II SA/Bk 751/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 7 września 2016 r. na posiedzeniu niejawnym wniosków Stowarzyszenia F. Z. w B. w likwidacji, Stowarzyszenia zwykłego Z. B. w B., Stowarzyszenia zwykłego F. Z. w B. oraz Fundacji T. w B. o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi B. F. na postanowienie Wojewody P. z dnia [...] września 2015 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej p o s t a n a w i a: odmówić dopuszczenia do udziału w sprawie wskazanych Stowarzyszeń oraz Fundacji; , B. F. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na postanowienie Wojewody P. z dnia [...] września 2015 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Na rozprawie sądowej w dniu 9 maja 2016 r. R. K. złożył wniosek o dopuszczanie do udziału w sprawie Stowarzyszenia F. Z. w B . Zarządzeniem z dnia 9 maja 2016 r. Przewodniczący zobowiązał R. K. do złożenia w terminie 7 dni ww. wniosku na piśmie, podpisanego przez osoby uprawnione (wszystkich członków Stowarzyszenia) lub pełnomocnictwa udzielonego R. K. przez wszystkich członków Stowarzyszenia pod rygorem odmowy dopuszczenia do udziału w sprawie. W dniu 16 maja 2016 r. Stowarzyszenie zwykłe F. Z. w B. wystąpiło z wnioskiem pisemnym o dopuszczanie do udziału w postępowaniu dołączając jednocześnie regulamin Stowarzyszenia, uchwałę członków Stowarzyszenia wraz z listą założycieli. Z analogicznym wnioskiem wystąpiło również Stowarzyszenie F. Z. w B. w likwidacji, Stowarzyszenie zwykłe Z. B. oraz Fundacja T. Pismo zawierające ww. wnioski zostało podpisane przez R. K. (k. 333). Zarządzeniem z dnia 16 maja 2016 r.: (-) wezwano Stowarzyszenie zwykłe Z. B. – do nadesłania dokumentu, z którego będzie wynikać, czy wniosek Stowarzyszenia został wniesiony przez wszystkich członków tej organizacji. Wskazano, że należy przedstawić stosowne uchwały wszystkich członków Stowarzyszenia zwykłego o wniesieniu wniosku oraz przedstawić dokumenty, z których wynikać będzie skład osobowy stowarzyszenia. Nadto Przewodniczący wezwał do przedstawienia uchwały podpisanej przez ich wszystkich członków, zawierających udzielone R. K. upoważnienie do reprezentowania w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dla wykonania wszystkich wyżej wymienionych obowiązków zakreślono termin 7 dni i rygor pozostawienia wniosku Stowarzyszenie zwykłego Z. B. w B.; (-) wezwano Fundację T. w B. do nadesłania dokumentu, który pozwoli ustalić czy występujący jako pełnomocnik osoby prawnej R. K. spełnia przesłanki z art. 35 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z którego to przepisu wynika, że pełnomocnikiem osoby prawnej może być adwokat, radca prawny oraz pracownik tej jednostki albo jej organu nadrzędnego. Zakreślono termin 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Jednocześnie wezwano ww. organizacje do wykazania, że wynik postępowania dotyczy ich interesu prawnego lub zakresu statutowej działalności, w terminie 7 dni, pod rygorem odmowy dopuszczenia Stowarzyszeń i Fundacji do udziały w sprawie. Zarządzenie to zostało doręczone R. K. jako pełnomocnikowi Stowarzyszeń i Fundacji w dniu 6 czerwca 2016 r. Wojewoda P. ustosunkowując się do złożonych wniosków w piśmie z dnia [...] lipca 2016 r. stwierdził, że uznanie za stronę wnioskujących organizacji ekologicznych i ich uczestnictwo na prawach strony w postępowaniu sądowym nie ma uzasadnionych podstaw. Organ zwrócił uwagę, że wnioskujące Stowarzyszenia nie brały udziału w postępowaniu administracyjnym przed organem I instancji i zaskarżone postanowienie Wojewody P. o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie zostało doręczone tym organizacjom. Ponadto, zdaniem Wojewody, przedmiot zaskarżenia (czyli postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu) nie uzasadnia udziału organizacji ekologicznych w postępowaniu sądowym. Zakres kontroli sądowo-administracyjnej nie dotyczy bowiem kwestii merytorycznych związanych np. z oceną inwestycji drogowej z przepisami o ochronie środowiska, ochronie przyrody. Przedmiotem skargi jest wyłącznie ocena, czy Wojewoda P. zasadnie stwierdził, że strona postępowania wniosła odwołanie od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z uchybieniem terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek o dopuszczenie do udziału ww. Stowarzyszeń oraz Fundacji w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną do orzekania w przedmiocie dopuszczenia podmiotów do toczącego się postępowania sądowego stanowi art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem udział w charakterze uczestnika może również zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4 p.p.s.a., w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Przy czym jak stanowi art. 25 § 4 p.p.s.a. zdolność sądową mają organizacje społeczne, choćby nie posiadały osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. Wykładni tego przepisu dokonał Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w postanowieniu wydanym w składzie 7 sędziów z 28 września 2009 r., II GZ 55/09 (ONSA WSA 2010, nr 2, poz. 23), w którym wskazano, że: (-) po pierwsze, organizacja społeczna ubiegająca się o prawo udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym musi spełniać warunki formalno-prawne, tj. być organizacją powołaną zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a zakres działalności statutowej musi uwzględniać charakter rozstrzyganej sprawy sądowoadministracyjnej; (-) po drugie, udział organizacji społecznej musi odpowiadać celowi sądownictwa administracyjnego, tj. sprzyjać realizacji sądowej kontroli administracji; (-) po trzecie, sąd administracyjny, rozpoznający wniosek organizacji społecznej ubiegającej się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu przed tym sądem, musi mieć zapewnioną prawną możliwość rzeczywistego zbadania, czy organizacja, korzystając z prawa wynikającego z art. 33 § 2 p.p.s.a., realizuje cel publiczny, dla którego została powołana. Naczelny Sad Administracyjny wskazał również, że w świetle przedstawionych uwag nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 33 § 2 p.p.s.a., według której sąd administracyjny byłby (niejako automatycznie) zobowiązany do uwzględnienia wniosku organizacji społecznej z tego i tylko tego powodu, że jest ona formalnie organizacją społeczną, a charakter rozpoznawanej sprawy sądowoadministracyjnej jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności. Utrwalone orzecznictwo odnośnie pojęcia "statutowej działalności" organizacji społecznej (por. m.in. postanowienie NSA z 17 października 2012 r., sygn. II OZ 864/12) nakazuje przyjąć, że wymóg art. 33 § 2 p.p.s.a. dotyczący "statutowej działalności" organizacji społecznej, konieczny dla ustalenia, iż działalność ta dotyczy interesów prawnych innych osób winien się mieścić w zakresie celów statutowych i powinien być on interpretowany ściśle. Oznacza to, że działalności takiej nie można domniemywać z ogólnych zapisów określających cele stowarzyszenia. Podkreślenia wymaga przy tym, że pojęcie "cel statutowy" musi wynikać wprost ze statutu. W szczególności nie można utożsamiać pojęcia "cel statutowy" ze "sposobami realizacji tego celu" (zob. np. A. Łukiańczuk, Dochody organizacji społecznych, politycznych i zawodowych realizujących cele statutowe - wybrane zagadnienia podatkowe, BISP 2008, nr 7-8, s. 19-20). Dokonując oceny wniosku: Stowarzyszenia Z. B. w B., Stowarzyszenia F. Z. w B. oraz Fundacji T. w B. według opisanych wyżej kryteriów należało stwierdzić, że brak jest podstaw do uznania jego zasadności. Po pierwsze z literalnego brzmienia art. 25 § 4 p.p.s.a. wynika wprost, że chodzi w nim o organizacje społeczne posiadające statut, czyli zarejestrowane, a nie zwykłe. Stowarzyszenie F. Z. w B. oraz Stowarzyszenie Z. B., co jest bezsporne, są stowarzyszeniami zwykłymi. Ponadto, wskazany już art. 33 § 2 p.p.s.a. jako przesłankę do wzięcia udziału takiego stowarzyszenia w postępowaniu sądowym wprowadza wymóg, aby sprawa dotyczyła zakresu statutowej działalności tego stowarzyszenia. W niniejszym przedmiotom kontroli Sądu jest postanowienie Wojewody P. o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, a więc ocena, czy organ zasadnie stwierdził, że strona postępowania wniosła odwołanie od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z uchybieniem terminu. Z dołączonych zaś do akt sprawy: regulaminu Stowarzyszenia zwykłego F. Z. w B., regulaminu Stowarzyszenie zwykłego Z. B. oraz wypisu KRS Rejestru stowarzyszeń Fundacji T. wynika, że ww. podmioty realizuje swoje cele przez podejmowanie działań umożliwiających zachowanie lub przywracanie równowagi w przyrodzie, racjonalnym kształtowaniu lokalnego środowiska i gospodarowaniu jego zasobami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w tym w szczególności przeciwdziałaniu zanieczyszczeniom i degradacji środowiska lokalnego, działań na rzecz zachowania lokalnego krajobrazu w stanie nienaruszonym, ochrony zagrożonych gatunków roślin i zwierząt, oraz działań na rzecz przywracania elementów przyrodniczych do stanu właściwego. W ocenie Sądu określone w sposób ogólny cele działania ww. Stowarzyszeń oraz Fundacji określone w powołanych dokumentach nie pokrywają się z przedmiotem zaskarżonego postanowienia, które jak słusznie podkreślił organ, nie dotyczy kwestii merytorycznych związanych np. z oceną inwestycji drogowej z przepisami o ochronie środowiska, ochronie przyrody, a wyłącznie kwestii formalnych. Co prawda w powołanych regulaminach zapisano również, że cele Stowarzyszeń realizowane są m.in. przez występowanie do władz, organów administracji rządowej oraz innych organów i instytucji z wnioskami i opiniami w sprawach społecznych i dotyczących celów działalności statutowej stowarzyszeń, jednak jak wskazano powyżej nie można utożsamiać pojęcia "cel statutowy" ze "sposobami realizacji tego celu". Nie można powoływać się na jedną z form realizowania celów statutowych, jako na cel statutowy uprawniający wnioskujące Stowarzyszenia oraz Fundację do występowania w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji, gdy nie ma bezpośredniego i ścisłego związku pomiędzy celami działania ww. organizacji społecznych, a zaskarżonym postanowieniem. Reasumując wskazać należy, że charakter sprawy oraz szczegółowa analiza celów realizowanych przez wnioskujące Stowarzyszenia oraz Fundację w powiązaniu z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w sprawie nie pozwala na stwierdzenie, że przedmiot sprawy mieści się w statutowym zakresie działalności ww. organizacji społecznych. W konsekwencji dopuszczenie tychże podmiotów do udziału w charakterze uczestnika jest nieuzasadnione. Na uwzględnienie nie zasługuje również wniosek Stowarzyszenia F. Z. w B. w likwidacji, albowiem Stowarzyszenie to zostało rozwiązane prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] stycznia 2012 r. i zarządzono jego likwidację. Stowarzyszenie to nie posiada więc zdolności sądowej i nie może być stroną postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 25 § 4 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, na mocy art 33 § 2 p.p.s.a, należało orzec jak w sentencji postanowienia