II SA/Bk 762/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 listopada 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. K. i H. K. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania budowy prowadzonej bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej: "PINB"), sprostowanym postanowieniem z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] wstrzymał H. i E. K., budowę obiektu gospodarczego o wymiarach 12 m x 30 m i wysokości 6 m, na działce nr [...] położonej we wsi P. w gminie Z., prowadzonej bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jako podstawę prawną PINB wskazał art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2020, poz. 1333 ze zm.; dalej: "P.b."). W uzasadnieniu wskazał, że postępowanie w sprawie wszczęto z urzędu dnia [...] maja 2021 r. W trakcie oględzin przeprowadzonych dnia [...] czerwca 2021 r. ustalono, że na ww. działce wybudowany został budynek gospodarczy o ww. wymiarach. Budynek ten pokryty jest plandeką wykonaną z tworzywa sztucznego. Posadowiony został na fundamencie żelbetowym (ławy o przekroju 0,5 m x 0,5 m). Konstrukcja budynku składa się z 16 wiązarów stalowych w rozstawie około 2 m, mocowanych śrubami do fundamentu. Budynek posiada stężenia ścienne oraz dachowe. Obecny podczas oględzin H. K. oświadczył, że roboty budowlane były prowadzone od września do grudnia 2020 r. i wszystkie zaplanowane prace budowlane zostały wykonane. W związku z tym, że wedle ustaleń organu inwestorzy nie posiadają pozwolenia na budowę, budowa powyższa została zakwalifikowana jako samowola budowlana, względem której zastosowano art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 P.b. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] lipca 2021 r. o sprostowaniu postanowienia z dnia [...] czerwca 2021 r., PINB dodatkowo wskazał, że obiekt ten nie spełnia definicji budynku z art. 3 pkt 2 P.b., lecz jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b. W zażaleniu na ww. postanowienie, H. i E. K. wskazali, że organ dokonał wadliwej kwalifikacji obiektu, bezzasadnie uznając, że na jej wzniesienie wymagane jest pozwolenie na budowę. Budowla bowiem nie posiada ścian nośnych oraz działowych oraz nie jest trwale połączona z gruntem. Jej konstrukcja przypomina namiot, bowiem jest posadowiona na pałąkach stunowych połączonych śrubami. W konsekwencji jej budowa nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę – stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 7 P.b. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "PWINB") utrzymał w mocy ww. postanowienie. W uzasadnieniu doprecyzował ustalenia organu I instancji, wskazując, że współwłaścicielami działki nr [...] są E. i H. K., a wedle oświadczenia H. K., posiada on zgłoszenie budowy z 2019 r. jako budynku tymczasowego, którego nie okazał podczas oględzin. Organ odwoławczy ustalił, że przedmiotowy obiekt budowlany jest halą magazynową o powierzchni zabudowy 360 m2, wykorzystywaną do przechowywania siana i maszyn rolniczych. Wbrew oświadczeniu H. K., co do chwili wybudowania obiektu, PWINB ustalił na podstawie zasobów z Geoportalu, że został on wybudowany na przełomie kwietnia i maja 2020 r. Obiekt ten wymagał zatem decyzji o pozwoleniu na budowę, której inwestor nie posiada. PWINB wskazał, że przedmiotowa hala namiotowa nie jest tymczasowym obiektem budowlanym w rozumieniu P.b., bowiem została ona trwale połączona z gruntem i posiada cechy budynku – wydzielonego z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadającego fundamenty oraz dach. W tym względzie organ ten nie podzielił ustaleń PINB co do klasyfikacji obiektu budowlanego. W skardze na ww. postanowienie E. i H. K., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucili naruszenie prawa materialnego, polegające na błędnym zastosowaniu art. 3 pkt 2 w zw. z art. 28 P.b., przejawiające się w zakwalifikowaniu hali magazynowej jako budynku oraz przyjęciu, że jego wzniesienie wymagało pozwolenia na budowę, podczas gdy hala ta nie jest trwale połączona z gruntem i każdej chwili możliwy jest jej demontaż lub przeniesienie w inne miejsce bez uszkodzenia i zmian technicznych, które pozwala na ponowne jej posadowienie na gruncie, co przesądza, że obiekt ten nie wymagał pozwolenia na budowę. Skarżący wnieśli o zmianę zaskarżonego postanowienia przez jego uchylenie w całości, ewentualnie o uchylenie i przekazanie organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności zaskarżonego postanowienia. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd, z punktu widzenia kryterium legalności jest postanowienie wstrzymujące prowadzoną bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę – budowę obiektu budowlanego o wymiarach 12 m x 30 m i wysokości około 6 m, zlokalizowanego na działce [...] w m. P. gm. Z.. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonego postanowienia stanowił art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 P.b. Zgodnie z tą regulacją, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Jak wynika zaś z ustaleń organów obu instancji, skarżący na działce o nr geod. [...], położonej w miejscowości P. zrealizowali obiekt budowlany (wedle organu I instancji – budowlę – art. 3 pkt 3 P.b., wedle organu II instancji budynek – art. 3 ust. 2 P.b.) o powierzchni zabudowy 360 m2, wykorzystywany do przechowywania siana i maszyn rolniczych. Obiekt ten pokryty jest plandeką wykonaną z tworzywa sztucznego. Posadowiony został na fundamencie żelbetowym (ławy o przekroju 0,5 m x 0,5 m). Konstrukcja obiektu składa się z 16 wiązarów stalowych w rozstawie około 2 m, mocowanych śrubami do fundamentu. Obiekt posiada stężenia ścienne oraz dachowe. Obiekt ten został wybudowany bez uzyskania przez inwestorów pozwolenia na budowę. Powyższe okoliczności znajdują potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym i jako takie nie budzą zastrzeżeń Sądu, co do zasady nie są też kwestionowane przez stronę skarżącą. Spór w sprawie niniejszej sprowadza się natomiast do ustalenia, czy obiekt budowlany będący przedmiotem prowadzonego przez organy nadzoru postępowania spełnia kryteria z art. 29 ust. 1 pkt 7 P.b. Przepis ten zwalnia bowiem z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, w przypadku budowy tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce - w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Organ odwoławczy orzekający w przedmiotowej sprawie przyjął bowiem, że zrealizowany przez skarżących na przełomie kwietnia i maja 2020 r., sporny obiekt budowlany (hala magazynowa) stanowi budynek i w myśl art. 3 pkt 2 P.b. nie podlega wyłączeniu z uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżący wywodzą natomiast, że wzniesiona hala magazynowa nie jest trwale połączona z gruntem i w każdej chwili możliwy jest jej demontaż lub jej przeniesienie w inne miejsce bez jej uszkodzenia i zmian technicznych hali, które pozwolą na ponownie jej posadowienie na gruncie, a wobec powyższego obiekt ten nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd rozstrzygając powyższy spór opowiada się za stanowiskiem oraz argumentacją prezentowaną w tym względzie przez organy. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 P.b, roboty budowlane można rozpocząć wyłącznie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W tym miejscu wyjaśnić należy, że "obiektem budowlanym", stosownie do art. 3 pkt 1 P.b., jest budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Powyższe wyliczenie ma charakter wyczerpujący, w związku z czym każdy obiekt budowlany możemy zaliczyć do jednej z trzech wymienionych w tym przepisie kategorii, tj. budynku, budowli, bądź obiektu małej architektury. "Budynkiem", zgodnie z art. 3 pkt 2 P.b., jest taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach, zaś "budowlą" - każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak wymienione tytułem przykładu w tym przepisie obiekty budowlane. Zgodnie natomiast z art. 3 pkt 5 P.b., "tymczasowym obiektem budowlanym" jest obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe. Zaznaczyć należy, że z uwagi na to, że przywołane wyszczególnienie ma charakter przykładowy, do tego rodzaju obiektów mogą być zaliczone inne o tożsamych właściwościach. Kwalifikacji budowlanej obiektów dokonuje się zawsze ad casum – w specyficznych okolicznościach każdej sprawy. Z cytowanych definicji wynika, że tym co odróżnia tymczasowy obiekt budowlany od innych obiektów budowlanych jest albo czas użytkowania, albo wynikająca z jego charakteru trwałość związania z gruntem. W okolicznościach niniejszej sprawy nie może budzić wątpliwości fakt trwałego związania spornej hali magazynowej z gruntem. Jak trafnie zauważa organ odwoławczy, hala magazynowa posiada wprawdzie konstrukcję namiotową, ale posadowiona została na fundamencie żelbetowym - ławy o przekroju 0,5 m x 0,5 m, które pełnią funkcje stabilizującą, przeciwdziałają przemieszczaniu i odrywaniu konstrukcji stalowej hali. Nie ulega wątpliwości, że taki sposób trwałego związania przedmiotowego obiektu z gruntem ma mu zapewnić stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, które mogą go zniszczyć lub spowodować przemieszczenie w inne miejsce. Konieczność zakotwiczenia w gruncie przy usytuowaniu przedmiotowego obiektu nie może dziwić, w sytuacji gdy się uwzględni jej rozmiary, tj. szerokości, długość i wysokość wynoszące odpowiednio 12 m x 30 m i 6 m. W świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przemieszczenie lub przesunięcie na inne miejsce. O trwałym związaniu obiektu budowlanego z gruntem przesądzają przede wszystkim jego cechy konstrukcyjne, wskazujące, że nie jest on przeznaczony do przenoszenia. O tym zaś czy obiekt jest trwale związany z gruntem nie decyduje metoda i sposób jego związania z gruntem, ale to czy z uwagi na swe rozmiary, konstrukcję, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymaga trwałego związania z gruntem (por. m. in. wyroki NSA z: 23.06.2006 r., II OSK 923/05; 11.11.2008 r., II OSK 982/07; 23.03.2011 r.,II OSK 514/10; 3.02.2017 r., II OSK 1261/15 – wszystkie wyroki powołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaznaczyć należy, że w trwałym związaniu z gruntem nie chodzi o istnienie umieszczonych w ziemi fundamentów, ale o stabilność konstrukcji, opierającej się warunkom atmosferycznym, posadowionej w sposób wykluczający łatwe przemieszczanie. O tym, czy dany obiekt budowlany jest trwale połączony z gruntem decyduje więc nie tyle sposób i metoda jego związania z gruntem oraz możliwości techniczne przeniesienia jego w inne miejsce, ale to czy jego rozmiar, konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają trwałego związania (por. wyroki: WSA w Gdańsku z 22.01.2020 r., II SA/Gd 656/19; WSA w Gliwicach z 20.09.2019 r., II SA/Gl 353/19; WSA w Gdańsku z 17.04.2019 r., II SA/Gd 706/18). W kontekście powołanych orzeczeń stwierdzić należy, że podnoszona przez skarżących kwestia technicznej możliwości przeniesienia obiektu na inne miejsce, nie wyklucza możliwości uznania go za trwale związany z gruntem. Zdatność obiektu do użytkowania przez okres kilku lat nie pozwala uznać go za obiekt "tymczasowy" i nie wpływa na trwałość związania gruntem. Zgodnie zaś z wyżej już cytowanym art. 29 ust. 1 pkt 7 P.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce - w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Na podstawie zgłoszenia można więc zrealizować tymczasowy obiekt budowlany, który nie może być związany trwale z gruntem i musi być przeznaczony do rozbiórki lub przeniesienia w okresie wskazanym w cyt. przepisie. Powyższe uregulowanie wbrew twierdzeniom skargi, nie obejmuje jednak spornego obiektu, będącego przedmiotem niniejszego postępowania. W ocenie Sądu stwierdzić bowiem należy, że przedmiotowa hala magazynowa jest obiektem budowlanym trwale związanym z gruntem, w konsekwencji czego zarówno w świetle kwalifikacji przedmiotu postępowania przyjętej przez organ I instancji, jaki i organ II instancji, wymaga dla swej realizacji uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę i nie ma do niej zastosowania w art. 29 ust. 1 pkt 7 P.b. Nie została ponadto objęta wyłączeniem, o którym mowa w art. 29 ust. 2 P.b. W kontrolowanej sprawie bezsporne jest zatem, że tego rodzaju inwestycja wymagała pozwolenia na budowę, którym jednakże skarżący się nie legitymowali. Skoro Inwestor, co podkreślono już wyżej, takiego pozwolenia nie posiada, to organy nadzoru budowlanego zasadnie wszczęły procedurę legalizacyjną na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 P.b. Końcowo podkreślić należy, że każda samowola budowlana zagrożona jest nakazem rozbiórki, jednakże art. 48 P.b. przewiduje procedury umożliwiające, w ściśle określonych przypadkach, odstąpienie od przymusowej rozbiórki obiektu I jego zalegalizowanie. Procedura stosowana w przypadku budowy bez wymaganego pozwolenia zawarta jest w art. 48 - 49 P.b. Odstąpienie od zasady obligatoryjnej rozbiórki samowoli budowlanej możliwe jest wówczas, gdy samowola budowlana jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolejnym warunkiem umożliwiającym odstąpienie od przymusowej rozbiórki obiektu lub jego części jest stwierdzenie, że budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli zachodzą przedstawione powyżej okoliczności organ nadzoru budowlanego, zgodnie z art. 48 ust. 1 P.b., powinien wstrzymać prowadzenie budowy bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Na mocy zaś art. 48 ust 3 Pb organ zobligowany jest pouczyć inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację, o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. W rozpatrywanej sprawie stwierdzić należy, że skarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o właściwie zastosowane ww. przepisy prawa, zaś ich wykładnia nie budzi zastrzeżeń. W niniejszej sprawie nie uchybiono również przepisom prawa procesowego. Wydanie kwestionowanego postanowienia poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 6, 7, 8, 77 k.p.a.). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 k.p.a., organ odwoławczy w sposób wyczerpujący uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie, odwołując się do obowiązujących regulacji prawnych. Odniósł się również do argumentów zażalenia, przy czym wyrażone w tym zakresie stanowisko, nie może być uznawane za nieprawidłowe z tego jedynie powodu, że pozostaje odmienne od oczekiwań strony skarżącej. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym uzasadnione było treścią art. 119 pkt 3 i art. 120 ww. ustawy.