II SA/Bk 761/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 marca 2011 r. sprawy ze skargi M. A. i A. A. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] września 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2010 r. Nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] czerwca 2010 r. odmawiającą wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów m. B. w obrębie nr [...] – S. P., polegającej na wpisaniu M. i A. małżonków A. jako właścicieli działki nr [...], wymienionej w Akcie Własności Ziemi nr [...] z dnia [...] września 1978 r. U podstaw decyzji legły następujące ustalenia: Prawomocnym Aktem Własności Ziemi o nr [...] wydanym [...].09.1978 r. J. i M. S. nabyli własność m.in. działki nr [...], położonej w obrębie nr [...] w B. Księga wieczysta nie została założona. Spadkobiercy w/w właścicieli – M. i A. A. wnioskiem z dnia 3.03.2010 r. zwrócili się do organu ewidencyjnego w Urzędzie Miasta B. o wprowadzenie zmiany w operacie ewidencji gruntów Miasta B. obręb [...] – S. P., polegającej na wpisaniu ich jako właścicieli działki nr [...], wchodzącej obecnie w skład działki o nr [...]. Decyzją z dnia [...].06.2010 r. Prezydent Miasta B. odmówił dokonania żądanej zmiany, powołując jako podstawę prawną art. 20 ust. 2, art. 22 i 51 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 10 ust. 2, § 12 ust. 1 pkt 1, § 47 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29.03.2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454). Podczas postępowania organ I instancji ustalił, że działka o nr [...] nigdy nie występowała w operacie ewidencji gruntów (także w dokumentacji "uwłaszczeniowej"), nie została również wydzielona z działki nr [...], ani też włączona w trakcie odnowienia operatu ewidencji gruntów Miasta B. w granice działki nr [...]. Wnioskodawcy nie określili położenia działki nr [...], ani jej powierzchni, nie podali czy ich poprzednicy prawni użytkowali tę nieruchomość. Organ ustalił, że działka nr [...] (obecnie nr [...]) nie była podzielona, a w rejestrze gruntów figurują nazwiska kilkunastu osób jako "współwładających" tą nieruchomością (będących uczestnikami niniejszej sprawy). Wśród "współwładających" nie figurują nazwiska M. i J. S. Organ I instancji stwierdził, że nie może dokonać żądanej zmiany, skoro brak jest ku temu danych ewidencyjnych, potwierdzających uprawnienia właścicielskie M. i J. S. do działki nr [...] – w ewidencji nie istniejącej. Podzielając pogląd Prezydenta Miasta B. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W ocenie organu II instancji sprawa nie dotyczy wykonania czynności technicznej, polegającej na wpisaniu nowego właściciela działki o starym numerze [...], lecz dotyczy rozstrzygnięcia sporu o ustalenie praw własności do części działki o obecnym numerze [...]. W zasobie geodezyjnym, sprzed uwłaszczenia, istnieją w skoroszycie dwa sprzeczne zapisy: z jednego wynika, że p. S. nie posiadają gruntów w obrębie nr [...] a z drugiego – że w obrębie nr [...] M. S. posiada działkę nr [...] o powierzchni 296 m2. W rejestrze gruntów z 1969 r. w obrębie nr [...] figurowała działka nr [...] o powierzchni 0,1405 ha, której władającymi byli M. P. i spadkobiercy B. Ł. Władający działką nr [...] (obecnie [...]) nie zgadzają się na wpisanie M. i A. A. jako jej właścicieli. Organ II instancji jako podstawę prawną decyzji powołał art. 138 § 1 kpa w związku z art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17.05.1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. nr 240, poz. 2027 ze zm.). W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku pełnomocnik M. i A. A. zarzucił decyzji z dnia [...].09.2010 r. P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. (w skrócie PWINGiK) naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego polegające na: - rażącym naruszeniu art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez naruszenie prawa własności i nie dokonaniu wpisu i ujawnieniu tego prawa w ewidencji gruntów, pomimo posiadania przez Skarżących pierwotnego aktu własności nieruchomości, wydanego przez organ Państwa, oraz poprzez zrównanie prawa własności z prawem posiadania (władania) nieruchomością, - rażącym naruszeniu art. 15 ustawy z dnia 26.10.1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych w związku z art. 4 ustawy z dnia 26.03.1982r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych poprzez nie dokonanie wpisu prawa własności pomimo istnienia aktu własności nieruchomości sporządzonego w formie decyzji, zgodnie z nakazem ustawy, - rażącym naruszeniu art. 51 ustawy z dnia 17.05.1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez nie wpisanie w ewidencji właściciela gruntu, ze względu na fakt, że w ewidencji są wpisani władający gruntem, pomimo, że zasadą jest, że władający w oparciu o powołany art. 51 ustawy z dnia 17.05.1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne, wpisywany jest do ewidencji tylko wówczas, gdy właściciel nie jest znany i to do czasu jego ustalenia, - rażącym naruszeniu art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez dowolną ocenę dowodów, odrzucenie dowodu z dokumentu urzędowego w postaci aktu własności ziemi i oparcie się w swoim rozstrzygnięciu na gołosłownym sprzeciwie władających co do wpisania właściciela do ewidencji gruntów, - rażącym naruszeniu art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, poprzez wykazanie się całkowitą nieznajomością prawa, na podstawie którego działają organy wydające zaskarżone decyzje i zrównanie praw właściciela z prawami posiadacza gruntu. W skardze wniesiono o: - uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji, - zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zdaniem Skarżących załączony do wniosku tytuł własności ziemi z dnia [...].09.1978 r. oraz postanowienia spadkowe były podstawa do wpisania Skarżących jako właścicieli gruntów wszystkich działek wymienionych w akcie własności. W żaden sposób tytuł ten nie był podważony, a pozostałe działki w nim wymienione zostały wpisane do ewidencji gruntów co było podstawą do założenia ksiąg wieczystych pozostałych nieruchomości, gdzie jako właściciele widnieją Skarżący. Do złożenia wniosku Skarżący byli uprawnieni, albowiem na mocy art. 1 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych właściwy organ władzy publicznej stwierdził w 1978 r., że poprzednicy prawni Skarżących tj. J. i M. S. byli posiadaczami działek przez co najmniej pięć lat, dlatego też przyznaje im się prawo własności do określonych w nim nieruchomości. Zgodnie z art. 15 w/w ustawy wydany w 1978 r. Akt Własności Ziemi stanowił podstawę do ujawnienia nowego stanu własności w księdze wieczystej i ewidencji gruntów. Zmiany w ewidencji gruntów wówczas nie dokonano z urzędu, wbrew obowiązującym przepisom. Obecnie na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne organ ma obowiązek, zdaniem Skarżących, dokonania zmiany właścicieli działki w ewidencji gruntów, skoro Skarżący przedłożyli prawidłowe dokumenty. Na dzień wydania aktu własności, to jest w 1978 r. ustalono w sposób jednoznaczny, kto jest osoba użytkującą ziemię i rozważania na ten temat organu I i II instancji, a także sięganie do dokumentów z roku 1969, gdzie widnieją sprzeczne ze sobą wpisy, jest całkowicie błędne i niezasadne, albowiem na dzień [...].09.1978 r. organ ustalił i potwierdził to w Akcie Własności Ziemi kto jest jedynym i niepodważalnym właścicielem spornej działki. Uwidocznienie w rejestrze gruntów osób władających działka jest sprzeczne (wg Skarżących) z art. 51 w/w ustawy, gdyż istnieją jej właściciele, zaś zrównywanie prawa własności z prawem władania jest niedopuszczalne. Dalej zarzucono organom, że dokonując odmowy uwzględnienia wniosku Skarżących, organy oparły się tylko i wyłączenie na braku zgody władających o dokonanie wpisu właściciela. Natomiast organy zignorowały najważniejszy dokument w postaci Aktu Własności Ziemi, który stanowi jedyne źródło do zmiany właściciela w ewidencji gruntu. Odesłanie przez organ I instancji na drogę postępowania cywilnego jest niesłuszne, skoro Skarżący legitymują się aktem własności spornej działki. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i sąd nie dostrzegł w kontrolowanym postępowaniu innych uchybień przepisom prawa materialnego lub procesowego, które uzasadniałyby jej wyeliminowanie z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Szczegółowe zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz zasady wymiany danych ewidencyjnych reguluje obecnie rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 ze zm.). Rozporządzenie to posługuje się kategorią aktualizacji operatu ewidencyjnego, która następuje z urzędu lub na wniosek, poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do danych ewidencyjnych – niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów, z których wynikają przedmiotowe zmiany (§ 45 ust. 1, § 46 ust. 1, § 47 ust. 1). Dokumenty, które mogą być podstawą zmienionego wpisu określa § 12 ust. 1 i § 46 ust. 2. Są to m.in. akty notarialne, ostateczne decyzje administracyjne, prawomocne orzeczenia sądowe, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego opracowania geodezyjne i kartograficzne. Procedura aktualizacji ma zatem charakter rejestrowy. Wprowadzane w jej trakcie zmiany są wtórne wobec zdarzeń prawnych, z których wynikają. Jest to zatem procedura sformalizowana w zakresie określenia dokumentów stanowiących podstawę zmienionego wpisu (vide wyrok NSA z 07.05.2008 r., I OSK 719/07, Lex nr 505313, wyrok WSA w Białymstoku z 08.12.2009 r., II SA/Bk 450/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze sformalizowany charakter procedury aktualizacji danych ewidencyjnych przyjąć należy, że obejmuje ona przede wszystkim wymianę (uaktualnienie) danych ewidencyjnych polegającą na wprowadzeniu nowych informacji wynikających z dokumentów źródłowych, o których mowa w § 12 ust. 1 i § 46 ust. 2 rozporządzenia. W pojęciu aktualizacji mieścić się będzie również usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów znajdujących się w bazie danych ewidencyjnych, ale tylko takich, które mają charakter oczywistych - w świetle złożonych dokumentów - pomyłek (por. wyrok NSA z 07.05.2008 r., I OSK 719/07, Lex nr 505313). Przedstawione rozumienie pojęcia aktualizacji oraz techniczno – deklaratoryjny charakter ewidencji gruntów i budynków, która jest wyłącznie systematycznie aktualizowanym zbiorem (rejestrem) informacji o gruntach, budynkach, lokalach i ich właścicielach - wyklucza dokonywanie zmian ewidencyjnych, które nie wynikają wprost z dokumentów źródłowych, lub które powinny zostać rozstrzygnięte w drodze cywilnego sporu o własność. Nie można bowiem na organy ewidencyjne, które jedynie rejestrują zmiany będące wynikiem innej procedury, przerzucać kompetencji innych organów czy sądów. W sprawie niniejszej Skarżący domagali się doprowadzenia ewidencji gruntów do stanu zgodności z prawem tj. wpisania jako właścicieli działki nr [...] M. i A. A., będących spadkobiercami poprzednich "właścicieli" J. i M. S., którzy legitymowali się na tę działkę Aktem Własności Ziemi z dnia [...].09.1978 r. W ocenie Sądu, podmiotowa zmiana w ewidencji gruntów nie była uprawniona, skoro w ewidencji nigdy nie istniał przedmiot własności tj. działka nr [...]. Numer działki "[...]" uwidoczniony w Akcie Własności Ziemi zdaje się wskazywać na to, że działa taka powinna być wydzielona z działki nr [...] (obecnie [...]), a jednak brak jest jakiejkolwiek dokumentacji geodezyjnej na okoliczność podziału działki nr [...] lub wydzielenia z niej działki o nr [...]. W rzeczywistości taka działka nie istnieje. Co więcej, Skarżący nie potrafią wskazać miejsca jej położenia i granic, co może wskazywać na to, że nigdy nie objęli jej w posiadanie (także ich poprzednicy J. i M. S.). Informacje, jakie istnieją w skoroszycie sprzed 1978 roku są sprzeczne. Dane z pomiaru: "Nr [...] M. S. posiada działkę [...] o pow. 296 m2", zaś w innym zapisie stwierdzono, że "żadna z osób rodziny S. w obrębie nr [...] gruntów nie posiada". Należy jeszcze raz podkreślić, że organ geodezyjno – kartograficzny, jako organ jedynie rejestrowy, nie posiadający dokumentu z podziału działki nr [...], nie ma uprawnień do prowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność, że taki podział nastąpił ponad 30 lat temu. W ewidencji gruntów istnieje tylko działka nr [...] (obecnie [...]), której współwładającymi jest kilkanaście osób, a wśród nich nie pojawiło się nazwisko M. S. lub J. S. Odmowa zmiany w ewidencji gruntów praw podmiotowych do gruntu nie istniejącego w tej ewidencji (działka abstrakcyjna), zaś uwidocznionego w prawomocnej decyzji administracyjnej (Akcie Własności Ziemi), nie stanowi naruszenia w ocenie Sądu, art. 20 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 17.05.1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U, z 2005 r., nr 240, poz. 2027 ze zm.) w związku z § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dn. 29.03.2001 r. w sprawie ewidencji gruntów (Dz.U. nr 38, poz. 454 ze zm.). Sąd nie podziela argumentów skargi z przyczyn następujących: Działka o nr [...] (obecnie [...]) nie jest tożsamą działką co działka oznaczona nr [...]. Treść skargi tej różnicy nie zauważa, bowiem żądanie ujawnienia w ewidencji gruntów Skarżących, jako właścicieli dotyczy również działki o nr [...] ([...]), co do której tytuł własności Państwa S., nigdy nie został potwierdzony w żadnym akcie własności. Zaskarżona decyzja nie pozbawia Skarżących prawa własności (wbrew zarzutowi naruszenia art. 64 Konstytucji RP), bowiem geodezyjny organ ewidencyjny nie ma kompetencji w tym zakresie, zaś niewyjaśniony zakres przedmiotowy tego prawa był przyczyną odmowy zmiany tzw. rejestracyjnej w ewidencji gruntów. W tym postępowaniu administracyjnym, organ nie został upoważniony do wzruszenia prawomocnego Aktu Własności Ziemi wydanego w 1978 r. Nie ma też możliwości weryfikacji takich aktów w postępowaniu nadzwyczajnym, zgodnie z art. 63 ustawy z dn. 19.10.1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 107, poz. 464), na co słusznie zwracają uwagę Skarżący. Sprawy te zostały przekazane sądom powszechnym. Nie jest, w związku z tym, zasadny zarzut naruszenia art. 15 ustawy z dn. 26.10.1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. O ile mogło dojść do zaniedbań w 1978 roku poprzez brak ujawnienia w ewidencji gruntów działki nr [...] i jej ówczesnych właścicieli, to przyczyny braku ujawnienia należy upatrywać właśnie w niejasności co do istnienia, w ogóle, działki o takim numerze ewidencyjnym. Trzydziestoletni upływ czasu wskazuje też na brak zainteresowania sprawą osób, którym nadano tytuł własności do tejże działki. Zarzut rażącego naruszenia art. 51 ustawy z dn. 17.05.1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, nie dotyczy meritum postępowania, gdyż odnosi się do działki o nr [...] (obecnie [...]). Jako właściciela działki nr [...] ([...]) wpisano w ewidencji Skarb Państwa, a jako władających – kilkanaście osób fizycznych (także ich spadkobierców). Taki zapis jest zgodny z art. 20 ust. 1 w/w ustawy. Natomiast przypisywanie organom naruszenia art. 80 i art. 8 Kpa poprzez dowolną ocenę dowodów, oparcie rozstrzygnięcia na sprzeciwie osób władających działką nr [...], tudzież zarzut nieznajomości prawa – nie znajdują aprobaty Sądu. Otóż Sąd, jak zaznaczono powyżej, zwrócił uwagę na brak rozróżnienia, w skardze, tożsamości dwóch działek nr [...] i [...]. Organy, chcąc dociec istnienia działki o nr [...], posiłkowały się wyjaśnieniami niektórych osób władających działką o nr [...] ([...]). Z oceny materiału dowodowego nie wynika (wbrew twierdzeniom Skarżących), że sprzeciw tych osób miał jakikolwiek wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji. Nie mógłby odnieść żadnego skutku w sytuacji oczywistego braku dokumentacji geodezyjnej świadczącej o wydzieleniu działki nr [...]z działki o nr [...] ([...]). W ocenie Sądu, rozwiązania zaistniałego sporu należy poszukiwać na drodze postępowania sądowego przed sądem powszechnym. Nie jest rzeczą Sądu, udzielanie porad prawnych Skarżącym (tym bardziej, że korzystają z profesjonalnego pełnomocnika) jaki charakter miałoby mieć ewentualne postępowanie cywilne tym nie mniej, stanowisko organu, iż Skarżący winni dochodzić "ustalenia prawa własności", wydaje się nietrafne. Mając na uwadze powyższe okoliczności orzeczono, jak w sentencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a.