II SA/Bk 760/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku oddala skargę. Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego S. w dniu [...] października 2012 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy budynku gospodarczego (warsztatu podręcznego) w ramach zabudowy zagrodowej na działce oznaczonej nr geod. [...] w miejscowości F., gmina F., stanowiącej własność M. Z. (powoływanego w dalszej części uzasadnienia jako: "Skarżący"). W trakcie postępowania oraz dokonanych w dniu [...] października 2012 r. oględzin ustalono, że ww. nieruchomość zabudowana jest m.in. budynkiem gospodarczym - warsztatem podręcznym o wymiarach 4.80 m x 3.45 m, usytuowanym przy istniejącym budynku magazynowym (spichlerzu), wobec którego prowadzone jest odrębne postępowanie. Nad budynkiem przebiega napowietrzna linia energetyczna. Obecny w trakcie oględzin właściciel M. Z., oświadczył iż budynek ten istniał od zawsze i z informacji, które uzyskał od ojca był budowany przez jego dziadka na początku lat 70 - tych, razem z budynkiem inwentarsko - składowym i spichlerzem. W toku postępowania Skarżący nie okazał jednak żadnych dokumentów potwierdzających legalność kontrolowanej inwestycji. Przesłuchani zaś w dniach [...] grudnia 2012 r. oraz [...] stycznia 2013 r., na okoliczność daty budowy przedmiotowego obiektu, świadkowie podali sprzeczne ze sobą daty budowy. Część świadków zeznała, iż budynek został wybudowany przez dziadka obecnego właściciela nieruchomości tj. S. Z., część wskazała na datę budowy w 2011 roku, a część zeznała, iż nic nie wie na temat budowy budynku gospodarczego. W tych okolicznościach organ I instancji dopuścił dowód ze zdjęcia przedłożonego przez jednego ze świadków, wykonanego w 2011 roku, na którym brak jest budynku, informację iż przedmiotowy budynek nie figuruje na dzień [...] stycznia 1999r. w zasobach geodezyjnych Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w S., inwentaryzację szkicową stanowiącą załącznik do zaewidencjonowania budynków znajdujących się na terenie siedliska, na której brak jest budynku, mapę dołączoną przez Skarżącego do zgłoszenia budowy budynku gospodarczego drewnianego z dnia [...] listopada 2010r., na której nie ma zaznaczonego przedmiotowego obiektu. Na podstawie powyższych okoliczności organ I instancji wszczął postępowanie legalizacyjne i postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r., wydanym na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nałożył na M. Z. obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni liczonych od dnia otrzymania postanowienia, dokumentów niezbędnych do legalizacji: 1) rysunków wybudowanego budynku gospodarczego (warsztatu podręcznego); 2) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 3) projektu zagospodarowania działki; 4) zaświadczenia Wójta Gminy F. o zgodności budynku gospodarczego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku braku planu ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej przez w/w organ. Ponadto organ I instancji poinformował Skarżącego, iż w przypadku przedłożenia żądanych dokumentów zostanie odrębnym postanowieniem naliczona opłata legalizacyjna, a w przypadku niepodjęcia procedury orzeczony zostanie nakaz rozbiórki. W związku z tym, że Skarżący nie przedłożył w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] czerwca 2013 r., na podstawie art. 49b ust. 1 i ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, nakazał obecnemu właścicielowi nieruchomości M. Z. rozbiórkę przedmiotowego budynku. Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego od powyższej decyzji, P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] sierpnia 2013r., znak: [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując na uchybienia organu w zakresie zebrania materiału dowodowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego w S. prowadząc ponownie postępowanie w dniu [...] września 2013 r przeprowadził kolejne oględziny spornego obiektu, które potwierdziły wcześniejsze ustalenia. Dokonując z kolei oględzin na podstawie użytych do budowy materiałów, stopnia ich zużycia i wyglądu budynku organ I instancji ustalił, iż kontrolowany obiekt został pobudowany kilkanaście lat temu, około 2000 roku. W toku postępowania organ przesłuchał też kolejnych świadków, z których tylko jeden zeznał, iż przedmiotowy budynek powstał w latach 70 - tych XX wieku. Organ I instancji pozyskał także materiał dowodowy w postaci zdjęć lotniczych udostępnionych przez Centralny Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, a w wykonanych w dniu [...] września 1999r., na których nie ma kontrolowanego obiektu. Dodatkowo organ ustalił, że spornego budynku nie ma też w sporządzonej ewidencji i kartotek budynków, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w S. w dniu [...] stycznia 1999r. Uwzględniając powyższe okoliczności Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...]– w oparciu o art. 49b ust. 1 w zw. z ust. 3 ustawy Prawo budowlane, rozbiórkę przedmiotowego budynku gospodarczego. W dniu [...] marca 2014 r. Skarżący złożył wniosek o uzupełnienie powyższej decyzji wskazując, że organ I instancji nie wskazał podstawy prawnej do dokonania rozbiórki. Skarżący oświadczył jednocześnie, że kontrolowany budynek został wybudowany przez jego dziadka przed 1980 rokiem, prawdopodobnie na podstawie odpowiedniego pozwolenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego w S. postanowieniem z dnia [...] marca 2014r., znak: [...] odmówił uzupełnienia w/w własnej decyzji z dnia [...] lutego 2014r. W dniu [...] kwietnia 2014r. Skarżący złożył odwołanie od decyzji z dnia [...]lutego 2014 r. wnosząc o jej uchylenie w całości. Zdaniem Skarżącego skoro decyzja organu I instancji nie została uzupełniona w trybie art. 111 k.p.a., to tym samym nie może pozostać w obrocie prawnym. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ w pierwszej kolejności wyjaśnił, że poza sporem w sprawie jest okoliczność samowolnej realizacji przedmiotowego obiektu budowlanego, albowiem Inwestor nie okazał żadnych dokumentów świadczących o legalności inwestycji. W ocenie organu odwoławczego również ustalona przez organ I instancji przybliżona data budowy wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w postaci zdjęć lotniczych wykonanych w dniu [...] września 1999r., na których to przedmiotowy obiekt nie istnieje, a także ze sporządzonej ewidencji i kartotek budynków, przyjętej do zasobu geodezyjnego Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w S. w dniu [...] stycznia 1999r., na którym także przedmiotowy obiekt nie jest naniesiony. Zestawiając powyższe dokumenty z zeznaniami części świadków organ II instancji doszedł do wniosku, iż budynek będący przedmiotem niniejszego postępowania nie mógł powstać w latach 70 - tych ubiegłego wieku, jak podaje Skarżący. W konsekwencji uznał, że legalizacja przedmiotowego obiektu prawidłowo została przeprowadzona w oparciu o przepisy obowiązującej obecnie ustawy Prawo budowlane. Organ II instancji podkreślił dodatkowo, że w toku postępowania została podjęta próba legalizacji przedmiotowego budynku gospodarczego, jednakże Skarżący z tej możliwości nie skorzystał. Ponadto PWINB zwrócił uwagę, że w postanowieniu z dnia [...] lutego 2013 r. wstrzymującym prowadzenie robót budowlanych Skarżący został pouczony o konieczności rozbiórki obiektu w przypadku nieprzedłużenia dokumentacji umożliwiającej legalizację. Odnosząc się z kolei do zarzutów zawartych w odwołaniu, a dotyczących postanowienia o odmowie uzupełnienia decyzji, organ II instancji wyjaśnił, że nie mogą one skutecznie podważyć zasadności wydanego rozstrzygnięcia, albowiem w postanowieniu z dnia [...] marca 2014r. organ wyjaśnił Skarżącemu dlaczego i z jakich przyczyn odmówił uzupełnienia wydanego rozstrzygnięcia. PWINB zasygnalizował jednocześnie, że Skarżący we wniosku o uzupełnienie decyzji, nie wskazał na elementy, które mogłyby być uzupełnione, a argument braku podstawy prawnej jest całkowicie chybiony. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego wywiódł Skarżący wyjaśniając, że kontrolowany budynek został wybudowany w latach 70, a więc nieprawdzie jest twierdzenie organu jakoby przedmiotowy obiekt został przyjęty do ewidencji w 1999 roku. W piśmie procesowym z dnia 12 kwietnia 2016 r. pełnomocnik Skarżącego uzupełniając skargę zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, oparcie decyzji na podstawie sprzecznych ze sobą dowodów oraz nie wskazanie w uzasadnieniu decyzji przyczyn, z powodu których organy obu instancji odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej zeznaniom świadków R. J. i S. T. W ocenie pełnomocnika Skarżącego dowód w postaci ewidencji i kartoteki przyjętej do zasobu geodezyjnego Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w S. w dniu [...].01.1999 r. pozostaje w sprzeczności z dowodem w postaci zdjęcia lotniczego z dnia [...].09.1999 r. Oba te dowody pochodzą z tego samego roku, tymczasem na szkicu znajdującym się we wskazanej kartotece nie ma np. budynku spichlerza, który z kolei jest widoczny na zdjęciu lotniczym. Odnosząc się z kolei do zeznań świadka S. M. autor skargi uznał je za całkowicie niewiarygodne, wyjaśniając, że świadek ten pozostaje od wielu lat w sporze z rodziną Skarżącego, w związku z tym jest żywo zainteresowany wynikiem przedmiotowej sprawy. W ocenie pełnomocnika Skarżącego ułomny jest również dowód w postaci mapy dołączonej przez Skarżącego do zgłoszenia zamiaru wykonania - budowy budynku gospodarczego drewnianego na działce nr [...] w miejscowości F. , złożonej do Starostwa Powiatowego w S. w dniu [...].11.2010 r. Wskazana mapa nie odzwierciedla bowiem stanu rzeczywistego istniejącego na dzień jej sporządzenia. Zauważyć bowiem trzeba, iż na mapie tej nie ma uwidocznionego budynku spichlerza, który z kolei jest widoczny na zdjęciu lotniczym z dnia[...].09.1999 r. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Materialnoprawną podstawę zaskarżonych orzeczeń stanowił art. 49b ust. 1 w zw. z art. 49b ust. 3 – ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.– Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 roku, poz. 1409 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Zgodnie z art. 49b ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, legalizacja samowoli budowlanej jest możliwa jeśli nielegalna budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Organ dokonuje weryfikacji istnienia przesłanek legalizacji na podstawie dokumentacji, do przedłożenia której zobowiązuje inwestora zgodnie z art. 49b ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. W kontrolowanej sprawie organ dokonując dwukrotnych oględzin (w dniu [...] października 2012 r. oraz [...] września 2013 r.) stwierdził, iż na działce należącej do Skarżącego wybudowany jest budynek gospodarczy - warsztat podręczny o wymiarach 4.80 m x 3.45 m, na który Skarżący nie przedstawił żadnych dokumentów świadczących o wydaniu pozwolenia na budowę powyższego obiektu lub jego zgłoszenia. Organ ustalił także, że przybliżona data budowy to rok 2000, a wynika to ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w postaci: zdjęć lotniczych wykonanych w dniu [...] września 1999r., na których to przedmiotowy obiekt nie istnieje, ze sporządzonej ewidencji i kartotek budynków, przyjętej do zasobu geodezyjnego Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w S. w dniu [...] stycznia 1999r., na którym przedmiotowy obiekt nie jest naniesiony oraz mapy dołączonej przez Skarżącego do zgłoszenia budowy budynku gospodarczego drewnianego z dnia [...] listopada 2010 r., na której również nie ma zaznaczonego kontrolowanego obiektu. Także w trakcie dokonanych w dniu [...] września 2013 r. oględzin organ analizując użyte do budowy kontrolowanego budynku – materiały, stopień ich zużycia i ogólny wygląd, ustalił, iż kontrolowany obiekt został pobudowany kilkanaście lat temu. Okoliczność wzniesienia kontrolowanego budynku w latach 2000 - 2001 potwierdził również przesłuchany w toku postępowania świadek – S. M. Wprawdzie Skarżący prezentuje w tym zakresie odmienną wersję, twierdząc, że kontrolowany budynek został wybudowany przez jego dziadka w latach 70, co potwierdzili też świadkowie – R. J. i S. T., tym niemniej Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę, nie może tych twierdzeń podzielić. Jak słusznie bowiem podkreślił organ w zaskarżonej decyzji, twierdzeniom tym zaprzeczają bowiem dowody w postaci powołanych wyżej dokumentów. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje co prawda pierwszeństwa dowodu z dokumentów w stosunku do dowodu ze świadków i obowiązuje w tym względzie zasada równej mocy środków dowodowych, tym niemniej nie można nie zauważyć, że w niniejszej sprawie zeznania przesłuchanych świadków są ze sobą daleko rozbieżne w zakresie daty budowy spornego budynku. Przy czym istotne jest również że większość z przesłuchanych osób nie była w stanie w ogólne określić daty powstania tego obiektu. W takiej sytuacji, zdaniem Sądu, trafne było jak uczyniły to orzekające w sprawie organy ustalenie daty budowy spornego budynku na podstawie zebranych dokumentów, z których niemalże bezspornie wynika, że kontrolowany obiekt nie mógł powstać w latach 70 – tych ubiegłego wieku. Ustalenie zaś, że przedmiotowy obiekt powstał w latach 2000 – 2001 powoduje, iż ma do niego zastosowanie ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Przepis art. 28 ust. 1 tej ustawy wprowadzał zasadę, zgodnie z którą roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31 tej ustawy. W związku z tym, iż wykonany obiekt nie mieści się w żadnej z wymienionych w tym przepisie grup robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania zgłoszenia, tym samym, jak słusznie uznały organu nadzoru budowanego, jego budowa objęta była obowiązkiem uprzedniego zgłoszenia. Skoro Skarżący nie legitymował się takim zgłoszeniem, to organy prawidłowo wszczęły procedurę legalizacyjną z art. 49b ustawy prawo budowlane. Skarżący nie doprowadził jednak do legalizacji spornego obiektu, gdyż nie podjął żadnych działań w celu realizacji postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013r. Na mocy wspomnianego postanowienia nałożono na Skarżącego - stosownie do treści art. 49b ust.2 Prawa budowlanego - obowiązek przedłożenia w terminie do 30 dni liczonych od dnia otrzymania postanowienia, dokumentów niezbędnych do legalizacji, tj.: 1) rysunków wybudowanego budynku gospodarczego (warsztatu podręcznego); 2) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 3) projektu zagospodarowania działki; 4) zaświadczenia Wójta Gminy F. o zgodności budynku gospodarczego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku braku planu ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej przez w/w organ. Ponadto organ I instancji poinformował Skarżącego, iż w przypadku przedłożenia żądanych dokumentów zostanie odrębnym postanowieniem naliczona opłata legalizacyjna, a w przypadku niepodjęcia procedury orzeczony zostanie nakaz rozbiórki. W tym miejscu należy podkreślić, że przepisy prawa budowlanego mają charakter bezwzględnie obowiązujący i nie pozostawiają organowi administracji uznaniowego podejścia do każdego przypadku (por. wyrok WSA w Szczecinie z 2 października 2008 roku o sygn. II SA/Sz 514/08). Dopiero zatem przedłożenie dokumentów, o których mowa w ww. postanowieniu, umożliwia dalsze prowadzenie procedury legalizacyjnej. Dopuszczona przez ustawodawcę procedura legalizacyjna, tylko w przypadku spełnienia określonych warunków, skutkuje odstąpieniem od orzekania nakazu rozbiórki. Konsekwencją zaś niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych postanowieniem musi być wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę. Dodać też należy, że nieprzedstawienie przez inwestora dokumentów nie pozwala organowi nadzoru budowlanego na ustalenie, czy w konkretnym przypadku samowola budowlana kwalifikuje się do zalegalizowania, a wszelkie negatywne konsekwencje obciążają inwestora, gdyż jakiekolwiek działanie z urzędu jest tu wykluczone. Nadmienić jednocześnie należy, iż procedura legalizacyjna, uregulowana w art. 49b ustawy – Prawo budowlane, nie zawiera norm uznaniowych, lecz normy bezwzględnie obowiązujące, których zastosowanie nie zależy od woli organu nadzoru budowlanego. W razie ustalenia, że obiekt budowlany powstał bez wymaganego zgłoszenia i wdrożenia procedury z ww. przepisu, a następnie niewywiązania się przez inwestora z obowiązku przedłożenia żądanych dokumentów, ustawodawca nie pozostawił organowi wyboru w zakresie treści rozstrzygnięcia, obligując go do orzeczenia nakazu rozbiórki. Przepis art. 49b ust. 3 ustawy – Prawo budowlane stanowi bowiem, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 2, stosuje się przepis ust. 1, czyli nakaz rozbiórki. Skład orzekający w sprawie podziela w pełni powyższe poglądy. Stwierdzenie zatem, że wzniesienie kontrolowanego obiektu budowlanego nastąpiło bez wymaganego zgłoszenia, a Skarżący nie przedłożył dokumentów niezbędnych do jego legalizacji, obligowało organ nadzoru budowlanego do nakazania rozbiórki wzniesionego budynku. W niniejszej sprawie nie uchybiono również przepisom prawa procesowego. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). Ocena ta nie nosi zaś cech dowolności (art. 80 kpa). Zgodnie zaś z art. 107 k.p.a. w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. W tym stanie rzeczy uznać należy, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Sąd, na podstawie 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), skargę oddalił.