II GSK 892/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędziowie NSA Jan Bała Zofia Borowicz (spr.) Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt III SA/Gd 598/10 w sprawie ze skargi G. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] października 2010 r. nr sygn. akt [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił skargę G. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] października 2010 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Wójt Gminy O. działając na podstawie art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 26 października 1982 r. wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.) cofnął G. T., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą F.H. Ś. zezwolenie nr [...] na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5% alkoholu oraz na piwo, nr [...] na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % do 18 % alkoholu z wyjątkiem piwa oraz zezwolenie nr [...] na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18% alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek Komendy Powiatowej Policji w S., w związku z dokonaniem w dniu [...] października 2009 r. sprzedaży piwa osobie nieletniej w należącym do G. T. sklepie spożywczo–przemysłowym "Ś." położonym w O. przy ul. P. 15. W prowadzonej o ww. czyn sprawie karnej Sąd Rejonowy w S. warunkowo umorzył postępowanie karne wobec ekspedientki na okres próby wynoszący rok. W związku ze sprzedażą alkoholu osobie nieletniej i wydaniem wyroku sądu karnego organ uznał za obligatoryjne cofnięcie wydanych zezwoleń. Odwołanie od tej decyzji wniósł G. T. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z dnia [...] października 2010 r. utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie Wójta Gminy O. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że fakt sprzedaży alkoholu osobie nieletniej w sklepie odwołującego był w sprawie niesporny i zdeterminował cofnięcie zezwolenia. SKO stwierdziło też w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, że organ I instancji orzekł o cofnięciu odwołującemu się zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, wydanych [...] stycznia 2007 r. G. T. prowadzącemu Firmę Handlową "Ś." w O. przy ul. P.15. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. G. T. Sąd I instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie podał, że w myśl art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.), zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, organ zezwalający cofa w przypadku: nieprzestrzegania określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych, a w szczególności sprzedaży i podawania napojów alkoholowych osobom nieletnim, nietrzeźwym, na kredyt lub pod zastaw. Nieprzestrzeganie zasad sprzedaży napojów alkoholowych zawartych w ustawie, stanowi podstawę do pozbawienia podmiotu uprawnień do sprzedaży detalicznej napojów alkoholowych. Dalej Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z ustaleniami faktycznymi sprawy, w miejscu prowadzenia działalności gospodarczej przez G. T. doszło do sprzedaży nieletniemu alkoholu w postaci piwa. Okoliczność ta przesądziła o spełnieniu przesłanek zawartych w art. 18 ust. 10 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi i obligowała organ do cofnięcia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w nich wymienionych. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił poglądu wyrażonego w skardze, że skarżący nie może ponosić ujemnych konsekwencji za działanie pracownika, którego przeszkolił i który został pouczony o zasadach sprzedaży alkoholu i z własnej woli popełnił czyn zabroniony przez ustawę. Według Sądu, to bowiem podmiot, który uzyskał zezwolenie zobligowany jest zorganizować sprzedaż napojów alkoholowych w sposób, który będzie zapobiegać przypadkom nieprzestrzegania zasad sprzedaży. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd I instancji orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej jako: p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł G. T., zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G., a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucił naruszenie w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy przepisów postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a. i art. 29 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 140 k.p.a. przez oddalenie skargi na decyzję utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy O. wydaną w stosunku do podmiotu, który nie może być stroną postępowania administracyjnego ani adresatem rozstrzygnięcia zawartego w decyzji administracyjnej, tj. wobec "Firmy Handlowej Ś.". W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Wójt Gminy O. cofnął "(...) Firmie Handlowej Ś., reprezentowanej przez Pana G. T." zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Wobec takiej treści rozstrzygnięcia decyzji wnoszący skargę kasacyjną zarzucił Wójtowi Gminy O. naruszenie art. 28 i 29 k.p.a., uznając, że podmiot wskazany w rozstrzygnięciu decyzji nie mógł być jej adresatem. Uchybienia te nie zostały dostrzeżone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., które zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. winno było uchylić tę decyzję, a następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. Sąd I instancji naruszył zatem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo tego że, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd ten nie miał wątpliwości, iż to G. T. prowadzi działalność gospodarczą pod wskazaną firmą. Ustalenie to kłóci się z treścią sentencji decyzji organu I instancji, w której wyraźnie stwierdzono, że zezwolenie cofa się firmie reprezentowanej tylko przez G. T., który w ten sposób został sprowadzony do roli pełnomocnika lub organu rzeczonej firmy. Skarżący zarzucił, że właściwe określenie podmiotu, w którego prawa i obowiązki organ administracji zamierza władczo wkroczyć, jest jednym z podstawowych jego powinności, co wynika z art. 28 k.p.a., art. 29 k.p.a., art. 107 § 1 czy art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., a także art. 8 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jedynie z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był podstawami skargi kasacyjnej. Mając na względzie powołane w petitum skargi kasacyjnej przepisy prawa jako naruszone, a także przepisy prawa, do których autor skargi kasacyjnej odnosi się w jej uzasadnieniu, wymaga na wstępie wyjaśnienia, że w oparciu o rozwiązania procesowe zawarte w art. 113 § 1 k.p.a. oraz w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. należy wyróżnić dwie sytuacje: po pierwsze, gdy postępowanie administracyjne prowadzone było wobec jednostki mającej w danej sprawie interes (obowiązek) prawny, i jedynie w wyniku oczywistej omyłki nastąpiło błędne lub niedokładne (nieprecyzyjne) oznaczenie strony w decyzji; po drugie, gdy postępowanie administracyjne prowadzone było wobec jednostki niemającej w danej sprawie interesu (obowiązku) prawnego. W pierwszym przypadku mamy do czynienia z wadliwością nieistotną decyzji, usuwalną w trybie rektyfikacji decyzji, w drugim zaś przypadku – z wadliwością istotną decyzji, będącą podstawą stwierdzenia jej nieważności (por. B. Adamiak, glosa do wyroku NSA z dnia 6 maja 1987 r., sygn. akt IV SA 1050/86, OSP z 1991 r., nr 3, poz. 66). Według art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Natomiast w myśl art. 29 k.p.a. stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne – również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. można stosować tylko do kwalifikowanego naruszenia prawa przez skierowanie decyzji do jednostki, która w świetle przepisów prawa nie jest stroną postępowania w danej sprawie. Tą też podstawą nieważności decyzji związany jest sąd administracyjny (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przy ocenie stopnia naruszenia przepisów prawa należy uwzględnić zatem sytuacje, czy w toku postępowania prowadzono czynności wobec jednostki, która jest stroną w sprawie. Jeżeli z materiałów dowodowych wynika, że całe postępowanie było prowadzone wobec strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a jedynie w decyzji omyłkowo określono stronę, nie ma podstaw do stosowania sankcji nieważności decyzji. Jest to jedynie oczywista omyłka podlegająca sprostowaniu w trybie art. 113 § 1 k.p.a.( por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 350/06, zbiór lex nr 291105; wyrok NSA z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 400/06, zbiór lex nr 351135). Nie jest nieważna decyzja, w której nastąpiło niepełne określenie strony. Użycie w decyzji niepełnej nazwy osoby skarżącej nie oznacza skierowania tej decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie i nie stanowi podstawy przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. dla stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 1986 r., III SA 1307/85, E. Smoktunowicz, D. Kijowski, J. Mieszkowski "Postępowanie administracyjne...", s. 562-563). Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadzała się do rozstrzygnięcia, czy Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował stanowisko wyrażone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji, że organ I instancji decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. działając na podstawie art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a/ ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, cofnął wskazane w tej decyzji zezwolenia G. T., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą Firma Handlowa Ś. Rozstrzygnięcie powyższej kwestii wymagało zatem wyjaśnienia, czy w toku postępowania prowadzono czynności wobec jednostki, która jest stroną w sprawie, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Skarżący zarzucał bowiem w skardze kasacyjnej, że decyzja organu I instancji wydana została w stosunku do podmiotu, który nie może być stroną postępowania administracyjnego, tj. "Firmy Handlowej Ś.". Wbrew zarzutom strony skarżącej, materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych dawał podstawy do przyjęcia, że postępowanie administracyjne w przedmiocie cofnięcia przedmiotowych zezwoleń było prowadzone wobec strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., tj. G. T. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Firma Handlowa Ś. Do skarżącego, tj. G. T. były kierowane wszelkie pisma, przy jednoczesnym oznaczeniu, iż prowadzi on działalność gospodarczą w sklepie spożywczo-przemysłowym "Ś." położonym w O. przy ul. P. 15. Do skarżącego były adresowane pisma organu ze wskazaniem jego imienia i nazwiska, a następnie nazwy firmy, pod którą prowadzi działalność gospodarczą. Także skarżący w składanych w toku postępowania administracyjnego przed organem I instancji pisemnych wyjaśnieniach z dnia 1 marca 2010 r. oznaczył jako stronę postępowania administracyjnego "G.T., Firma Handlowa Ś.", wskazując przy tym swój adres zamieszkania [...] S., ul. P. 10, a nie adres, pod którym prowadzona jest działalność gospodarcza w sklepie spożywczo-przemysłowym "Ś." w O. przy ul. P. 15. Identyczne oznaczenie strony zostało zawarte w złożonym przez skarżącego odwołaniu. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja administracyjna powinna m.in. zawierać oznaczenie strony. Zatem oznaczenie strony, czyli adresata decyzji winno uwzględniać czy chodzi o osobę fizyczną, czy osobę prawną bądź też inną jednostkę określoną w art. 29 k.p.a. W przypadku gdy stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest osoba fizyczna, adresatem decyzji powinna być ta osoba fizyczna przez wskazanie jej z imienia i nazwiska z ewentualnym oznaczeniem "prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą...". W sentencji decyzji organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2010 r. rzeczywiście nieprecyzyjnie określono jej adresata. Wbrew jednak zarzutom strony skarżącej brak podstaw do uznania, iż to omyłkowe określenie strony poprzez wskazanie jako adresata decyzji wpierw nazwy firmy a następnie wymienienie z imienia i nazwiska samego skarżącego i użycie zwrotu "reprezentowanej przez" oznacza, że adresatem decyzji jest "Firma Handlowa Ś.". Zauważyć należy, że w sentencji rozstrzygnięcia w przedmiocie cofnięcia zezwoleń nie wymieniono jako adresata wyłącznie nazwy firmy, pod którą prowadzi działalność skarżący, ale wskazano też jego personalia z określeniem, iż to skarżący, a nie firma prowadzi działalność gospodarczą w sklepie spożywczo-przemysłowym "Ś." w O., ul. P. 15. Takie pełne określenie podmiotu, w stosunku do którego została skierowana przedmiotowa decyzja, pozwalało zidentyfikować, że jej adresatem jest osoba fizyczna, o jakiej mowa w art. 29 k.p.a., w tym wypadku skarżący. Akta sprawy nie dają też żadnej wątpliwości co do tożsamości kto jest stroną w tej sprawie. Zauważyć należy, że skarżący w złożonym odwołaniu, jak i w skardze do sądu administracyjnego nie miał żadnych wątpliwości w tej kwestii. Oznaczając swoje personalia jako strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 i 29 k.p.a. wskazywał nie tylko imię i nazwisko, ale też nazwę firmy, pod którą prowadzi działalność gospodarczą objętą zezwoleniem na sprzedaż napojów alkoholowych. W tej sytuacji brak było podstaw do przyjęcia, jak to zarzucono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż decyzja organu I instancji narusza art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej brak też podstaw do uznania, że Sąd I instancji naruszył przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i 29 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. Okoliczność, którą przyznaje strona skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji nie miał wątpliwości, że to G. T. prowadzi działalność gospodarczą pod wskazaną firmą, nie oznacza, że Sąd nie dostrzegł owej nieprecyzyjności w oznaczeniu adresata decyzji, a wręcz przeciwnie dowodzi tego, że Sąd uznał, aczkolwiek wprost nie wskazał na treść art. 113 § 1 k.p.a., iż jest to niedokładność w oznaczeniu adresata decyzji, które to uchybienie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Tego rodzaju uchybienie, wbrew zarzutom skarżącego, nie mogło stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Jak bowiem podkreśla się w doktrynie, wady nieistotne decyzji administracyjnej nie mogą być podstawą do uchylenia (zmiany) decyzji administracyjnej. Tryb rektyfikacji jest wyłącznym trybem usuwania wad nieistotnych decyzji administracyjnej. Uchylenie (zmiana) decyzji administracyjnej z powodu wadliwości nieistotnej stanowi naruszenie przepisów prawa. Tryb rektyfikacji decyzji jest odrębnym trybem od trybu weryfikacji decyzji. Tryby te są wobec siebie niekonkurencyjne z uwagi na odrębny przedmiot i skutki prawne zastosowania. Tryb rektyfikacji nie prowadzi do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, natomiast tryb weryfikacji decyzji zarówno w toku instancji, jak i w nadzwyczajnych trybach postępowania otwiera możliwość prawną uchylenia (zmiany) decyzji, stwierdzenie nieważności decyzji. W doktrynie zwraca się przy tym uwagę, że w razie gdy od decyzji zostało wniesione odwołanie, organ który wydał decyzję nie może uruchomić trybu rektyfikacji decyzji. Wniesienie odwołania przenosi na organ administracyjny kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Oczywiste omyłki, które nie są związane z procesem stosowania prawa, nie mogą być podstawą do uchylenia i zmiany decyzji przez organ odwoławczy. Z art. 113 § 1 k.p.a. (podobnie jak z art. 215 § 1 Ordynacji podatkowej) wynika, że w postępowaniu odwoławczym organ odwoławczy nie może dokonać sprostowania decyzji administracyjnej pierwszej instancji. Po zakończeniu postępowania odwoławczego, jeżeli nie uchylono decyzji organu pierwszej instancji, organ ten jest wyłącznie właściwy do podjęcia postanowienia o sprostowaniu tej decyzji administracyjnej (por. B. Adamiak, glosa do wyroku NSA z dnia 27 sierpnia 2002 r., sygn. akt II SA 2557/00, OSP 2005, z. 2, poz. 15). Jak już wyżej wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, wątpliwości co do tego, czy mamy do czynienia z wadliwością nieistotną decyzji administracyjnej, czy też z wadliwością, która prowadzi do uchylenia (zmiany) decyzji administracyjnej należy rozstrzygnąć w oparciu o treść samej decyzji administracyjnej, jak i akta sprawy dotyczące rozpoznania sprawy rozstrzygniętej tą decyzją administracyjną. W rozpoznawanej sprawie akta administracyjne i treść decyzji organu I instancji, wbrew zarzutom skarżącego, pozwalały rozstrzygnąć w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości, że adresatem tej decyzji, a zarazem stroną postępowania w rozumieniu art. 28 i 29 k.p.a. był G. T. Takie też w tej kwestii jest stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G., które wprost w zaskarżonej decyzji stwierdziło, iż decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak [...] Wójt Gminy O. orzekł o cofnięciu G. T. zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych nr [...], nr [...], nr [...], wydanych [...] stycznia 2007 r. G. T. prowadzącemu Firmę Handlową Ś. i działalność gospodarczą w sklepie spożywczo-przemysłowym "Ś." w O. przy ul. P. 15. Zatem o naruszeniu art. 28 k.p.a. i 29 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 140 k.p.a. w tym stanie faktycznym, skutecznie niezakwestionowanym przez skarżącego, być nie może. Z przyczyn wyżej wskazanych oraz z uwagi na treść art. 113 § 1 k.p.a., jak i sposób rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy przewidziany w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. brak było podstaw do uznania, że organ odwoławczy był zobligowany do zmiany decyzji organu I instancji bądź jej uchylenia i umorzenia postępowania pierwszej instancji. W sprawie, wobec jednoznacznych okoliczności wynikających z treści akt administracyjnych, nie zachodziła także potrzeba wyjaśnienia kwestii związanych z faktem kto jest stroną postępowania administracyjnego. Wszelkie działania Sądu I instancji bądź organu odwoławczego co do prostowania decyzji organu I instancji naruszałyby art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., jak i art. 8 k.p.a. wobec treści art. 113 § 1 k.p.a. Tym samym zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zakresie sformułowanym w petitum skargi kasacyjnej należało uznać za chybiony. Z przyczyn wyżej wskazanych Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.