj. decyzji kasacyjnej z [...].08.2007r. uznał zastosowanie w sprawie art. 51 prawa budowlanego za niedopuszczalne. Nadto organ nadzoru budowlanego dokonał bezprawnego przekwalifikowania robót budowlanych państwa M. z wykonania ogrodzenia na remont ogrodzenia, czym naruszył wiążące stanowisko sądu. Błędne zastosowanie art. 51 prawa budowlanego wiąże się też z tym, że przepis ten odnosi się do robót będących w toku, a nie do robót już zakończonych. Zdaniem skarżących aczkolwiek formalnie przyznano im przymiot strony postępowania, to merytorycznie nie rozważono, czy wykonane ogrodzenie nie naruszyło chronionych prawem budowlanym interesów skarżących jako osób trzecich, zwłaszcza w zapewnieniu im właściwego dostępu do drogi publicznej, wynikającego ze służebności. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu. Organy nadzoru budowlanego dokonały bowiem prawidłowej kwalifikacji robót budowlanych inwestorów i zastosowały właściwą dla tej kwalifikacji procedurę naprawczą. Zdaniem sądu nie nasuwa wątpliwości fakt, że przeprowadzone przez państwa M. w 2005r. roboty budowlane, związane z ogrodzeniem od strony drogi ich nieruchomości położonej w W. przy ulicy J., były remontem istniejącego już ogrodzenia. Zakres wykonanych robót został opisany przez inwestorów w trakcie pierwszych oględzin przeprowadzonych 31.05.2007r. (k.1 akt administracyjnych organu I instancji) i powtórzony w piśmie inwestorów z dnia 25.06.2007r. stanowiącym odniesienie do skargi złożonej przez E.P. w nadzorze budowlanym (k. 5 akt administracyjnych organu I instancji). Twierdzenie inwestorów o istnieniu przed robotami remontowymi starego ogrodzenia poparte zostało fotografiami wyglądu nieruchomości przedstawiającymi ogrodzenie przed 2005r. Również sam skarżący w piśmie z 21.06 2007r.(k. 2 akt administracyjnych organu I instancji) przyznaje, że państwo M. ogrodzenie wymienili, a nie wybudowali od podstaw. Podkreślić przy tym należy, że zarówno wykonanie od podstaw ogrodzenia nieruchomości od strony drogi publicznej, jak i remont takiego ogrodzenia, podlegały takiej samej procedurze naprawczej, albowiem jedno i drugie wymagało uprzedniego zgłoszenia zamiaru inwestycyjnego w organie architektoniczno – budowlanym. Powyższe wynika z treści art. 29 ust. 1 pkt 23 i 29 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 i 3 prawa budowlanego. Zarówno samowolne wykonanie od podstaw ogrodzenia wymagającego zgłoszenia, jak i samowolne wykonanie remontu takiego ogrodzenia, niezależnie od zakresu takiego remontu, skutkować musiało przeprowadzeniem procedury legalizacyjnej z art. 51 prawa budowlanego. Procedura z art. 51 prawa budowlanego ma bowiem zastosowanie do każdego przypadku samowolnych robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia, przy czym do ogrodzenia jako urządzenia ewidentnie związanego z istniejącą już w dacie jego realizacji zabudową nieruchomości, ma zastosowanie wyłączne, albowiem ogrodzenie zabudowanej już działki nie może być traktowane jako samodzielny obiekt budowlany ale jako urządzenie budowlane, definiowane art. 3 pkt 9 prawa budowlanego (por. wyrok WSA w Warszawie z 27.10.2004r. sygn. IV S.A. 1840/03, Lex Nr 164468 z tezą: "Ogrodzenie działki już zabudowanej jest niewątpliwie urządzeniem technicznym związanym z istniejącymi na działce zabudowaniami zgodnie z definicją urządzeń zawartą w art. 3 pkt 9 prawa budowlanego"). W sprawie nie ulega wątpliwości, że w okresie wykonywania spornego ogrodzenia nieruchomość państwa M. była zabudowana. Nie mają racji skarżący podnosząc, że stosowanie art. 51 jest wyłączone z racji zakończenia robót budowlanych przy ogrodzeniu. Organ nadzoru budowlanego stosując art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego powołał go w związku z ustępem 7-ym art. 51, a ten przepis mówi wprost, iż procedurę z ustępu 1-go art. 51 pkt 1 i 2 oraz ust. 3-go art. 51 stosuje się też do robót budowlanych (innych niż określone w art. 48 lub 49 "b") już wykonanych, czyli zakończonych. Stwierdzenie okoliczności zakończenia robót budowlanych, do oceny których miałby zastosowanie art. 51 prawa budowlanego, uniemożliwia jedynie orzekanie o wstrzymaniu robót budowlanych, a tym samym wykorzystaniu postanowienia wstrzymującego takie roboty również do nałożenia na inwestorów koniecznych dla legalizacji obowiązków. Będące przedmiotem zaskarżenia dwie ostatnie decyzje organów nadzoru budowlanego obu instancji zostały wydane bez naruszenia przepisów prawa materialnego i w postępowaniu przeprowadzonym bez uchybienia normom proceduralnych. Związanie sądu administracyjnego przedmiotem zaskarżenia, tu wyznaczonym przez dwie ostatnie decyzje organów obu instancji tj. decyzje wydane po poprzednim wyroku sądu z 10.07.2008r., nie pozwala na "sięganie" obecnym wyrokowaniem do decyzji wcześniejszych, do których nawiązują skarżący w uzasadnieniu swojej skargi. Decyzja kasacyjna PWINB w B. z [...].08.2007r. mogła być przedmiotem odrębnej skargi. Dla oceny teraz skarżonych decyzji ma ona znaczenie wyłącznie chronologiczne, obrazujące wyrażone w przeszłości stanowisko organu odwoławczego w odniesieniu do zastosowania w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Godzi się przy tym zauważyć, że skarżący błędnie temu stanowisku nadają znaczenie równoznaczne z wykluczeniem ,wówczas przez organ II instancji procedury legalizacyjnej z art. 51 prawa budowlanego. Wczytanie się w treść uzasadnienia powoływanej decyzji kasacyjnej pozwala stwierdzić, że PWINB w B. w tejże decyzji stwierdził jedynie, że w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego nie można nakładać na inwestora obowiązku przedkładania określonej dokumentacji, a wyłącznie można zobowiązywać do wykonania konkretnych czynności faktycznych, mających na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Organ nadzoru budowlanego stwierdził tez wówczas, że do przedłożenia konkretnej dokumentacji może dojść w oparciu o art. 81 "c" prawa budowlanego i tenże przepis – jak wynika z akt administracyjnych - był wykorzystany w dalszym procedowaniu. W oparciu o postanowienie z dnia 17.09.2007r. wydane z powołaniem się na art. 81"c" prawa budowlanego (nota bene też podlegające odrębnemu środkowi zaskarżenia) inwestorzy zostali zobowiązani do przedłożenia dokumentacji pozwalającej ocenić, czy wykonane przy ogrodzeniu roboty budowlane można będzie zalegalizować, a więc inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, oświadczenia o tytule prawnym do władania na cele budowlane grodzoną nieruchomością, szkiców i rysunków ogrodzenia i oceny technicznej ogrodzenia wykonanej przez osobę posiadającą stosowne kwalifikacje zawodowe w budownictwie. Z obowiązku przedłożenia dokumentacji inwestorzy się wywiązali, a treść przedłożonych dokumentów potwierdziła prawidłowe usytuowanie ogrodzenia, jego pełną zdatność do użytkowania, dobry stan techniczny i zgodność z warunkami technicznymi. W konsekwencji jedyną merytoryczną decyzją kończącą postępowanie w sprawie z wniosku skarżących mogła być decyzja odmawiająca zobowiązania inwestorów do nakładania czynności doprowadzających ogrodzenie do zgodności z przepisami prawa budowlanego. Odnosząc się do argumentów skarżących stwierdzić należy, że żaden przepis prawa budowlanego nie określa miejsca usytuowania furtki ogrodzenia. Warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w odniesieniu do ogrodzeń stanowią jedynie, że ogrodzenie nie może stwarzać zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i zwierząt, bramy i furtki w ogrodzeniu nie mogą się otwierać na zewnątrz działki, oraz określają minimalną szerokość bramy (vide: par. 41 – 43 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zmianami). Nieruchomość inwestorów składa się z dwóch działek o numerach [...]/1 i [...]/2 nieoddzielonych od siebie płotem (fakt wynikający z wypowiedzi uczestniczki postępowania na rozprawie – k. 43 odwrót akt sądowych). Wykorzystanie szerokości działki [...]/1 dla bramy, a umieszczenie furtki na wysokości działki [...]/2, nie narusza warunków technicznych i norm prawa budowlanego. Jeżeli natomiast takie rozwiązanie wiąże się z uciążliwościami dla skarżących, którzy w ramach ustanowionej aktem notarialnym służebności przechodu i przejazdu, korzystają z działki [...]/1 jako drogi koniecznej do swojej nieruchomości o numerze [...]/3, to stosownych roszczeń powinni dochodzić przed sądem cywilnym. Do ochrony ograniczonych praw rzeczowych mają bowiem zastosowanie przepisy o ochronie własności (vide: art. 251 kodeksu cywilnego), a to daje skarżącym jako właścicielom nieruchomości władnącej szerokie spektrum roszczeń negatoryjnych, o ile uważają, że ich prawa wynikające ze służebności zostały naruszone. Treść służebności może być też zmieniona w drodze umowy z właścicielami nieruchomości obciążonej. Postępowanie przed organem nadzoru budowlanego nie służy rozwiązywaniu konfliktów sąsiedzkich. Rolą organu nadzoru budowlanego jest wyłącznie sprawdzenie zgodności robót budowlanych z normami prawa budowlanego, w tym warunkami technicznymi ustanowionymi dla kontrolowanej inwestycji. Teza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26.10.1998r. sygn. IV S.A. 1637/96, który – wedle skarżących – ma potwierdzać słuszność ich argumentacji, nie została przytoczona przez skarżących w pełnym brzmieniu. Jej treść jest bowiem następująca "Przepis art. 5 ust. 2 pkt 1 prawa budowlanego wymaga, aby obiekt budowlany (w tym wypadku ogrodzenie działki) był projektowany tak, aby skarżący jako osoby trzecie mieli zapewniony dostęp do drogi publicznej. Wszelkie spory związane z korzystaniem z ograniczonego prawa rzeczowego, tak też w sprawie ze służebności przechodu i przejazdu, nie mają charakteru sprawy administracyjnej, rozpoznawanej przez organ administracji, lecz stanowią sprawę cywilną należącą do właściwości sądów powszechnych". W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego obu instancji wielokrotnie wyjaśniały skarżącym, iż nie są kompetentne do rozstrzygnięcia konfliktu sąsiedzkiego, odsyłając strony na drogę postępowania przed sądem powszechnym. Sąd administracyjny akceptuje stanowisko organów. Potrzeba ochrony interesów skarżących jako osób trzecich, których dostęp do drogi publicznej przez działkę inwestorów jest zagwarantowany prawnie, a w świetle twierdzeń właścicielki ogrodzenia także faktycznie, wykracza poza ramy ochrony regulowanej prawem budowlanym, gdyż wiąże się ze sposobem korzystania ze służebności drogi koniecznej i zakresem tej służebności tj. ze sprawą cywilną, którą rozstrzygnąć może tylko sąd powszechny. Żadnych nakazów nieprzewidzianych regulacjami prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego nie może wydawać. Sąd administracyjny nie akceptuje także zarzutu skarżących braku poszanowania przez organ zaleceń sądu zawartych w poprzednim wyroku tj. wyroku z dnia 10.07.2008r. sygn. IISA/Bk 336/08. Jedynym zaleceniem sądu wynikającym z poprzedniego wyroku było stwierdzenie o konieczności uznania przymiotu strony u skarżących będących bezpośrednimi sąsiadami inwestorów. Zalecenie to w pełni zostało zrealizowane. Fakt wyeliminowania przez sąd również decyzji organu I instancji udzielającej państwu M. pozwolenia na użytkowanie ogrodzenia, pozwolił organom od początku przeprowadzić postępowanie legalizacyjne, które nie mogło się zakończyć pozwoleniem na użytkowanie urządzenia budowlanego, albowiem przepisy prawa budowlanego nie przewidują takiego obowiązku dla przypadków tożsamych z przedmiotem sprawy (vide: art. 55 prawa budowlanego) Mając powyższe na uwadze skargę jako niezasadną oddalono (art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami)