II SA/Bk 761/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Protokolant st. sekr. sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] lipca 2013r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], odmawiającą przyznania R. B. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną córką D. B. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. R. B. wystąpiła w dniu 25 czerwca 2013 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną córką D. B., legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności z dnia [...] lutego 2012 r., według którego niepełnosprawność datuje się od dnia [...] stycznia 2001 r. Wójt Gminy S. decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], odmówił przyznania R. B. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną córką D. B. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że R. B. decyzją tutejszego organu z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] miała ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną córką D. B. na okres od [...] lutego 2012 r. do [...] lutego 2017 r. W związku ze zmianą ustawy o świadczeniach rodzinnych, z dniem [...] czerwca 2013 r. świadczenie powyższe wygasło z mocy prawa. Dalej organ powołał się na art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992), stanowiący podstawę prawną niniejszego świadczenia oraz określający przesłanki uzyskania prawa do świadczenia. Wskazał, że wnioskodawczyni nie spełnia wymogów do otrzymania świadczenia, albowiem posiada wraz z mężem gospodarstwo rolne i jest objęta ubezpieczeniem społecznym i zdrowotnym z tego tytułu. Jak wynika zaś z art. 3 pkt 22 ww. ustawy, pod pojęciem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie rozumie się prowadzenia gospodarstwa rolnego, do którego prowadzenia nie jest konieczna rezygnacja z zatrudnienia. Powołał się przy tym na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12. Po rozpoznaniu odwołania R. B., decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że skarżącą spełnia przesłanki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, o jakim mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, gdyż jest matką opiekującą się niepełnosprawnym dzieckiem, które zgodnie z orzeczeniem o niepełnosprawności Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. z dnia [...] lutego 2012 r. jest niepełnosprawne od urodzenia i w tymże orzeczeniu są zawarte wskazania co do konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jednakże świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane, ponieważ wnioskodawczyni jest właścicielką razem z mężem gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha, w tym [...] ha przeliczeniowego i z tego tytułu podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników w KRUS. Organ odwoławczy powołał się na uchwałę NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12, z której wynika, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Dalej organ wskazał na argumenty uzasadnienia ww. uchwały i podkreślił, że istota świadczenia pielęgnacyjnego polega na tym, że świadczenie jest adresowane wyłącznie do osób, których źródłem utrzymania jest wykonywanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i które z tej pracy bądź zatrudnienia rezygnują. Zatem osobą uprawnioną nie może być osoba, która nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, bo posiada inne źródło dochodu. Organ podkreślił także, że praca we własnym gospodarstwie rolnym i zarządzanie nim jest formą aktywności zawodowej uprawianą dla celów zarobkowych, a to wyklucza uzyskanie przedmiotowego świadczenia. Podkreślono, że rolnik spełniający przesłanki określone w ustawie z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, otrzymuje corocznie ze środków Unii Europejskiej jednolitą płatność obszarową. Pominięcie zaś w art. 3 ust. 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadzenia gospodarstwa rolnego nie godzi w zasadę z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, albowiem rolnicy nie mogą w równej mierze zrezygnować z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, co osoby wykonujące, określone w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, formy aktywności zawodowej, w przypadku, których świadczenie ma zrekompensować utratę szans zarobkowych. Rolnicy natomiast są w innej sytuacji ekonomicznej i socjalnej w szczególności, gdy bierze się pod uwagę sposób i warunki uzyskiwania środków utrzymania. W skardze wywiedzionej na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku R. B. podniosła, że zaskarżona decyzja jest dla niej krzywdząca i wniosła o jej uchylenie. Wyjaśniła, że to mąż sam prowadzi gospodarstwo rolne, a ona jest tylko domownikiem, który zrezygnował z zatrudnienia w tym gospodarstwie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej i podtrzymał uprzednie stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zatem kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest natomiast według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres tej kontroli wyznaczają zatem nie zarzuty skargi, ale granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez organ zaskarżonym aktem. Podkreślenia przy tym wymaga, że uszczegółowieniem zasady niezwiązania sądu granicami skargi jest przepis art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Działania takie służyć mają bowiem zapewnieniu ostatecznego i pełnego załatwienia sprawy, czyli stworzenia takiego stanu, w którym w obrocie prawnym nie będzie funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności jest zaskarżona decyzja SKO w S. z dnia [...] lipca 2013 r., utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] lipca 2013 r., która odmówiła przyznania R. B. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną córką D. B. Materialnoprawną podstawę dla wydania zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 17 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 1456), zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W sprawie niniejszej bezsporne jest, że skarżąca opiekuje się córką, która ze względu na niepełnosprawność takiej opieki wymaga i jest współwłaścicielką gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] fizycznych, co daje [...] ha przeliczeniowych. Jest ponadto rolnikiem w rozumieniu ustawy o podatku rolnym i jako rolnik podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników w zakresie emerytalno –rentowym. Oba organy w swoich decyzjach zgodnie stanęły na stanowisku, że skarżąca spełnia prawie wszystkie warunki do otrzymania przedmiotowego świadczenia, oprócz jednego, a mianowicie nie zrezygnowała z zatrudnienia w celu podjęcia opieki nad niepełnosprawną córką. Ich zdaniem, do rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne nie ma zastosowania pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". W tej mierze wywody swoje oparły o treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że na tle art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu do dnia 31 grudnia 2012 r. istniała w orzecznictwie sądowo-administracyjnym rozbieżność odnośnie tego, czy posiadanie gospodarstwa rolnego wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, czy też nie. W dniu 11 grudnia 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął w składzie siedmiu sędziów uchwałę o sygn. akt I OPS 5/12, w której stwierdził, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Podkreślenia przy tym wymaga, że na mocy art. 187 § 2 p.p.s.a. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w tej sprawie, w której została podjęta, ale również ma jeszcze tzw. ogólną moc wiążącą wynikającą z art. 269 § 1 p.p.s.a. W ocenie Sądu zauważenia jednak wymaga, że powyższa uchwala została podjęta pod rządami ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu do dnia 31 grudnia 2012 r. Natomiast po tej dacie nastąpiła istotna zmiana tej ustawy. Otóż ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. Nr 1548), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2013 r., z kręgu osób, którym do dnia 31 grudnia 2012 r. przysługiwało uprawnienie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego wyodrębniono grupę osób, które w dalszym ciągu uprawnione są do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego (na innych zasadach) oraz inną grupę osób, które po 1 stycznia 2013 r. ubiegać się mogą o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wprowadzając w miejsce dotychczasowego świadczenia pielęgnacyjnego dwa inne świadczenia, ustawodawca odmiennie określił kryteria ich przyznawania i przesłanki negatywne skutkujące niemożnością ich uzyskania. W stanie faktycznym niniejszej sprawy szczególnego znaczenia nabierają dwie różnice pomiędzy obecnym świadczeniem pielęgnacyjnym, a specjalnym zasiłkiem opiekuńczym. Zgodnie z art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. b) ustawy o świadczeniach rodzinnych, specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę podlega obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z innych tytułów. Wyłączenia takiego nie zawiera natomiast art. 17 cyt. ustawy dotyczący świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Sądu, konstrukcja wskazanych przepisów nie jest przypadkowa. Biorąc pod uwagę zasadę racjonalności ustawodawcy, powyższe prowadzi do wniosku, że w stanie prawnym obowiązującym po dniu 1 stycznia 2013 r. podleganie przez osobę sprawującą opiekę obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalnemu i rentowemu stało się odnośnie ustalania jej uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego irrelewantnym prawnie. Skoro racjonalny prawodawca w art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. b) ustawy zamieszcza tego rodzaju przesłankę negatywną, a jednocześnie pomija ją w kolejnym przepisie, to wyraźnie daje wyraz temu, iż okoliczność ta nie jest istotna na gruncie ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W tym też zakresie niewątpliwie utraciły aktualność te rozważania zawarte w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12, które odnosiły się do opłacania ze środków publicznych składek na ubezpieczenie emerytalno - rentowe jako uzasadnionego kryterium dyferencjacji statusu ubezpieczonych w zakresie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 1198/13). Kolejną cechą różnicującą w aktualnym stanie prawnym świadczenie pielęgnacyjne od specjalnego zasiłku opiekuńczego, jest uzależnienie przysługiwania drugiego z tych świadczeń od spełnienia kryterium dochodowego (art. 16a ust. 2 ustawy), przy jednoczesnym braku jakichkolwiek kryteriów dochodowych odnośnie osób ubiegających się o świadczenie pielęgnacyjne. Zróżnicowanie to jest także nieprzypadkowe i zdaniem Sądu przesądza o tym, że w aktualnie obowiązującym stanie prawnym uzyskiwanie dochodów z innych niż praca źródeł nie może być uznane za negatywną przesłankę dla korzystania ze świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Sądu, zmiana stanu prawnego dokonana od dnia 1 stycznia 2013 r. spowodowała, że uchwała NSA w sprawie I OPS 5/12 znajduje zastosowanie jedynie przy specjalnym zasiłku opiekuńczym. Przepis art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. b) ustawy w brzmieniu, że specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę podlega obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z innych tytułów, obejmuje również rolnika podlegającego obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalno - rentowemu zgodnie z art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1403). Brak takiego samego uregulowania w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jednoznacznie przekreśla możliwość stosowania do obecnego świadczenia pielęgnacyjnego omawianej negatywnej przesłanki przyjętej dla specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zarazem nie do przyjęcia jest koncepcja, że w zakresie specjalnego zasiłku opiekuńczego świadczenie to nie przysługuje rolnikowi ze względu na wyraźne wyłączenie ustawowe, zaś w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego świadczenie temu samemu rolnikowi nie przysługuje ze względu na treść uchwały NSA podjętej pod rządami ustawy przed jej zasadniczą zmianą (w omawianym zakresie). Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organy naruszyły w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przepisy prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i miało to wpływ na wynik sprawy. Nie podjęły bowiem żadnych rozważań w kwestii interpretacji art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w nowym brzmieniu, tj. od dnia 1 stycznia 2013 r., skupiając się wyłącznie na interpretacji przepisu na datę podejmowania cytowanej przez NSA uchwały. Spowodowało to nieprawidłową wykładnię stosowanego przepisu. Organy naruszyły także przepisy postępowania i mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Nie przeprowadziły bowiem żadnych ustaleń i nie oceniły, czy skarżąca nie podejmuje lub zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stanowi to naruszenie art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W niniejszej sprawie doszło ponadto do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., wedle którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz art. 80 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Uchybienia te miały istotny wpływ na wynik postępowania, co w konsekwencji także uzasadniało wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz decyzją ją poprzedzającej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ I instancji weźmie pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku, a przy wydawaniu rozstrzygnięcia zobowiązany będzie uwzględnić dokonaną wykładnię omawianych przepisów. Ponadto, przeprowadzi postępowanie wyjaśniające co do wszystkich przesłanek, od których ustawodawca uzależnił prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Na mocy art. 152 p.p.s.a. należało stwierdzić, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.