II SA/Bk 751/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant st. sekr. sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi K. R. i K. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę Decyzja z dnia [...] sierpnia 2016 r. Wójt Gminy J. ustalił, K. i K. małżonkom R., opłatę adiacencką w kwocie 2059,80 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w obrębie O., stanowiącej działki nr: [...], [...],[...] powstałej na skutek podziału działek o nr [...] zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy J. z dnia [...] grudnia 2013 r. W drugim punkcie decyzji organ zobowiązał małżonków R. do uiszczenia opłaty w terminie 14 dni na wskazany rachunek bankowy, a w trzecim – poinformował o skutkach zwłoki w zapłacie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., po rozpatrzeniu odwołania K. i K. małżonków R., od w/w decyzji, decyzją z dnia [...] września 2016 r. o nr [...] uchyliło punkt drugi i trzeci decyzji Wójta Gminy J., a w zasadniczej części utrzymało decyzję w mocy. Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco: Wójt Gminy J. decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. zatwierdził podział nieruchomości położonych w O., stanowiących własność małżonków K. i K. R., w ten sposób, że z działki o nr geodezyjnym [...] wydzielono 3 działki, zaś z działki o nr geodezyjnym [...] mniejszych działek. W momencie podziału w/w nieruchomości położone były w obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części wsi O. z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. Wójt Gminy J. ustalił, K. i K. małżonkom R., opłatę adiacencką w kwocie 4712,10 zł. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek jej podziału. Podstawowym dowodem do ustalenia opłaty była wycena nieruchomości dokonana w operacie szacunkowym z dnia [...] listopada 2015 r. przez rzeczoznawcę majątkowego mgr inż. B. R. Wskutek odwołania właścicieli nieruchomości Samorządowe Kolegium odwoławcze w B. (dalej: SKO) decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Główną przyczyną uchylenia decyzji były wątpliwości Kolegium co do zasad wyceny nieruchomości wskazanych w operacie szacunkowym. SKO stwierdziło nieprawidłowości polegające na przyjęciu, przez rzeczoznawcę do porównania, nieruchomości składających się z jednej działki ewidencyjnej i o przeznaczeniu budowlano – rolnym. Kolegium nakazało wyjaśnić i ewentualnie skorygować analizę rynku lokalnego w zakresie dotyczącym transakcji działek w zależności od ich wielkości, przeznaczenia, rozpiętości cen, ilości działek ewidencyjnych powstałych z nieruchomości dzielonej co, zdaniem Kolegium, będzie miało wpływ na ostateczną wycenę, poza innymi cechami takimi jak: powierzchnia, kształt, dostęp do drogi publicznej czy uzbrojenie. Podczas ponownego rozpatrywania sprawy, organ I instancji zlecił rzeczoznawcy majątkowemu mgr inż. B. R. zweryfikowanie operatu szacunkowego, zgodnie z uwagami SKO, zawartymi w uzasadnieniu decyzji uchylającej z dnia [...] kwietnia 2016 r. Poprawiony operat nosi datę – [...] czerwca 2016 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. Wójt Gminy J., powołując się na treść art. 98 a ust. 1, ust. 1 a i art. 148 ust .1 – 3ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 t.j.), zwanej dalej u.g.n. oraz na uchwałę nr [...] Rady Gminy J. z dnia [...] grudnia 2007 r., ustalił K. i K. małżonkom R., opłatę adiacencką w kwocie 2059, 80 zł. Organ przyjął jako dowód w sprawie, poprawiony operat szacunkowy z dnia [...] czerwca 2016 r., w którym rzeczoznawca wycenił działki o nr [...] pow. 0,04 ha i o nr [...] pow. 0,8991 ha, przed dokonaniem podziału, na kwotę 722 304 zł. (cena 1 m 2 wyniosła 76,80 zł) wg cen z dnia wydania decyzji zatwierdzającej podział ([...].12.2013 r.), a następnie dokonał wyceny na dzień ustalenia opłaty adiacenckiej po dokonaniu podziału, na kwotę 729 170 zł (cena 1 m-2 wyniosła 77,53 zł). Wzrost wartości nieruchomości, spowodowany jej podziałem nastąpił o kwotę 6 866 zł, która stanowiła podstawę do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej. Wysokość tej opłaty wyniosła 30 % od różnicy wartości nieruchomości tj. kwotę 2059,80 zł (zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Gminy J. z dnia [...] grudnia 2007 r. w sprawie opłaty adiacenckiej ze względu na wzrost wartości nieruchomości powstały w wyniku podziału). W uzasadnieniu decyzji, organ I instancji stwierdził, że operat szacunkowy jest prawidłowy. Rzeczoznawca dokonywał wyceny metodą porównania parami, przyjmując jako paragraf porównawczy cenę 1 m 2 powierzchni nieruchomości wycenionej i nieruchomości porównanych. Ceny porównawcze zostały skorygowane zespołem poprawek z tytułu różnic w cenach nieruchomości, mających wpływ na ich wartości rynkowe. Bazę o transakcjach rynkowych stanowiły transakcje zanotowane w okresie bezpośrednio poprzedzającym wycenę, obejmujące rynek lokalny (gmina J., inne gminy powiatu b. w tym sąsiadujące z miastem B.). Taki wybór rynku lokalnego jest według rzeczoznawcy uwarunkowany z jednej strony tym, że na terenie wszystkich objętych badaniem podmiejskich gmin notowane są zbliżone ceny za grunty o porównywalnych walorach położenia, cechach fizycznych, dostępie do dróg i infrastruktury oraz przeznaczeniu. Z drugiej strony, poszerzenie rynku lokalnego do terenu kilku gmin zostało wymuszone tym, że transakcje dotyczące niepodzielonych oraz podzielonych (łączna sprzedaż co najmniej dwóch działek) nieruchomości o dużej powierzchni notowane są na rynku bardzo rzadko, a zgromadzenie wystarczającej ilości tych transakcji do dokonania analizy rynku i zastosowania podejścia porównawczego wymagało odpowiedniego poszerzenia rynku lokalnego. Źródłem danych wykorzystanych do wyceny opisanej powyżej nieruchomości, była dokumentacja prawna w postaci tzw. dowodów zmian, wchodząca w skład operatu ewidencji gruntów dla jednostek ewidencyjnych gmina: C., C., J., S., T.i Z. Dane odnośnie transakcji sprzedaży niezabudowanych działek, przeznaczonych w obowiązujących planach miejscowych lub na podstawie ustaleń decyzji o warunkach zabudowy pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną zostały zaczerpnięte z odpisów aktów notarialnych, zgromadzonych i wprowadzonych do ewidencji gruntów w okresie ostatnich dwóch lat. Oszacowanie wartości nieruchomości przed i po podziale poprzedzono analizą rynku dużych (o powierzchni powyżej 0,2000 ha), zarówno niepodzielonych, jak i podzielonych, tj. składających się z co najmniej dwóch sąsiadujących ze sobą działek, nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Rzeczoznawca w sporządzonym przez siebie operacie szacunkowym, wyjaśnił ponadto, że na rynku powszechnie akceptowane są przez sprzedających i kupujących jako najatrakcyjniejsze pod względem wielkości - foremne lub zwarte działki, przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o powierzchni ok. 0,1000 ha, a zatem niepodzielone nieruchomości o powierzchni powyżej 0,2000 ha są na tym rynku z reguły traktowane jako wymagające podziału, Dobór i wielkość przyjętych, przez rzeczoznawcę w analizie porównawczej poprawek, oparty został na prowadzonym przez niego monitorowaniu cen rynkowych nieruchomości na terenie gminy J. i powiatu b. w latach 1995 - 2016 oraz na badaniach wpływu poszczególnych cech nieruchomości niezabudowanych na ich wartość rynkową. W oparciu o te przesłanki możliwe było określenie cech rynkowych nieruchomości, które mają wpływ na poziom cen uzyskiwanych na rynku. Do cech tych należą w szczególności; położenie nieruchomości, dostęp do uzbrojenia, przeznaczenie w pianie miejscowym oraz średnia powierzchnia, kształt i układ przestrzenny działek wchodzących w skład nieruchomości, W wyniku przeprowadzonej analizy poprawionego operatu szacunkowego z dnia [...] czerwca 2016 r., w którym została zawarta wycena wyżej opisanej nieruchomości (przed dokonaniem podziału i po jej podziale), biorąc pod uwagę zastrzeżenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. do poprzedniej wyceny, zawarte w decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. w ocenie organu orzekającego został on sporządzony zgodnie z zasadą szczególnej staranności oraz spełnia wymagania przewidziane przepisami prawa. Wskazane w nim przesłanki wyceny nieruchomości są wykazane w sposób przejrzysty, logiczny imający odniesienie do realiów rynku obrotu nieruchomościami. Operat szacunkowy zawiera uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych i na ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też wskazujące na właściwe ustalenie określonych wag przypisanych danym cechom nieruchomości oraz odpowiadających im zakresów poprawek. Wybór obiektów porównawczych, przez rzeczoznawcę majątkowego, nastąpił spośród nieruchomości, których transakcje znalazły się w bazie cen rynkowych operatu szacunkowego i został przeprowadzony przy uwzględnieniu wszystkich ich cech rynkowych. Zatem w sporządzonym operacie szacunkowym można prześledzić tok rozumowania rzeczoznawcy oraz stwierdzić poprawność przyjętych rozwiązań. Na podkreślenie zasługuje fakt, że strony w toku ponownego rozpatrywania przedmiotowej sprawy, mimo zapoznania się z nowym materiałem dowodowym, do dnia dzisiejszego nie wniosły żadnych uwag ani zastrzeżeń. Zawiadomieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. Państwo K.i K. małżonkowie R. pouczeni zostali również, że w sytuacji, gdy strona kwestionuje ustalenia operatu szacunkowego, zgodnie z art. 157 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami uprawniona jest ona zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, celem oceny prawidłowości operatu, sporządzonego na zlecenie organu administracji i przedstawić dowody na tę okoliczność lub przedstawić operat szacunkowy wykonany przez innego rzeczoznawcę, szacujący wartość tej samej nieruchomości, dla tego samego celu wyceny, Strony pomimo skutecznego zawiadomienia, nie skorzystały z tej możliwości. Organ przyjął, jako podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej, wycenę z operatu szacunkowego z dnia [...] czerwca 2016 r., korzystniejszą dla stron niż poprzednia wycena (uznana przez SKO za błędną) z dnia [...] listopada 2015 r. W odwołaniu złożonym przez K. i K. małżonków R. została wyrażona wątpliwość co do prawidłowości operatu szacunkowego. W ocenie odwołujących wycena, dokonana przez rzeczoznawcę, nie opiera się na prawidłowych danych z rynku oraz przyjętych do porównania nieruchomości podobnych. Nieruchomość odwołujących o powierzchni 9405 m 2 przed podziałem (działka nr [...] – 414 m2, działka nr [...] – 8991 m2) nie mogła być porównywana z bazą działek (strona 6 operatu z dnia [...].06.2016 r.) wskazanych przez biegłego gdyż pomimo zbliżonych powierzchni, nieadekwatne było porównanie pod względem położenia i uzbrojenia. Rzeczoznawca przyjął jako cenę minimalną 29,55 zł/m2 (działka z energią i z dostępem do drogi asfaltowej na trasie B.), zaś jako cenę maksymalną 153,99 zł/ m2 (nieruchomość z pełnym dostępem do mediów i drogi z polbrukiem). W ocenie p. R. tak duża rozpiętość cen nie powinna mieć miejsca bo ma istotny wpływ na cenę działek będących przedmiotem sprawy. W przekonaniu skarżących, biegły ustalił fikcyjny wzrost wartości nieruchomości, bo dokonał doboru nieruchomości i zakresu kwotowego poprawek z tytułu poszczególnych cech rynkowych (tabela str. 10) poprzez dopasowanie matematyczne, dowolnie dobierał pary nieruchomości do powierzchni. Dobór (C rzutował wprost na cenę nieruchomości wycenionej zarówno przed jak i po podziale. Odwołujący stwierdził, że organ nie udowodnił, aby doszło do wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału. Rzeczoznawca nie podał argumentów, które spowodowały, że stosując tę samą metodę wyceny i przy tej samej bazie porównawczej, wyniki wyceny były różne w operacie z dnia [...] czerwca 2016 r. Odwołujący wnieśli o uchylenie decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] września 2016 r. utrzymało w mocy zaskarżaną część decyzji dotyczącą ustalenia opłaty adiacenckiej w kwocie 2059,80 zł. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek podziału. Organ II instancji podzielił stanowisko Wójta Gminy J. stwierdzając, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, rzeczoznawca rzetelnie wykonał wycenę wzrostu wartości nieruchomości w związku z zatwierdzeniem jej podziału. Organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutem skargi, iż dzielone nieruchomości nie mają dostępu do drogi publicznej i mediów, ponieważ na jednej z działek (przed podziałem) znajduje się dom mieszkalny p. R. z dostępem do drogi publicznej i wszelkich mediów. Stąd też, zgodnie z art. 143 ust. 1 u.g.n. istnieją warunki do podłączenia pozostałych części nieruchomości do mediów i drogi. Te cechy, zdaniem organu, prawidłowo ujął rzeczoznawca jako charakterystyczne dla przedmiotowej nieruchomości. Przyjęcie do bazy porównawczej nieruchomości z rynku ;lokalnego tj. gminy J.i innych gmin powiatu b. było, wg Kolegium, dozwolone i potrzebne, bo dało rzeczoznawcy możliwość (na co tenże się powołał) wyselekcjonowania odpowiedniej ilości transakcji najbardziej zbliżonych do działek podzielonych, zważywszy też okoliczność że działki dzielone o dużej powierzchni, występują na rynku bardzo rzadko. Wbrew twierdzeniom strony, organ uznał, że zabieg rzeczoznawcy polegający na proporcjonalnym dostosowaniu zakresu kwotowego poprawek z tytułu poszczególnych cech w taki sposób, by w wyniku przeprowadzonych działań uzyskać sumę poprawek odpowiadającą różnicy między ceną minimalną a ceną maksymalną w zgromadzonej bazie nieruchomości porównawczych, nie dowodzi "pewnej dowolności doboru par nieruchomości do porównań", ani nie stanowi o teoretycznym, opartym na fikcji matematycznej, ustaleniu skali wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości. Jak wyjaśnia rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym operacie szacunkowym (str. 10) wagi poszczególnych cech zostały ustalone na podstawie analizy par nieruchomości różniących się zasadniczo jedna cechą. Trudno zatem założyć, że różnice cen pomiędzy nieruchomościami (wskazanymi w tabeli na str. 10 operatu szacunkowego) posiadającymi daną cechę wpływającą na jej wartość, a nieruchomościami pozbawionymi danej cechy, dadzą w sumie wynik odpowiada jący różnicy cen pomiędzy nieruchomością o cenie minimalnej i cenie maksymalnej w wybranym zbiorze. Otrzymanie takiego rezultatu w wyniku prostego zsumowania różnic wartości pomiędzy nieruchomościami o skrajnych ocenach ze względu na daną cechę (przy zbliżonej ocenie pozostałych cech) - bez konieczności zastosowania proporcjonalnej korekty - należy uznać za nierealne. W ocenie Kolegium dostosowanie zakresu poprawek kwotowych poprzez ich proporcjonalne zmniejszenie do łącznej sumy zakresów poprawek równiej (C było uzasadnione i zostało przeprowadzone prawidłowo. Dla potrzeb wyceny rzeczoznawca majątkowy sporządził zestawienie transakcji sprzedaży nieruchomości o dużej powierzchni (powyżej 0,2000 ha) dla nieruchomości składających się z jednej działki ewidencyjnej oraz dla nieruchomości składających się z więcej niż jednej działki ewidencyjnej, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną zanotowanych w okresie ostatnich 2 lat. W oparciu o tak wyselekcjonowaną bazę, transakcje zawarte w okresie 2014 -2016 r. zostały przebadane, co do ich aktualności, w wyniku czego biegły, stwierdzając, że trudno jakikolwiek jednoznaczny trend zmiany cen rynkowych w czasie uznał, że nie zachodzi konieczność dokonywania korekty cen z uwagi na upływ czasu. Zgromadzone dane pozwoliły na zastosowanie w wycenie przedmiotowej nieruchomości podjęcia porównawczego i metody porównania parami. Zgodnie z przepisem § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzana operatu szacunkowego (Dz/ U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. W ocenie Kolegium zastosowanie przez rzeczoznawcę majątkowego tej metody, dla określenia wartości przedmiotowej nieruchomości, według stanu tak przed jak i po zatwierdzeniu jej podziału należy uznać za uzasadnione, gdyż cechy charakterystyczne przedmiotowej nieruchomości, pozwoliły rzeczoznawcy na wyselekcjonowanie z bazy transakcji nieruchomościami o zbliżonych atrybutach rynkowych minimalnej ilości, trzech transakcji nieruchomościami podobnymi do wycenianej (wg stanu przed i po podziale). Mając na uwadze powyższe regulacje z zestawu nieruchomości podobnych biegły wybrał trzy transakcje nieruchomościami najbardziej podobnymi do przedmiotowej nieruchomości według stanu przed dokonaniem jej podziału oraz trzy transakcje nieruchomościami najbardziej podobnymi do przedmiotowej nieruchomości według stanu po zatwierdzeniu jej podziału, zaś różnice cech pomiędzy nieruchomością wycenianą a nieruchomościami podobnymi (dla obu stanów) zostały skorygowane stosownymi poprawkami, uwidocznionymi w tabelach na str. 12 i 14 operatu. W ocenie Kolegium w złożonej do akt opinii rzeczoznawca zawarł wszelkie informacje niezbędne do ustalenia sposobu postępowania i wniosków, dotyczących określenia wartości nieruchomości. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z zasadą szczególnej staranności, w szczególności w zakresie wskazania podstaw prawnych dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń, wyniku końcowego, zawartych w operacie wniosków oraz ich uzasadnienia. W operacie szacunkowym biegły uwzględnił wszystkie cechy przedmiotowej nieruchomości mające wpływ na jej wartość. Operat szacunkowy zawiera również wyczerpujące wyjaśnienia, co do wyboru metody szacowania nieruchomości. Poszczególne części operatu szacunkowego zawierają wyjaśnienia, co do dokonanych w operacie obliczeń i ich wyniku, czyli ustalenia wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości, spowodowanego jej podziałem. Ustalania wartości nieruchomości przed podziałem, dokonano przyjmując stan istniejący na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. W wyniku oszacowania wartości przedmiotowej nieruchomości, wg stanu przed i po podziale, rzeczoznawca majątkowy wykazał, że wartość tej nieruchomości, wzrosła z 722 304,00 zł do 729 170,00 zł. W związku z powyższym organ I instancji, przy zastosowaniu 30% stawki procentowej określonej Uchwałą Nr [...]Rady Gminy J. z dnia [...] grudnia 2007 r. w sprawie opłaty adiacenckiej ze względu na wzrost wartości nieruchomości powstałej w wyniku podziału (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2008 r. Nr 13, póz. 147), decyzją znak: [...], z dnia [...] sierpnia 2016 r., ustalił K.i K. małżonkom R. opłatę w wysokości 2 059,80 zł. W ocenie Kolegium przesłanki do obciążenia zainteresowanych obowiązkiem poniesienia opłaty adiacenckiej, związanej ze wzrostem wartości opisanej we wstępie nieruchomości, spowodowanym zatwierdzeniem jej podziału, bez wątpienia zaistniały. W konkluzji należy stwierdzić, że operat został sporządzony zgodnie z zasadą szczególnej staranności, w szczególności w zakresie wskazania podstaw prawnych dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń, wyniku końcowego, zawartych w operacie wniosków oraz ich uzasadnienia. W operacie szacunkowym biegły uwzględnił wszystkie cechy przedmiotowej nieruchomości mające wpływ na jej wartość. W ocenie Kolegium biegły dokonał rzetelnego oszacowania wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości, spowodowanego jej podziałem, z zachowaniem zasad obiektywizmu. Mając na uwadze powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało sporządzony w sprawie operat szacunkowy za rzetelny i mogący stanowić podstawę do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej. W skardze, wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, pełnomocnik skarżących K. i K. małżonków R. zarzucił decyzji SKO: 1. naruszenie przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 84 § 2 k.p.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. w związku z art. 176 u.g.n, art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 i 80 k.p.a. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 146 ust. 1 w związku z art. 98 a ust. 1 u.g.n. Pełnomocnik wniósł o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podniósł, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez Wójta Gminy J., od udziału w sprawie powinien być wyłączony rzeczoznawca majątkowy B. R., ponieważ brał udział w wydaniu opinii w postępowaniu administracyjnym, zakończonym decyzją Wójta, uchyloną następnie przez SKO. Za wyłączeniem biegłego (też rzeczoznawcy) przemawia uregulowanie w art. 84 § 2 k.p.a. w związku z art. 24 ust. 4 i 5 k.p.a. jak też art. 176 u.g.n. Zdaniem Skarżących, ten sam rzeczoznawca nie powinien wydawać drugiej opinii, ponieważ powodem decyzji kasacyjnej SKO były uchybienia związane z opinią biegłego. Zatem rzeczoznawca B. R. nie powinien wydawać nowej opinii w ponownym postepowaniu pierwszoinstancyjnym. Zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 146 ust. 1 w zw. z art. 98 z ust. 1 u.g.n. skarżący przedstawili identyczne argumenty, jak w treści odwołania, a mianowicie: - niewłaściwe dobranie bazy porównawczej 30 działek z uwagi na nieadekwatność cechy położenia i uzbrojenia; - zbyt dużą rozpiętość cen działek pomiędzy ceną minimalną – 29, 55 zł/ m2 a ceną maksymalną – 153,99 zł/m2ł - dopasowanie matematyczne zakresu kwotowego poprawek z tytułu poszczególnych cech rynkowych (tabela str. 10 operatu). W ocenie skarżących, w wyniku dokonanego podziału, ich nieruchomość nie zmieniła żadnej ze swych cech poza faktem dokonania celowego podziału i liczby wydzielonych działek, zaś nastąpiła tylko zmiana wewnętrznej struktury gruntu. Nie zostało udowodnione, że z samego faktu podziału nastąpił wzrost wartości nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie. W szerokiej odpowiedzi na skargę, SKO zajęło stanowisko tożsame, co w uzasadnieniu decyzji, w odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego. Treść odpowiedzi dotyczyła, głównie, naruszenia przepisów postępowania, bowiem ten zarzut tj. naruszenia art. 176 u.g.n., art. 84 § 1 i 24 ust. 1 pkt 4,5 k.p.a., pojawił się po raz pierwszy w skardze. Kolegium wniosło o oddalenie skargi. W ocenie SKO, pełnomocnik skarżących błędnie wywodzi, ze operat szacunkowy należy utożsamiać z opinią biegłego i z tego powodu stosować przepisy dotyczące biegłych. Tylko art. 176 u.g.n. odnosi się do rzeczoznawcy majątkowego, który podlega wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości jeżeli czynności te dotyczą sprawy, w której rzeczoznawca jest jedną z osób wymienioną w art. 24 k.p.a. Taka sytuacja nie zachodziła w sprawie niniejszej. Tak jak nie powoduje wyłączenia pracownika jego udział w ponownym rozpatrywaniu sprawy (po uchyleniu), tak też nie może być wyłączony rzeczoznawca z mocy art. 124 § 1 ust. 5 k.p.a. Wręcz przeciwnie, z orzeczeń sądów administracyjnych wynika, że rzeczoznawcy powinni naprawiać uchybienia w swych operatach i składać wyjaśnienia. Jeżeli chodzi o przywołany, przez pełnomocnika skarżących, wyrok NSA o sygn.. akt I OSK 1382/12, Kolegium uznało przedstawione tam stanowisko, za odosobnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 98 a ust. 1 u.g.n., jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Zadaniem organu było zatem ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej w związku z konkretnym podziałem nieruchomości tj. w związku z podziałem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (art. 98 ust. 1a u.g.n.). Z powyższego wynika, że przesłankami, których łączne spełnienie umożliwia podjęcie działań zmierzających do ustalenia opłaty adiacenckiej są: dokonanie podziału nieruchomości, podjęcie przez radę danej gminy uchwały w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej i wykazanie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału. Organ wydając zaskarżoną decyzję zastosował cytowane przepisy i przeprowadził procedurę zgodnie z regułami postępowania przy określaniu opłaty. Stosownie do art. 7 u.g.n., jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi. W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy, jako podmiot uprawniony do wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości (art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami), w sporządzonym operacie szacunkowym dokonał oszacowania przedmiotowej nieruchomości stosując podejście porównawcze i metodę porównania parami. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Przepis art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami definiuje pojęcie "nieruchomości podobnej", stanowiąc że należy pod tym pojęciem rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Biegły przyjął w tej sprawie do porównania nieruchomości z obszaru rynku lokalnego. Nieruchomości podobne to nie są nieruchomości identyczne. Różnice między nieruchomościami przyjętymi do porównań niwelowane są przez noty korygujące, które zostały zastosowane i opisane w operacie szacunkowym, przy czym opis ten należy łączyć z opisem uwzględnianych cech nieruchomości. Przepis art. 152 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości (ust. 1); wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich (ust. 2). Przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego określa się wartość rynkową nieruchomości. Jeżeli istniejące uwarunkowania nie pozwalają na zastosowanie podejścia porównawczego lub dochodowego, wartość rynkową nieruchomości określa się w podejściu mieszanym (ust. 3 zd. 1 i 2). W art. 154 ustawodawca wskazał na czynniki, które należy brać pod uwagę przy sporządzaniu operatu tj. rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Operat szacunkowy, mając szczególną wartość dowodową, istotnie wpływa na treść decyzji ustalającej opłatę, co jednak nie oznacza, że jest dla organu administracji wiążący. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się konsekwentnie, że operat szacunkowy ma walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 k.p.a. dlatego ocena wartości dowodowej tej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu orzekającego w sprawie. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty. Zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie organy dokonały prawidłowej oceny operatu z dnia [...] czerwca 2016 r. Przyjęte do porównań nieruchomości dotyczą nieruchomości z rynku lokalnego w którym położona jest nieruchomość, będąca przedmiotem podziału. Są to nieruchomości obszarowo podobne. Rzeczoznawca przyjmując je do porównań miał na względzie położenie względem granic miasta, dróg i innych dróg dojazdowych. W tych okolicznościach dobór nieruchomości do porównania nie budzi zastrzeżeń, gdyż przyjęte do zestawienia nieruchomości właściwie obrazują rynek obrotu na terenie gminy pod względem cech oraz cen. Jak wskazał biegły porównywane nieruchomości zbyto w porównywalnych okresach czasu i mają one podobne cechy lokalizacyjno- sąsiedzkie oraz fizyczno- strukturalne. Operat został sporządzony w sposób zrozumiały, opis w nim zawarty pozwala prześledzić tok myślowy biegłego. Sąd nie dostrzega wad w tym operacie skutkujący potrzebą uchylenia decyzji i uzyskania dodatkowych wyjaśnień od biegłego. W rozpoznawanej sprawie biegły określił wartość nieruchomości po dokonaniu podziału jako całej nieruchomości w ramach której wydzielono mniejsze działki a nie jako sumy wartości poszczególnych działek geodezyjnych, powstałych na skutek podziału. Taka metodologia wyceny jest korzystniejsza dla podmiotu obciążanego opłatą adiacencką. Przyjęcie jako podstawy wyceny dużej powierzchniowo nieruchomości, tyle że posiadającej wyodrębnione geodezyjnie działki, skutkuje ustaleniem ceny niższej niż przyjęcie jako podstawy wyceny każdej z nowo wydzielonych działek i następnie zsumowanie cen tych działek. Doświadczenie wskazuje, iż po podziale zbywane są przede wszystkim działki uzyskane w wyniku podziału, po ich przekształceniu w samodzielne nieruchomości i wówczas cena 1m² mniejszej nieruchomości jest znacząco wyższa, niż cena 1m˛ nieruchomości dużej, co sprowadza się do tego, że ze sprzedaży kilku działek, powstałych z nieruchomości dzielonej, właściciel uzyska wyższą cenę, niż gdyby sprzedał nieruchomość niepodzieloną, o znacznie większej powierzchni. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 6 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 361/14, stwierdił, że: "(...) każda z wydzielonych działek może samodzielnie stanowić przedmiot obrotu rynkowego. Zasadą na rynku nieruchomości jest dokonywanie podziału działek w celu sprzedaży tak wyodrębnionych mniejszych działek po cenach wyższych niż cena, jaka jest możliwa do uzyskania za 1m nieruchomości przed dokonaniem podziału. Regułę stanowi dokonywanie podziału geodezyjnego celem osiągnięcia korzyści finansowych. Obrót całością nieruchomości, mimo dokonania podziału, z pewnością nie jest typowym zachowaniem uczestników rynku". Podobnie orzekały Wojewódzkie Sądy Administracyjne w Gdańsku z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 223/12; w Poznaniu z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 435/13; w Lublinie z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 833/07; w Olsztynie z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 788/12, a także Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2948/12 oraz z dnia 5 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1123/12 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skład orzekający podziela ten pogląd. Co do możliwości weryfikacji operatu należy zważyć, że ustawa przewiduje tryb weryfikacji operatu szacunkowego. Art. 157 ust. 1 ustawy stanowi, iż oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady: 1) organizacja zawodowa wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych; 2) w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności. Z kolei, zgodnie z art. 157 ust. 2 ustawy sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1. Niemniej jednak ewentualne przedłożenie przez stronę operatu szacunkowego sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego, zawierającego wnioski odmienne od pierwotnie sporządzonej wyceny może rzutować na ocenę jego prawidłowości i uzasadniać ewentualny wniosek strony o dokonanie oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca nie złożyła operatu szacunkowego sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego. Zarzuty skarżących dotyczyły okoliczności, które zostały wyjaśnione przez organ odwoławczy i nie były tego typu zarzutami, które wymagały konieczności interwencji organizacji zawodowej. Sąd zwrócił uwagę, że jedynym merytorycznym zarzutem było kwestionowanie prawidłowości wyceny dokonanej przez rzeczoznawcę mgr inż. B. R., lecz skarżący nie złożyli żadnego kontrdowodu w tej kwestii. Natomiast Kolegium, w sposób wyczerpujący odpowiedziało na zarzuty odwołania, które były identyczne jak zarzuty skargi (str. 4, 5 uzasadnienia decyzji SKO, k. 98-99 akt administracyjnych). Sąd nie podziela zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego – art. 146 ust. 1 w związku z art. 98 a ust. 1 u.g.n. Jak wyżej wykazano, wzrost wartości nieruchomości wskutek jej podziału nastąpił z tego powodu, że powstało kilkanaście działek, a każda z nich będzie przedmiotem zbycia pod budownictwo mieszkaniowe, niezależnie od tego że nie zmieniły one swego położenia i struktury z okresu przed podziałem. Nie jest uprawnione twierdzenie strony, że nie nastąpił wzrost wartości, skoro nawet laikowi wiadomym jest, że z zasady cena 1 m 2 dużej działki kształtuje się niżej, niż działki małej zwłaszcza przeznaczonej pod budowę mieszkaniową. Należy zauważyć, że pierwszy operat rzeczoznawcy z dnia [...] listopada 2015 r. był mniej korzystny dla skarżących, a co za tym idzie opłata adiacencka została wyliczona na kwotę 4712,10 zł. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy i korekcie operatu, opłatę adiacencką organ wyliczył na kwotę 2059,80 zł. Dziwić jedynie może czynienie przez skarżących, z tego tytułu zarzutu, że operat szacunkowy jest nierzetelny, ale korzystny dla właścicieli nieruchomości (?). Należy wyjaśnić skarżącym, że procedura administracyjna jest tego rodzaju, iż organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną, ma obowiązek wytknąć organowi I instancji wszelkie popełnione uchybienia, które należy wyeliminować podczas ponownego rozpatrywania sprawy. I taka sytuacja miała miejsce w tej sprawie, a dotyczyła błędów popełnionych w operacie szacunkowym, które ten sam rzeczoznawca usunął. Natomiast, zupełnie nowym zarzutem proceduralnym, który nie pojawił się w odwołaniu, jest zakwestionowanie udziału rzeczoznawcy mgr inż. B. R. w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym przed organem I instancji, wbrew obowiązkowi jego wyłączenia z mocy prawa. Sąd nie podziela tego zarzutu uważając, ze zaistniało (po stronie skarżącej) niezrozumienie instytucji "udziału" rzeczoznawcy majątkowego w postepowaniu administracyjnym. Otóż rzeczoznawca majątkowy nie jest żadną stroną ani uczestnikiem postępowania biorącym udział w sprawie. Jest profesjonalistą, osobą zaufania publicznego, który sporządza dowód w sprawie w postaci operatu szacunkowego. Dowód ten podlega ocenie organu, podobnie jak opinia biegłego. Sąd zgadza się ze stanowiskiem Kolegium (zawartym w odpowiedzi na skargę), że do rzeczoznawcy nie ma zastosowania art. 84 w związku z art. 24 k.p.a. Dla rzeczoznawców majątkowych wprowadzono odrębną regulację w art. 176 u.g.n., który określa zasady jego wyłączania od czynności szacowania. Przepis ten stanowi wprost, że rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości (a nie od udziału w postępowaniu), jeżeli zachodzą przesłanki z art. 24 k.p.a. Oznacza to wyłączenie rzeczoznawcy m.in. wtedy, gdy na jakimś etapie tego, konkretnego postępowania był: świadkiem, biegłym, przedstawicielem strony (art. 24 ust. 4 k.p.a.). Brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (ust. 5 art. 24 k.p.a.) – może to być, w ocenie Sądu, taka sytuacja kiedy ta sama osoba pracowała najpierw w administracji biorąc udział w wydawaniu decyzji, a następnie zmieniła zawód na rzeczoznawcę majątkowego. Strona skarżąca przywołała wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r. o sygn. akt IOSK 1382/12, w którym Sąd uchylił wyrok WSA w Warszawie z tego powodu, że tenże Sąd nie wyłączył rzeczoznawcy majątkowego od ponownego udziału w szacowaniu nieruchomości w sytuacji, kiedy błędy operatu szacunkowego były przyczyną wydania decyzji kasacyjnej przez organ II instancji. Sąd, w składzie orzekającym, nie podziela powyższego stanowiska z tego powodu, że jest ono wiążące tylko w tamtej sprawie, stanowi pogląd odosobniony, nie utrwalony w orzecznictwie sądowym i jest nieracjonalny. W art. 24 § 1 k.p.a. (do którego odsyła art. 176 u.g.n.) zostały wymienione przesłanki wyłączenia pracownika od udziału w sprawie. Komentowany przepis ma stanowić gwarancję bezstronnego załatwienia sprawy przez odsunięcie pracownika, który jest powiązany z jedną ze stron postępowania bądź jest osobiście zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy w określony sposób. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 446/15 wyraził pogląd, który Sąd orzekający w tej sprawie w całości podziela, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie wymaga wyłączenia pracowników organów I instancji na etapie ponownego rozpatrywania sprawy, po uchyleniu poprzedniego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest bowiem udziałem w "wydaniu zaskarżonej decyzji". Skoro więc pracownik organu I instancji może brać udział w postępowaniu ponownym, po uchyleniu poprzedniego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, to nie ma racjonalnego uzasadnienia stosowanie w sposób rozszerzający, przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wobec rzeczoznawcy majątkowego tylko z tej przyczyny, że błędy jego operatu szacunkowego były podstawą wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy. Rzeczoznawca majątkowy nie jest organem decyzyjnym, a jego operat stanowi dowód w sprawie, podlegający ocenie organu wydającego decyzję. SKO w odpowiedzi na skargę, słusznie zauważyło (str. 8, 9), że wielokrotnie, w wielu sprawach operaty szacunkowe które budziły wątpliwości, były uzupełniane przez ich autorów, a sami rzeczoznawcy składali wyjaśnienia i odpowiedzi na zarzuty stron, związane z meritum wyceny. Dlatego też, mając na względzie powyższe, Sąd oddalił skargę, jako niezasadną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 t.j.)