II SA/Bk 450/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 08 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi J. O. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. II SA/Bk 450/09 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] Starosta B. odmówił J. O. wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków dotyczącej działki nr a (poprzednio b) - poprzez zwiększenie jej powierzchni o 15 m2. Nieuwzględnione żądanie uzasadniane było przez skarżącą bezprawnym pomniejszeniem powierzchni jej działki o w/w wielkość w latach 80-tych w trakcie odnawiania operatu ewidencji gruntów i koniecznością ujednolicenia danych ewidencyjnych z danymi z księgi wieczystej nr [...]. W trakcie postępowania ustalono, że działka nr b o pow. 0, 0342 ha powstała w wyniku podziału w 1966 r. Operat z podziału przyjęto do zasobu geodezyjnego. W 1967 r. przedmiotową działkę nabyli J. i J. O. W trakcie odnawiania operatu ewidencji gruntów obrębu Ł. w latach 1978 – 1981 stan władania gruntów ustalono w oparciu o osnowę pomiarową, która posłużyła do obliczenia współrzędnych punktów granicznych i ustalenia powierzchni działek. W wyniku odnowienia działce nr b nadano nowy numer a oraz ustalono jej powierzchnię na 0,0327 ha. Zawiadomiono wówczas właścicieli działek o ustalonym stanie władania, w tym J. O. złożyła własnoręczny podpis w protokole dokumentującym ten stan - akceptując wyniki obliczeń. Odnowiona dokumentacja została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W 2006 r. uprawniony geodeta przeprowadził wznowienie znaków granicznych określających przebieg granic działek nr c i a, którego wynikiem było potwierdzenie, że powierzchnia działki nr a wynosi 0,0327 ha. Dokonując oceny prawnej tak ustalonego stanu faktycznego organ wskazał, że obecne dane ewidencyjne dotyczące powierzchni działki nr a pochodzą z pomiaru stanu władania dokonanego w trakcie odnawiania operatu ewidencji gruntów z przełomu lat 70-tych i 80-tych i są zgodne z dokumentami określającymi stan prawny nieruchomości. Zmiana powierzchni w stosunku do ustaleń z lat 60-tych, z 0,0342 ha na 0,0327 ha, wynikała z zastosowania dokładniejszych metod pomiaru – na podstawie współrzędnych punktów granicznych. Podkreślono, że dokumenty z odnowienia zostały przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego jako prawidłowe i sporządzone z obowiązującymi standardami. W tych okolicznościach uznano, że nie ma podstaw do wprowadzenia zmiany polegającej na wpisaniu pola powierzchni spornej działki nr a według danych wynikających z księgi wieczystej tj. 0,0342 ha – tak jak żąda tego strona. Podniesiono, że aktualizacja ewidencji odbywa się w postępowaniu uproszczonym, a zmiany mogą być wprowadzone wyłącznie w oparciu o treść dokumentów wymienionych w § 46 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Dane z księgi wieczystej nie są aktualne, nie zgadzają się ze stanem obecnym, który wynika z posiadanych przez organ dokumentów. Nie ma, zdaniem organu, podstaw do wprowadzania zmian ewidencyjnych mających walor historyczny. Wskazano również, że dane z księgi wieczystej obejmujące Dział I tj. m.in. powierzchnię działki – nie korzystają z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła J. O. wnosząc o jej uchylenie i podnosząc jako główny zarzut – naruszenie szeregu przepisów procesowych zobowiązujących organ do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym art. 7, 9, 77 Kpa. W szczególności podniosła błędne oparcie rozstrzygnięcia na danych wynikających z pomiarów z lat 1979 – 1981 bez ich należytej oceny oraz brak oceny przedstawionych przez nią dokumentów. Zakwestionowała wyniki pomiarów dokonanych w 2005 r. na potrzeby prowadzonego wówczas postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego działek nr a – należącej do niej i nr c sąsiadów P., z uwagi na fakt stwierdzenia nieważności decyzji z [...] listopada 2005 r. kończącej to postępowanie. Podobnie zakwestionowała wyniki pomiarów z 2006 r. wykonanych w trakcie wznawiania znaków granicznych, bowiem, jak podała, geodeta nie wznowił znaków granicznych na działce sąsiadów P. nr c, dokonując pomiarów tylko jej działki i nie weryfikując ich z wielkością powierzchni działki sąsiedniej. Nadto podniosła, że organ nie wykazał, iż działka sąsiednia nr c ma prawidłową powierzchnię, w szczególności nie podał jakie zmiany tej powierzchni następowały na przestrzeni lat, co mogłoby wyjaśnić jej aktualną wielkość i zmniejszenie powierzchni działki nr a. Zarzuciła również brak oceny przedłożonego przez nią wyroku sądowego nakazującego małżonkom P. wydanie jej 2 m2 powierzchni gruntu, decyzji rozgraniczających oraz wyrysu mapy do projektu budynku na działce nr c, z której wynika obowiązek zlokalizowania go w odległości 4 m od jej granicy, co nie odpowiada stanowi na gruncie. Zarzuciła, że uzasadnienie decyzji organu I instancji narusza wymogi art. 107 § 1 i § 3 Kpa. Decyzją z [...] maja 2009 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy dokonał ustalenia stanu faktycznego identycznie jak w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, w szczególności w zakresie skutków odnowienia operatu ewidencji gruntów w latach 1978 – 1981 dotyczących zmiany numeru działki b na a oraz pola powierzchni z 0,0342 ha na 0,0327 ha. Ponadto ustalił, że w 2005 r. toczyło się postępowanie rozgraniczeniowe m.in. działek nr a i c, w trakcie którego uprawniony geodeta dokonał ich rozgraniczenia, zaś Burmistrz Ł. w dniu [...] listopada 2005 r. zatwierdził ustaloną protokolarnie, za zgodą wszystkich stron, granicę przedmiotowych działek. W roku 2006 miało miejsce wznowienie znaków granicznych, a protokół z tej czynności również został podpisany przez uczestników postępowania, z tym że J. O. wniosła zastrzeżenia. Jak ustalił organ, wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2007 r. w sprawie I C [...] Sąd Rejonowy w B. nakazał małżonkom P., sąsiadom wnioskodawczyni, wydać jej i pozostałym współwłaścicielom działki nr a – spadkobiercom J. O., część nieruchomości o pow. 2 m2. Z kolei w dniu [...] grudnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] stwierdziło nieważność decyzji zatwierdzającej podział w postępowaniu rozgraniczeniowym z [...] listopada 2005 r. W oparciu o tak ustalony stan faktyczny i podkreślając wyłącznie ewidencyjny charakter postępowania aktualizującego ewidencję gruntów organ odwoławczy wskazał, że nie jest możliwe uwzględnienie żądania o wprowadzenie zmian w zakresie wskazanym przez J. O. Jak podał, organy nadzoru geodezyjnego i kartograficznego nie posiadają uprawnień do rozstrzygania sporów co do przebiegu granic, w tym wypadku granicy pomiędzy działkami nr c i a. Podniesiono, że rozstrzygnięcia zaistniałego sporu należy poszukiwać w postępowaniu przed sądem powszechnym. Nadto organ nie podzielił zarzutów odwołania odnośnie naruszenia przez organ I instancji przepisów procesowych, w tym dotyczących wymogów uzasadnienia decyzji. Skargę na powyższą decyzję złożyła do sądu administracyjnego J. O. wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca, podobnie jak w odwołaniu, podniosła zarzut naruszenia szeregu przepisów procesowych – art. 7,8, 9, 11, 77 Kpa, w szczególności niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w tym brak wskazania motywów pozytywnej oceny odnowienia operatu ewidencji gruntów z lat 80-tych, mimo że sporządzony wówczas protokół zmian pola powierzchni nie został podpisany przez drugiego współwłaściciela działki nr a tj. J. O. Zakwestionowała wyniki postępowania rozgraniczeniowego z 2005 r. oraz wyniki wznowienia punktów granicznych z 2006 r. wskazując, że zgłaszała do tych czynności zastrzeżenia w protokołach, wyniki pomiarów geodetów były rozbieżne, a decyzja zatwierdzająca zakończenie postępowania rozgraniczeniowego została wyeliminowana z obrotu prawnego. Wskazała, że nie zostało wyjaśnione dlaczego i w jaki sposób doszło do pomniejszenia jej działki w latach 80-tych o 15 m2, jak również, w jej ocenie, organy nie ustosunkowały się w ogóle do przedłożonych przez nią dowodów w postaci wyroku Sądu Rejonowego w B. z 23 kwietnia 2007 r., decyzji rozgraniczających oraz wyrysu z mapy do projektu budynku z 1966 r. znajdującego się obecnie na działce nr c. Podniosła, że ustalenia organów są niezgodne z tytułem własności jaki posiada do działki nr a tj. wypisem z księgi wieczystej. Podobnie jak w odwołaniu zakwestionowała prawidłowość uzasadnienia skarżonej decyzji - naruszenie art. 107 Kpa oraz brak wyjaśnienia, czy przedłożone przez nią dowody zezwalają na wprowadzenie zmian w ewidencji, a jeśli nie, to dlaczego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 08 grudnia 2009 r. skarżąca podniosła, że pomniejszenie jej działki o powierzchnię 15 m2 było bezprawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Sąd nie podzielił podniesionych w niej zarzutów, jak również nie dostrzegł w kontrolowanym postępowaniu innych uchybień, które był zobowiązany uwzględnić z urzędu jako niezwiązany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)., dalej p.p.s.a. Przedmiotem sporu w sprawie niniejszej była zasadność odmowy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów w zakresie zmiany zapisu o powierzchni działki nr a - poprzez jej zwiększenie o 15 m2 i ustalenie, że wynosi ona obecnie 0,0342 ha. Podstawą dla wprowadzenia zmiany jest, zdaniem skarżącej, treść księgi wieczystej prowadzonej dla tej działki, w której Dziale I wpisana jest powierzchnia - 0,0523 ha. Tworzą ją, w ocenie J. O., prawidłowa powierzchnia poprzedniej działki nr b (obecnie nr a) – 0, 0342 ha, jak również działka włączona do niej o wielkości 0,0181 ha. Skarżąca argumentowała, że treść przedmiotowej księgi dowodzi błędnego zapisu powierzchni tej działki w ewidencji jako 0,0327 ha, zamiast 0,0342 ha. Zapis ewidencyjny ustalono, zdaniem w/w, przy odnowieniu operatu ewidencji gruntów z lat 80-tych, opartych na błędnych pomiarach, podczas gdy prawidłowa była powierzchnia ustalona w trakcie powstania działki nr b w roku 1966. W ocenie sądu prawidłowo organy ewidencyjne odmówiły wprowadzenia żądanych zmian, nie uchybiając przepisom procesowym, które to uchybienia zarzucono w skardze. W szczególności podzielić należy, istotne dla rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej, stanowisko organów o technicznym, rejestracyjnym wyłącznie charakterze ewidencji. Świadczy o tym art. 2 pkt 8 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), zgodnie z którym ewidencja gruntów i budynków to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Jej zadaniem jest odzwierciedlenie aktualnego stanu prawnego i faktycznego nieruchomości (vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2007 r. w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 698/07, Lex nr 351329, wyrok NSA w Warszawie z dnia 04 marca 1999 r. w sprawie sygn. akt II SA 17/99, Lex nr 46214). Techniczny charakter ewidencji powoduje zatem, że osoba kwestionująca jej zapisy nie może doprowadzić do modyfikacji stanu prawnego nieruchomości poprzez wprowadzenie zmian w ewidencji, a dopiero zmiana tego stanu w innym przewidzianym przez prawo trybie powinna znaleźć swoje odzwierciedlenie w ewidencji gruntów i budynków. Właśnie z uwagi na techniczno - rejestracyjny charakter ewidencji niedopuszczalne jest odwrócenie przedmiotowej kolejności. Wskazać dalej trzeba, co ma niebagatelne znaczenie w sprawie niniejszej, że procedurę aktualizacji ewidencji ujęto w określone ramy prawne. Nie może być dokonywana przez dowolne podmioty, czy w oparciu o dowolne dokumenty. Ustawodawca w przepisie art. 22 ust. 1 i w art. 23 pr. geodezyjnego i kartograficznego wskazał, że określone podmioty, w tym właściciele nieruchomości, są zobowiązani do zgłaszania zmian mających znaczenie dla ewidencji, o ile wynikają one z określonych dokumentów. Procedura aktualizacji ewidencji gruntów i budynków ma zatem charakter sformalizowany w zakresie określenia dokumentów stanowiących podstawę zmienionego wpisu. Uszczegółowienia rodzaju tych dokumentów dokonano w § 46 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), w którym wymieniono: prawomocne orzeczenia sądów, akty notarialne, ostateczne decyzje administracyjne, akty normatywne, opracowania geodezyjne kartograficzne, przyjęte od państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierające wykazy zmian ewidencyjnych, dokumentację architektoniczno – budowlaną gromadzoną i przechowywaną przez organy administracji publicznej, ewidencje publiczne prowadzone na podstawie innych przepisów. Podzielić należy zatem ocenę organów, iż podstawą wprowadzenia żądanej przez skarżącą zmiany mógłby być tylko dokument, który należy do jednej z w/w kategorii. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że obecne zapisy ewidencyjne, w tym powierzchnia działki nr a ustalona jako 0,0327 ha, odpowiadają wynikom pomiarów dokonanych w trakcie odnowienia operatu ewidencji gruntów miasta Ł. z lat 1978 – 1981 r. Organ wskazał, że dokumenty, które wówczas powstały, zostały złożone i przyjęte w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, co świadczy o ich sporządzeniu zgodnie z prawem i określonymi standardami. Organ ewidencyjny nie posiada kompetencji do podważania ich treści. Dlatego zarzuty dotyczące prawidłowości ustaleń będących wynikiem odnowienia operatu na przełomie lat 70-tych i 80-tych, a jednocześnie zapisania powierzchni działki według treści księgi wieczystej i wyników pomiarów z daty powstania działki (rok 1966) - nie mogły odnieść zamierzonego skutku. W tej sytuacji wprowadzenie zmian wnioskowanych przez skarżącą wymagało przedstawienia przez nią odpowiednich dokumentów, z których wynikałaby ustalona we właściwym postępowaniu administracyjnym lub sądowym inna powierzchnia przedmiotowej działki. Zdaniem składu orzekającego prawidłowo przyjęto, że skarżąca takich dokumentów nie przedstawiła, a organ w oparciu o dane wynikające z posiadanego operatu ewidencyjnego w sposób wszechstronny i zgodny z zasadami obowiązującymi w postępowaniu aktualizacyjnym wywiódł, iż nie ma podstaw do wprowadzenia wnioskowanych zmian. Przede wszystkim podzielić należy tę ocenę organów, iż podstawą zmiany zapisów ewidencyjnych nie mogła być wyłącznie treść księgi wieczystej, w której wskazano jako powierzchnię działki nr 600 – 0,0523 ha, a więc uwzględniającą stan działki nr b o pow. 0,0342 ha z lat 60-tych (przed odnowieniem). Zapis ten istnieje od dawna, został dokonany przed ostatnią zmianą w ewidencji gruntów, zatem nie może stanowić podstawy nowego wpisu. Nadto, jak słusznie podniósł organ, nie jest objęty rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, bowiem rękojmia dotyczy wyłącznie stanu prawnego nieruchomości, a nie wskazanego w księdze jej obszaru. Zatem odpis z księgi wieczystej w zakresie dotyczącym obszaru działki nr a nie mieści się w żadnej z kategorii dokumentów wymienionych w § 46 ust. 2 wskazanego rozporządzenia z 2001 r. Również żądanych zmian w ewidencji nie można było wprowadzić w oparciu o ustalenia utrwalone w dokumentach pochodzących z przeprowadzonego w 2005 r. postępowania rozgraniczeniowego działek nr a i sąsiedniej nr c należącej do małżonków P. Taką ocenę zaprezentował również organ. Bezspornie protokół z tego postępowania został podpisany przez właścicieli w/w działek, a jego ustalenia odnośnie spornej granicy Burmistrz Ł. zatwierdził w dniu [...] listopada 2005 r. decyzją nr [...]. Podnieść jednak trzeba, że decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. stwierdziło nieważność rozstrzygnięcia Burmistrza Ł. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 4 Kpa, eliminując je z obrotu prawnego. Miało to ten skutek, że przestały prawnie wiązać ustalenia protokołu granicznego zatwierdzonego decyzją Burmistrza i nie mogą być one, jako nieistniejące, podstawą jakichkolwiek wiążących ocen prawnych. Tytułem wyjaśnienia wskazać trzeba, że przedmiotowa decyzja SKO w dacie orzekania przez organy obydwu instancji w sprawie niniejszej była ostateczna, bowiem została utrzymana w mocy przez SKO w dniu [...] lutego 2009 r. decyzją nr [...]. Natomiast orzeczenie organu I instancji zapadło [...] lutego 2009 r. Uzupełniająco tylko wskazać można, że tutejszy sąd w sprawie II SA/Bk 238/09 oddalił w dniu 25 czerwca 2009 r. skargę na decyzję SKO z [...] lutego 2009 r. Sprawa nie jest prawomocna, bowiem została wniesiona skarga kasacyjna przez W. P. Skarżąca zarzuca, że organy ewidencyjne uwzględniły w swej ocenie zasadności wpisania zmian błędne ustalenia z czynności wznowienia znaków granicznych z 2006 r. Zarzut ten nie może być skuteczny, bowiem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji taki fakt nie wynika. Okoliczność wznowienia znaków granicznych została jedynie odnotowana w tym uzasadnieniu jako fakt dotyczący działki nr a. Odnośnie zarzutu nieuwzględnienia wyroku Sądu Rejonowego w B. z 23 kwietnia 2007 r. w sprawie I C [...], którym nakazano małżonkom P. zwrot obecnym współwłaścicielom działki nr a - 2 m2 gruntu zlokalizowanych po granicy działek nr a i c, to zauważyć należy, że orzeczenie zostało wydane już po zakończonym decyzją Burmistrza Ł. z [...] listopada 2005 r. postępowaniu rozgraniczeniowym. Natomiast później SKO stwierdziło nieważność ostatnio wymienionej decyzji, co spowodowało wyeliminowanie z obrotu prawnego zatwierdzenia ustaleń protokołu granicznego. Z tego względu nie mógł on być uwzględniony jako dokument, w oparciu o który dopuszczalne było wprowadzenie zmiany w ewidencji gruntów zgodnie z jego treścią. Podkreślić należy, że wyrok ten nie zawiera danych mogących stanowić podstawy zmiany w ewidencji gruntów, w tym nie zmienia granicy ewidencyjnej działki skarżącej, a wyłącznie wskazuje na zajęcie pasa gruntu w ramach granicy ewidencyjnej. Nie można również podzielić zarzutu skarżącej, iż zaskarżona decyzja narusza wymogi art. 107 Kpa w zakresie posiadania uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz że organy nie oceniły treści złożonych przez skarżącą do akt sprawy dokumentów. W ocenie sądu nie doszło do naruszenia art. 107 § 3 Kpa, bowiem kontrolowane uzasadnienie zawiera wszystkie wymagane tym przepisem elementy, w szczególności szczegółowy opis stanu faktycznego działki od 1966 r. do chwili obecnej oraz wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Nie brakuje również oceny znajdującego się w aktach materiału dowodowego, z tym że z uwagi na uproszczony, rejestracyjny charakter postępowania ewidencyjnego, organ miał jedynie obowiązek ocenić, czy przedłożone dokumenty pozwalają, w świetle ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia z 23 kwietnia 2001 r., na dokonanie zmian, czego dokonano. Wobec stwierdzenia przez organ, że brak jest podstaw do wprowadzenia zmian, które to ustalenie sąd podziela, nie miał on obowiązku dokonywać odrębnej oceny każdego dokumentu, o ile już na pierwszy rzut oka możliwa była ocena, że dany dokument nie mógł tych zmian być podstawą. Tytułem uzupełnienia zgodzić się należy z organem, że kwestionowanie przez stronę aktualnych zapisów w ewidencji zmierza w istocie do podważenia stanu prawnego działek nr a i sąsiedniej c – w zakresie własności ich powierzchni. Spór w tym przedmiocie należy do właściwości sądów powszechnych. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.