II OSK 2735/15

Dnia 4 lipca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "A. K." Sp. z o.o. z siedzibą w M. (obecnie Z. G. Od. M. Sp. z o.o. z siedzibą w M.) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 7 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 104/15 w sprawie ze skargi "A. K." Sp. z o.o. z siedzibą w M. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 104/15, oddalił skargę A. K. sp. z o.o. z siedzibą w M. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] stycznia 2014 r. A. K. sp. z o.o. z siedzibą w M. wystąpiła do Starosty Kętrzyńskiego z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę składowiska odpadów komunalnych innych niż niebezpieczne i obojętne - obiekty: kwatera Nr 3, kwatera Nr 4, kwatera Nr 5, zbiornik wód opadowych "zachód", zbiornik wód opadowych "wschód", zbiornik p.poż, zbiornik odcieków, droga technologiczna na działkach 10/11, 10/8, 10/9, obręb Mażany, gmina Kętrzyn. Organ I instancji decyzją z dnia 18 marca 2014 r. powołując się na art. 127 ust. 5 ustawy o odpadach odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę składowiska odpadów komunalnych innych niż niebezpieczne i obojętne. Argumentował, że planowana rozbudowa składowiska odpadów w Mażanach nie jest określona w planie gospodarki odpadami dla województwa Warmińsko - Mazurskiego na lata 2011-2016 (w uchwale Nr XVIII/333/12 Sejmiku Województwa Warmińsko - Mazurskiego z 19 czerwca 2012 r.). Odwołanie od tej decyzji złożyła A. K. sp. z o.o. z siedzibą w Mażanach. Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., Nr [...] Wojewoda Warmińsko – Mazurski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Skargę na decyzję Wojewody z dnia 24 grudnia 2014 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie A. K. sp. z o.o. z siedzibą w M., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalając skargę, wskazał, iż z literalnego brzmienia przepisu art. 127 ust. 5 ustawy o odpadach wynika, że do wydania pozwolenia na budowę składowiska odpadów jest możliwe, jeżeli budowa składowiska odpadów jest określona w wojewódzkim planie gospodarki odpadami. Jeżeli nie jest, to pozwolenia na budowę wydać nie wolno (organ odmawia wydania pozwolenia), a pozwolenie na budowę wydane mimo braku określenia w wojewódzkim planie jest obarczone wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zdaniem Sądu odkodowanie intencji ustawodawcy tworzącego przepis art. 127 ust. 5 ustawy o odpadach nie wymagało odniesienia się do wykładni systemowej, czy też celowościowej. Zarzut skargi dotyczący naruszenia prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 3 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego polegającego na ich niewłaściwym zastosowaniu nie był uzasadniony. Negatywny wynik ustaleń organu (wobec zaistnienia przesłanki określonej w art. 127 ust. 5 ustawy o odpadach), co do możliwości wydania pozwolenia na budowę, zwalniał organ z konieczności nałożenia na inwestora obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym. W ocenie Sądu w sprawie nie doszło do naruszenia norm wynikających z przepisów prawa procesowego, bowiem organy dokonały kompleksowego wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy i w konsekwencji zrealizowały normy proceduralne w sposób właściwy, lecz inaczej zinterpretowały prawo materialne. Sąd odniósł się również do zarzutu skargi dotyczącego skierowania decyzji do podmiotu, który nie jest stroną postępowania. Wyjaśnił, że decyzja pierwszoinstancyjna została skierowana do inwestora – A. K. Sp. z o.o. w M., a organ odwoławczy decyzję tę utrzymał w całości w mocy. Pomimo omyłkowego wskazania przez organ w rubrum decyzji A. Sp. z o.o. w W., decyzja ta została skutecznie doręczona A. K. Sp. z o.o. w M.. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. K. spółka z o.o. z siedzibą w M. zarzucając: I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego: 1. art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 2014) zwanej dalej "p.u.s.a." poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że fakt skierowania decyzji do innej osoby aniżeli wnioskodawczyni (w niniejszej sprawie Skarżąca) nie stanowi podstawy do stwierdzenia jej nieważności i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tych przepisów poprzez ich pominięcie, skutkujące oddaleniem skargi; 2. art. 127 ust 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.) w zw. z art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r., Nr 152, poz. 897 ze zm.) w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 151 p.p.s.a, w zw. z art. 1 § 1 p.u.s.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu za literalnym brzmieniem tego przepisu, że nie można wydać pozwolenia na budowę, jeżeli rozbudowa składowiska nie została przewidziana w zapisach aktualnie obowiązującego wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, podczas gdy wykładnia logiczna, systemowa i celowościowa prowadzi do odmiennych wniosków, co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania tych przepisów skutkując oddaleniem skargi; 3. art 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 1 § 1 p.u.s.a. w zw. z art. 151. p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że czynności określone w tych przepisach nie muszą być wykonywane przez organ administracji architektoniczno-budowlanej we wszystkich postępowaniach dotyczących wydania pozwolenia na budowę, co skutkowało ich niewłaściwym zastosowaniem i prowadziło do oddalenia skargi; II. Na podstawie art. 174 pkt 2) p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a. w zw. z art 1 § 1 p.u.s.a. polegające na jego niezastosowaniu i nie stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy. istniały ku. temu podstawy; 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi wobec istnienia wszelkich podstaw do jej uwzględnienia; 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. także w zw. z art. 107 § 4 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 1 § 1 p.u.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze wskazujących naruszenia skutkujące jej uwzględnieniem oraz do dokonywanej w niej wykładni przepisów mających zasadnicze znaczenie dla sposobu jej rozstrzygnięcia, poprzez nie dokonanie pełnej wykładni przepisów mających znaczenie dla sposobu rozpatrzenia sprawy, a także poprzez wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia oraz nieprawidłowe wykonanie funkcji kontrolnej polegające na oddaleniu skargi na decyzję, której uzasadnienie w zasadzie uniemożliwiało dokonanie oceny jej zgodności z prawem. Skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 24 grudnia 2014 r. względnie jej uchylenie w całości oraz uchylenie utrzymanej nią w mocy ww. decyzji Starosty Kętrzyńskiego z dnia 18 marca 2014 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej spółka wskazała, że decyzja została skierowana do innej osoby prawnej, której nie przysługiwał przymiot strony postępowania. Skarżąca kasacyjnie spółka zarzuciła błędną wykładnię przepisu art. 127 ust. 5 ustawy o odpadach polegającą na przyjęciu literalnego brzmienia przepisu. Zdaniem Spółki ograniczenie się jedynie do jego wykładni językowej nie znajduje uzasadnienia. Jej zdaniem brzmienie przepisu jest jasne tylko pozornie, ponieważ w zestawieniu z innymi przepisami tej samej i wyższej rangi, obowiązującymi w polskim systemie prawa, budzi poważne wątpliwości. Skarżąca zaproponowała zastosowanie wykładni systemowej, której celem jest ustalenie treści danego przepisu przy uwzględnieniu, że jest on częścią aktu normatywnego, a ten z kolei jest częścią danej gałęzi prawa i wchodzi w skład całego systemu prawnego w państwie. Ponadto skarżąca kasacyjnie wskazała, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie odniósł się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze oraz do dokonywanej w niej wykładni przepisów i nie uwzględnił treści opinii prawnej prof. zw. dr hab. nauk prawnych Marka Górskiego, znajdującej się w aktach sprawy, która stanowiła trzon argumentacji skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Nie były uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące nieważności decyzji organu II instancji skierowania decyzji do innej osoby aniżeli wnioskodawczyni (spółka skarżąca kasacyjnie). W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. można stosować tylko do kwalifikowanego naruszenia prawa przez skierowanie decyzji do jednostki, która w świetle przepisów prawa nie jest stroną postępowania w danej sprawie. Tą też podstawą nieważności decyzji związany jest sąd administracyjny (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przy ocenie stopnia naruszenia przepisów prawa należy uwzględnić zatem sytuacje, czy w toku postępowania prowadzono czynności wobec jednostki, która jest stroną w sprawie. Jeżeli z materiałów dowodowych wynika, że całe postępowanie było prowadzone wobec strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a jedynie w decyzji omyłkowo określono stronę, nie ma podstaw do stosowania sankcji nieważności decyzji. (por. wyroki NSA z dnia 19 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 350/06, Lex nr 291105, z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 400/06, Lex nr 351135, z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 892/11, Lex nr 1219387 i z dnia 14 lutego 2014 r., sygn.. I OSK 1720/12, Lex nr 2120922) Powyższe stanowisko Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela wskazując, iż w okolicznościach tej sprawy nie budzi żadnych wątpliwości, że postępowanie administracyjne było prowadzone wobec strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., tj. A. K. Sp. z o.o. w M. i także organ II instancji rozstrzygnął decyzją o prawach i obowiązkach tej strony postępowania, doręczając jej prawidłowo odpis decyzji, a tylko omyłkowo w treści decyzji wskazano inny podmiot A. Sp. z o.o. w W.. Nie było zatem podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Zasadniczy zarzut skargi kasacyjnej dotyczył błędnej wykładni przepisu art. 127 ust. 5 ustawy o odpadach, zgodnie z którym w przypadku, gdy budowa składowiska odpadów nie jest określona w wojewódzkim planie gospodarki odpadami, organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę składowiska odpadów odmawia wydania tego pozwolenia. Należy podkreślić, że przepis ten jest całkowicie jasny i jednoznaczny. W związku z tym trzeba przypomnieć, że w państwie prawnym interpretator musi zawsze w pierwszym rzędzie brać pod uwagę językowe znaczenie tekstu prawnego. Jeżeli językowe znaczenie tekstu jest jasne, wówczas – zgodnie z zasadą clara non sunt interpretanda – nie ma potrzeby sięgania po inne, pozajęzykowe metody wykładni (por. np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 czerwca 1999 r., SK 12/98, OTK 1999/5/96 i z dnia 28 czerwca 2000 r., K 25/99, OTK 2000/ 5/ 141). Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Treść przepisu art. 127 ust. 5 ustawy o odpadach jest tak jednoznaczna i stanowcza, że nie pozwala na inną jego wykładnię niż ta, która wynika z jego brzmienia. Mianowicie ustawodawca nakazuje organowi odmówić wydania pozwolenia na budowę składowiska odpadów, jeżeli budowa ta nie jest określona w wojewódzkim planie gospodarki odpadami. Ustawodawca nie przewidział żadnych wyjątków w tym zakresie. Interpretacja proponowana przez skarżąca kasacyjnie spółkę prowadziłaby do przyjęcia wykładni prawotwórczej contra legem, albowiem sprzecznie z brzmieniem art. 127 ust. 5 ustawy o odpadach organ miałby w niektórych przypadkach wydawać pozwolenia na budowę składowiska odpadów, mimo że budowa nie jest określona w wojewódzkim planie gospodarki odpadami. Zdaniem skarżącej kasacyjnie taka sprzeczna z językową wykładnia art. 127 ust. 5 ustawy o odpadach jest uzasadniona tym, że przepis ten pozostaje w sprzeczności z art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 152, poz. 897 ze zm.), zgodnie z którym w przypadku zakończenia budowy instalacji spełniającej wymagania dotyczące regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, dla której przed dniem wejścia w życie ustawy wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach lub decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, instalację tę uwzględnia się w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami lub dokonuje się zmiany w tej uchwale (ust. 3). W związku z twierdzeniem o sprzeczności tych przepisów nie sposób nie zauważyć, że w cytowanym art. 16 ust. ust. 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. mowa jest o instalacji, której budowa została już zakończona, a nie takiej, która jest dopiero na etapie występowania o pozwolenie na budowę. Reasumując, stwierdzić należy, że jasna i oczywista treść przepisu art. 127 ust. 5 ustawy o odpadach powoduje, iż zaproponowana w skardze kasacyjnej jego interpretacja, jest niedopuszczalna. Należy ponadto zwrócić uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 kwietnia 2015 roku, sygn. akt II OSK 2154/13 w sprawie, w której stroną była również A. K. sp. z o.o. z siedzibą w M. przesądził o dopuszczalności skargi na uchwałę w sprawie przyjęcia wojewódzkiego planu gospodarki odpadami przez każdy podmiot, który wykaże, że jego interes prawny został naruszony przez konkretne postanowienia WPGO. Inwestor, który ubiega się o pozwolenie na budowę składowiska odpadów ma zatem możliwość kwestionowania pominięcia w WPGO planowanego składowiska i nie ma żadnych powodów by spór o to pominięcie przenosić na postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, w którym organ bada jedynie czy budowa składowiska jest określona w WPGO. Nie był trafny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 3 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego polegającego na ich niewłaściwym zastosowaniu nie jest uzasadniony. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji wobec zaistnienia negatywnej przesłanki określonej w art. 127 ust. 5 ustawy o odpadach, uniemożliwiającej wydanie pozwolenia na budowę, organ nie był zobligowany do nałożenia na inwestora obowiązku usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym. Jeżeli chodzi o zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze, to wskazać należy, że sąd nie ma obowiązku odnosić się w uzasadnieniu wyroku do każdego twierdzenia strony zawartego w skardze i w pozostałych pismach procesowych. Obowiązkiem sądu jest bowiem odniesienie się do tych elementów, które są istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanym, a przez to nieczytelnym (por. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, (red.) T. Woś, wyd. LexisNexis Warszawa 2011, str. 649; postanowienie NSA z 7 czerwca 2013 r., II OSK 1217/13, LEX nr 1437283). W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie konieczne elementy określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zaznaczyć, że zawiadomienie o terminie rozprawy wyznaczonej na dzień 4 lipca 2017 r. zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącej kasacyjnie spółki w dniu 15 maja 2017 r. Z kolei pełnomocnik ten zawiadomił Sąd o wygaśnięciu udzielonego mu pełnomocnictwa dopiero pismem, które wpłynęło do Sądu 29 czerwca 2017 r. Zatem doręczenie zawiadomienia o terminie rozprawy było skuteczne, albowiem wypowiedzenie pełnomocnictwa odnosi skutek prawny w stosunku do sądu dopiero z chwilą zawiadomienia go o tym (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r. I OSK 997/11, LEX nr 1112110). Nie ma przy tym znaczenia czy "wygaśnięcie" pełnomocnictwa, jak wskazano w piśmie skierowanym do Sądu, nastąpiło na skutek wypowiedzenia pełnomocnictwa przez mocodawcę, o czym mowa w art. 42 § 1 p.p.s.a., czy też na skutek wypowiedzenia przez pełnomocnika (por. postanowienie NSA z dnia 1 września 2011 r., I OZ 611/11, Drachal/Jagielski/Cherka, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, 3 wyd. pod red. R.Hausera, M.Wierzbowskiego, Warszawa 2015 s. 241-242).