II SA/Bk 761/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 marca 2019 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...] czerwca 2018 roku o numerze [...]; 2. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącej E. K. kwotę 997,00 (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2018 r. znak [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PWINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. (dalej: PINB) z dnia [...] czerwca 2018 r. znak [...], którą umorzono postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowlanej na działce nr [...] przy ulicy R. [...] w B. Z okoliczności stanu faktycznego sprawy wynika, że w piśmie z dnia 14 lipca 2017 r. E. K., jako pełnomocnik syna J. K., wystąpiła do PINB o skontrolowanie zawilgocenia ścian w domu jednorodzinnym przy ulicy R. [...] w B. (działka nr [...]). Wskazała, że zawilgocenie występuje "najprawdopodobniej w związku z niewłaściwą budową przyległych do domu ścian budynku oznaczonego numerem [...] przy ulicy R. w B., należącej do Pana K.". Wyraziła również obawę, że budynek sąsiada, w tym balkon i ścianki na piętrach jak również podest "zostały wybudowane niezgodnie z projektem budowlanym, bądź też stanowią samowolę budowlaną". Powyższe pismo spowodowało wszczęcie przez PINB postępowania w przedmiocie zbadania przyczyn zawilgocenia ściany budynku przy ulicy R. [...] w B. (sygnatura sprawy organu pierwszej instancji: [...]). W postępowaniu stronami byli właściciele działki nr [...] M. i J. K. Postępowanie zakończyło się postanowieniem PWINB z dnia [...] maja 2018 r., w którym nałożono na małżonków K. obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej zawierającej ocenę prawidłowości wykonania izolacji przeciwwilgociowej budynku przy ulicy R. [...] w B. Postanowienie to wraz z postanowieniem pierwszoinstancyjnym zostało uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 23 października 2018 r. w sprawie II SA/Bk 456/18. Wyrok jest nieprawomocny, na rozpoznanie oczekuje skarga kasacyjna. W przedmiocie samowoli budowlanej na działce nr [...] sygnalizowanej w piśmie z dnia 14 lipca 2017 r., PINB w dniu 4 stycznia 2018 r. przeprowadził kontrolę, w trakcie której nie stwierdził istotnych odstępstw od projektu budowlanego, o czym poinformował E. K. w piśmie z dnia 8 stycznia 2018 r. Następnie, w wyniku pisma ponaglającego z dnia 28 kwietnia 2018 r. E. K. (reprezentowanej przez adwokata D. O.), PWINB w piśmie z dnia 8 czerwca 2018 r. polecił organowi pierwszej zakończyć sprawę samowoli budowlanej na działce przy ulicy R. [...]. PINB podjął czynności w postępowaniu w przedmiocie legalności zrealizowania na działce przy ulicy R. [...] w B. takich elementów jak: ścianki na balkonach, ścianki osłonowe na tarasie, murek betonowy jako przedłużenie ogrodzenia między posesjami nr [...] i nr [...], zagłębienie pod tarasem (sygnatura sprawy: [...]). PINB ustalił, że decyzją z dnia [...] września 1994 r. udzielono G. i W. K. oraz U. i D. K. pozwolenia na budowę domu dwurodzinnego z dwoma garażami na działce nr [...]. Do akt włączono dokumentacją projektową do tego pozwolenia oraz wykaz działek i podmiotów posiadających tytuł własności do działek nr [...] i [...] (k. 11 – 19 akt adm. PINB). Nie stwierdzając wystąpienia samowoli budowlanej, decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.), PINB umorzył postępowanie administracyjne wskazując, że czyni to "po rozpatrzeniu sprawy z wniosku E. K. reprezentowanej przez adwokata D. O.". Organ pierwszej instancji wskazał, że budynek mieszkalny na działce nr [...] powstał na podstawie pozwolenia na budowę, budowa została zakończona w 1996 r. i przyjęta skutecznie do użytkowania, zaś przeprowadzona kontrola nie wykazała istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, które to odstępstwa oceniono z uwzględnieniem treści art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła E. K. reprezentowana przez adwokata D. O., która zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, 7, 77, 80, 127 oraz 104 i art. 105 § 1 K.p.a. Zakwestionowała ustalenie o bezprzedmiotowości postępowania, gdyż w jej ocenie postępowanie nie było bezprzedmiotowe ale bezzasadne, co wymagało wydania decyzji merytorycznej. Nie zgodziła się z ustaleniem o niewystąpieniu istotnych odstępstw od projektu budowlanego. Zaskarżoną w sprawie niniejszej decyzją PWINB utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Wskazał, że współwłaściciele budynku przy ulicy R. [...] w B. legitymują się dokumentami świadczącymi o legalności obiektu. Jest to decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...] września 1994 r. o pozwoleniu na budowę wraz z załącznikami w postaci dokumentacji projektowej. Także inwestorzy przedłożyli pismo z dnia 7 czerwca 1996 r. Wydziału Architektury, Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w B., w którym wskazano, że budynek został przyjęty do użytkowania. Zdaniem organu odwoławczego, wyniki przeprowadzonej w dniu 4 stycznia 2018 r. kontroli również nie potwierdziły, aby inwestorzy dopuścili się istotnych odstępstw od projektu budowlanego. PWINB ustalił, że ścianki na balkonach oraz ścianka osłonowa na tarasie zostały przewidziane w projekcie budowlanym, podobnie jak i taras, a betonowy murek stanowiący przedłużenie ogrodzenia między posesjami nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Zdaniem organu, z akt sprawy wynika, że istniejący od ponad 20 lat stan na gruncie nie uległ zmianie, istniejące zagłębienie pod tarasem nie kwalifikuje się w zakresie zmian istotnych i nie podlega procedurze legalizacyjnej. PWINB nie zgodził się z argumentacją, że w sprawie powinna zostać wydana decyzja merytoryczna a nie umarzająca postępowanie w sytuacji, gdy nie istnieje przedmiot postępowania. Skargę na decyzję organu odwoławczego złożyła do sądu administracyjnego E. K. Zarzuciła: I. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, 7, 77, 80 i art. 127 K.p.a. polegające na niezachowaniu przez organ administracyjny zasad obowiązujących w postępowaniu administracyjnym mających na celu wszechstronne wyjaśnienie sprawy oraz wydanie decyzji nieuwzględniającej porządku prawnego i uzasadnionego interesu zainteresowanych podmiotów; II. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 104 K.p.a. przez jego niezastosowanie i nierozpatrzenie sprawy; III. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 105 § 1 K.p.a. poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe i pomylenie przez organ pojęcia bezprzedmiotowości z bezzasadnością; IV. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 w związku z art. 36a ust. 5 P.b. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w sprawie nie mamy do czynienia z samowolą budowlaną oraz istotnym odstępstwem od projektu budowlanego. Zdaniem skarżącej, przeprowadzona w sprawie kontrola wykazała wystąpienie nieistotnych odstępstw od projektu budowlanego, co powinno skutkować wydaniem decyzji rozpoznającej sprawę co do istoty, tj. odmawiającej stwierdzenia samowoli budowlanej oraz stwierdzającej brak samowoli budowlanej. Organy umarzając postępowanie i stwierdzając "brak istotnych odstępstw" potwierdziły, w ocenie skarżącej, wystąpienie przedmiotu postępowania, chociaż nie wykazały konkretnie, na czym te nieistotne odstępstwa polegają. Tymczasem te nieistotne odstępstwa w postaci: dołu pod tarasem powodującego odkrycie fundamentów szeregówki należącej do syna i synowej skarżącej, tarasu, wału ziemi przyległego do ściany szeregówki oraz trzech ścianek na tarasach zostały wykonane niezgodnie z prawem i powodują zawilgocenie wewnętrznej ściany szeregówki przy ulicy R. [...] na wysokości około 10-12 cm od podłogi. Wystąpienie tych elementów wpływa na zagospodarowanie wód opadowych powodując zawilgocenie, które to okoliczności nie pozwalają uznać tych robót na nieistotne odstępstwo od projektu budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podczas rozprawy w dniu 19 marca 2019 r. pełnomocnik skarżącej E. K. wyjaśnił, że decyzje były kierowane do E. K., zatem to ona jest stroną postępowania, bowiem występowała z wnioskiem o wszczęcie postępowania i w stosunku do niej były wydawane decyzje. Pełnomocnik stwierdził iż "uważa, że E. K. działała w imieniu syna J. K.". Natomiast pełnomocnik organu wskazał, że organ traktował E. K. jak stronę postępowania. Wyjaśnił, że w sprawach o samowolę budowlaną status strony postępowania ma właściciel nieruchomości sąsiedniej. Podczas rozprawy w dniu 19 marca 2019 r. Sąd dopuścił dowód z dokumentów w postaci akt administracyjnych sprawy nr: [...], a także akt sądowych II SAB/Bk 84/18 oraz z wydruku wyroku wraz z uzasadnieniem z Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych w sprawie II SA/Bk 456/18, na okoliczność statusu stron postępowania w sprawie o samowolę budowlaną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlega uwzględnieniu z powodu wady rozstrzygnięć obydwu instancji, którą Sąd stwierdził z urzędu orzekając w granicach danej sprawy i nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: P.p.s.a. Prawidłowe ustalenie i wskazanie stron postępowania jest kwestią kluczową w każdym postępowaniu administracyjnym. O wadze ustaleń w tym zakresie świadczy fakt, iż niezapewnienie stronie udziału w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą postępowania stanowiącą podstawę jego wznowienia (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Natomiast skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną w sprawie jest kwalifikowaną wadą decyzji stanowiącą podstawę do stwierdzenia jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.). Utrwaliło się w orzecznictwie sądów administracyjnych takie rozumienie podstawy stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., zgodnie z którym nie każdy przypadek nieprawidłowego skierowania decyzji do podmiotu niebędącego stroną (określenia strony w decyzji) jest podstawą stwierdzenia jej nieważności, ale taki, gdy decyzją rozstrzygnięto o sytuacji prawnej jednostki, która w świetle norm prawa materialnego nie ma interesu prawnego ani obowiązku w danej sprawie administracyjnej (vide np. wyrok z dnia 21 listopada 2017 r., VI SA/Wa 831/17, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Orzecznictwo nakazuje badać, w kontekście wystąpienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., czy błąd co do strony polega wyłącznie na omyłkowym wskazaniu strony w decyzji, czy też całe postępowanie prowadzono uznając nieprawidłowo za stronę postępowania podmiot, który interesu prawnego w sprawie nie posiada (vide np. wyrok z dnia 4 lipca 2017 r., II OSK 2735/15, CBOSA). Kontrolowane postępowanie o samowolę budowlaną toczyło się m.in. w wyniku pisma złożonego przez E. K. w dniu 20 lipca 2017 r. (pismo z dnia 14 lipca 2017 r.), w którym wskazała, że działa w imieniu syna J. K. Do pisma dołączyła pełnomocnictwo J. K. udzielone "do zarządu moją nieruchomością położoną w Białymstoku przy ulicy R. [...]". W piśmie tym wskazano na problem zawilgocenia ścian w budynku na działce przy ulicy R. [...], natomiast odnośnie robót na działce przy ulicy R. [...] w B. wskazano, że "balkon i ścianki na piętrach, jak również podest zostały wybudowane niezgodnie z projektem budowlanym, bądź też stanowią samowolę budowlaną". W wyniku tego pisma toczyło się postępowanie w sprawie zawilgocenia ściany budynku na działce nr [...] (z udziałem małżonków K. jako stron postępowania). Odnośnie samowoli budowlanej na działce nr [...] przeprowadzono kontrolę w dniu 4 stycznia 2018 r., zaś czynności w postępowaniu w sprawie samowoli budowlanej podjęto dopiero na skutek interwencji PWINB zawartej w piśmie z dnia 8 czerwca 2018 r. (k. 4 akt [...]). Brak wymaganych prawem czynności i przewlekłość w postępowaniu o samowolę budowlaną stwierdził tutejszy Sąd w sprawie II SAB/Bk 84/18. Z uzasadnienia wydanego w tamtej sprawie wyroku wynika również, że interes prawny do złożenia skargi na bezczynność oraz przewlekłość postępowania w sprawie samowoli budowlanej mieli M. K. i J. K. a nie E. K., bowiem to nie E. K. jest właścicielem nieruchomości nr [...] sąsiadującej z działką, na której znajdują się sporne roboty budowlane. Ustalenie to znajduje również potwierdzenie w sprawie niniejszej w znajdującym się w aktach administracyjnych wykazie działek i podmiotów (k. 11 akt [...]), zgodnie z którym działka nr [...] jest własnością Państwa K., zaś działka sąsiednia nr [...] jest własnością J. i M. K. Ocena prawna sformułowana w sprawie II SAB/Bk 84/18 dotycząca uprawnionych stron postępowania o samowolę budowlaną ma istotne znaczenie w sprawie niniejszej. Wyrok w sprawie II SAB/Bk 84/18 jest prawomocny, nie został zakwestionowany przez żadną ze stron postępowania, zaś zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Nie może być wątpliwości, że w sprawie o samowolę budowlaną strony postępowania ustala się na podstawie art. 28 K.p.a., a więc stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub każdy, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stronami w postępowaniu o samowolę budowlaną są zatem właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych oddziaływaniem samowoli, co z reguły wiąże się z uczynieniem stroną takiego postępowania właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich, na które oddziaływuje (niekoniecznie negatywnie) przedmiot postępowania o samowolę. W takiej zaś sytuacji, postępowanie w sprawie niniejszej nie mogło toczyć się na wniosek E. K. i nie mogły w stosunku do niej być wydane decyzje, bowiem nie posiada ona tytułu prawnego do działki nr [...] bezpośrednio sąsiadującej z działką inwestycyjną nr [...]. Stronami postępowania w sprawie samowoli budowlanej na działce nr [...] powinni być J. i M. K. Tymczasem to E. K. była traktowana jak strona postępowania, co wprost potwierdził pełnomocnik organu na rozprawie w dniu 19 marca 2019 r. (k. 58). Wynika to także z treści wydanych decyzji. Rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w części wstępnej zawiera wskazanie, że zostało wydane "z wniosku E. K. reprezentowanej przez adwokata D. O.". Decyzja odwoławcza została wydana po rozpoznaniu "odwołania z dnia 17.07.2018 r. Pani E. K. reprezentowanej przez pełnomocnika adwokata Pana D. O.", przy czym w uzasadnieniu swojej decyzji PWINB wskazał, że postępowanie prowadzono "w związku z ponawianymi interwencjami Pani E. K., sprawującej zarząd nad nieruchomością przy ul. R. [...] w B. (własność Państwa M. i J. K.)". A zatem organ dostrzegał, że tytuł własności do działki nr [...] nie przysługuje E. K., jednakże nie uczynił z tej informacji użytku w postaci prawidłowego określenia stron postępowania i skierowania decyzji do strony a nie do podmiotu przymiotu strony nieposiadającego. Nie wynika również, aby w wydanych decyzjach organ traktował E. K. jako pełnomocnika właścicieli. Nie potwierdził tego pełnomocnik organu zapytany na rozprawie o sposób traktowania E. K. w trakcie postępowania. Wskazał, że E. K. traktował jak stronę postępowania, a jednocześnie wyjaśnił, że "w sprawach o samowolę budowlaną właściciel nieruchomości sąsiedniej ma status strony postępowania". Nie jest również, zdaniem Sądu, okolicznością mogącą "uzdrowić" stwierdzoną wadę, fakt zainicjowania czynności w sprawie samowoli budowlanej przez E. K. Wyraźnie w piśmie inicjującym z dnia 14 lipca 2017 r. wskazane było jej działanie w charakterze pełnomocnika. Prawidłowe postępowanie organu w takiej sytuacji powinno uwzględniać, że jeśli E. K. nie posiada tytułu własności do działki nr [...], to albo postępowanie należało prowadzić z urzędu (z udziałem jako stron postępowania właścicieli działki nr [...] i właścicieli działki nr [...]) albo na wniosek uprawnionych właścicieli działki sąsiedniej wobec działki inwestycyjnej, tj. małżonków K., ewentualnie reprezentowanych przez pełnomocnika E. K. Tymczasem w sprawie niniejszej w decyzji potraktowano E. K. jak stronę postępowania a nie jak pełnomocnika, mimo że nie posiada ona tytułu prawnego do nieruchomości sąsiedniej wobec nieruchomości inwestycyjnej. Nie uczyniono też pełnoprawnymi stronami postępowania małżonków K., którzy przymiot strony w sprawie niniejszej posiadają. Należy także wskazać, że organy w sprawie niniejszej wydanymi w obydwu instancjach decyzjami rozpoznały wniosek podmiotu nieposiadającego przymiotu strony postępowania, natomiast w sprawie o zawilgocenie prawidłowo traktowały E. K. jak pełnomocnika a nie jak stronę, kierując kończące postępowania postanowienia do małżonków K. (vide wyrok z uzasadnieniem w sprawie II SA/Bk 456/18). Dodać również należy, że z akt administracyjnych wynika, iż w piśmie z dnia 7 marca 2018 r. (k. 21) wzywając adwokata D. O. do przedłożenia stosownego pełnomocnictwa udzielonego przez małżonków K. w sprawie o samowolę budowlaną, PINB prawidłowo zidentyfikował strony postępowania jako małżonków K., natomiast z niewyjaśnionych powodów wydał decyzję rozpoznając wniosek E. K., którą to wadę PWINB powielił. Oceny o wystąpieniu wady nieważności nie zmienia okoliczność, że zaskarżona decyzja jest rozstrzygnięciem umarzającym postępowanie o samowolę budowlaną nie na działce małżonków K. ale na działce sąsiedniej (Państwa K.). Postępowanie o legalność robót budowlanych, wszczęte na wniosek, dla jego skutecznego przeprowadzenia i zakończenia wymaga, aby wniosek złożyła osoba uprawniona i aby wobec osoby uprawnionej wydano decyzję. W przeciwnym wypadku postępowanie może się toczyć wyłącznie z urzędu. Jeśli w sprawie niniejszej organy nieprawidłowo wydały decyzje wobec wnioskodawcy E. K., która przymiotu strony nie posiada, a postępowanie jednocześnie nie toczyło się z urzędu, to decyzje są dotknięte kwalifikowaną wadą prawną stanowiącą podstawę do stwierdzenia ich nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. W takim zaś wypadku Sąd nie ocenia legalności decyzji z punktu widzenia merytorycznych przesłanek ich wydania. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy uwzględnią ocenę prawną Sądu, prawidłowo określą strony postępowania i do stron postępowania skierują wydane decyzje. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w punkcie 1 wyroku. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Na koszty te składają się wpis od skargi w kwocie 500 zł (k. 19), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) oraz opłata skarbowa (17 zł).