II SA/Bk 766/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] września 2011 r., nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego M. W. kwotę 457 (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] września 2011r. nr [...], na podstawie art. 138 §1 pkt 2 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071) oraz 83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania M. i D. T. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lipca 2011r. nakazującej M. i D. T. rozbiórkę 15 szt. stóp fundamentowych o rozstawie 6,0 m i rozpiętości 0,6 m, stanowiących fundament rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego o część garażowo – mieszkalną na działkach o nr geod. [...] i [...] w K., gm. J. K., uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne: W dniu 17 sierpnia 2010r. H. W. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. o sprawdzenie legalności budowy hali magazynowej przy ul. P. w K. Organ w dniu 23 sierpnia 2010r. dokonał kontroli przedmiotowej budowy stwierdzając, że na działkach o nr geod. [...] i [...] została wykonana stalowa konstrukcja hali magazynowej. Ze względu jednak na brak możliwości wejścia na ww. działki, organ nie określił dokładnych wymiarów obiektu, potwierdził jedynie, że obiekt związany jest z gruntem za pomocą 15 stóp fundamentowych. W dniu 28 października 2010r. Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał ponownych oględzin stwierdzając, że konstrukcja stalowa została zdemontowana, a jej elementy ułożono w miejscu, gdzie wcześniej usytuowany był obiekt i nakryto je folią. Organ podkreślił jednocześnie, że nie mógł zbadać, czy także stopy fundamentowe hali zostały rozebrane, albowiem pełnomocnik inwestorów nie zgodził się na odkrycie folii położonej w tej części. Jednocześnie pełnomocnik inwestorów przedstawił decyzję Starosty B. z [...] września 2010r. nr[...] o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego o część garażowo – mieszkalną. Z projektu budowlanego dołączonego do decyzji wynikało, że przedmiotowa konstrukcja stalowa będzie zasadniczą częścią rozbudowy budynku mieszkalnego istniejącego na działce o nr [...] w K. W toku prowadzonego postępowania pełnomocnik inwestorów złożył też, pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenie o całkowitym rozebraniu w połowie października 2010 roku konstrukcji stalowej wraz z posadowieniem. Powyższe oświadczenie zakwestionowała H. W. - właścicielka sąsiedniej stwierdzając, że stopy fundamentowe nie zostały rozebrane. W dniu 26 stycznia 2011r. organ dokonał ponownej kontroli inwestycji, ale fakt dokonania rozbiórki stóp fundamentowych nie został potwierdzony, albowiem pełnomocnik inwestorów po raz kolejny odmówił odkrycia leżącej tam folii. Powyższej okoliczności nie potwierdzają też zapisy z dziennika budowy nr [...] z [...] września 2010r. Opierając się na tak zebranym materiale dowodowym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] stycznia 2011r. nr [...] wstrzymał M. i D. T., na podstawie art. 48 ust.2 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane i zobowiązał inwestorów do przedłożenia dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. W związku z tym, iż zobowiązani nie przedłożyli wymaganych dokumentów organ I instancji decyzją z [...] lipca 2011r. nr [...], na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust.4 ustawy Prawo budowlane, nakazał im rozbiórkę 15 sztuk stóp fundamentowych, stanowiących fundament rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego o część garażowo – mieszkalną na działkach o nr geod. [...] i [...] w K. Odwołanie od powyższej decyzji złożył pełnomocnik B. T. zarzucając jej naruszenie: art. 6 i 7 w zw. z art. 77 kpa poprzez przerzucenie ciężaru dowodowego na uczestników postępowania w sytuacji, gdy to na organie ciąży obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy i zgromadzenia całego materiału dowodowego, które skutkowało błędnym ustaleniem stanu prawnego i obarczenie inwestorów negatywnymi konsekwencjami. Autor odwołania zarzucił również organowi I instancji błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że kontrolowana konstrukcja stalowa została wybudowana bez wymaganego prawem pozwolenia, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jasno wynika, że została ona wzniesiona na podstawie prawomocnego pozwolenia na budowę. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., po rozpatrzeniu w/w odwołania, decyzją z dnia [...] września 2011r. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji. Wyjaśnił, że postępowanie pierwszej instancji stało się bezprzedmiotowe, albowiem na skutek błędów organu, inwestorzy uzyskali pozwolenie na realizację inwestycji, która początkowo, co jest w sprawie bezsporne, prowadzona była samowolnie. Fakt wybudowania przedmiotowego obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę potwierdzają jednoznacznie zdjęcia dołączone do protokołu kontroli z 23 sierpnia 2010r. Tymczasem organ I instancji wstrzymał roboty budowlane dopiero w dniu 28 stycznia 2011r., dając w ten sposób inwestorom wystarczająco dużo czasu na uzyskanie brakującego pozwolenia na budowę. W tej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego, bez znaczenia jest, czy w dniu 28 października 2010r. stopy fundamentowe hali znajdowały się pod folią, czy też były rozebrane, gdyż nie da się udowodnić inwestorom, że nie wykonali ich po tym, jak decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna, co nastąpiło w dniu 21 września 2010r. Organ II instancji zwrócił też uwagę, że niedopuszczalna jest sytuacja, w której wstrzymanie robót budowlanych następuje po pięciu miesiącach od dnia ujawnienia samowoli budowlanej. Przeszkodą dla organu nadzoru nie mogła też być niemożliwość wejścia na działkę w celu przeprowadzenia kontroli, albowiem, jeżeli inwestor obiektu uniemożliwia kontrolę, organ winien zwrócić się, na podstawie art. 14 ust.2 ustawy o Policji, do właściwego komendanta policji o pomoc z przeprowadzeniu czynności określonych ustawą. Konkludując organ stwierdził, że obecnie w niniejszej sprawie nie ma podstaw do działania organów nadzoru budowlanego, albowiem inwestorzy dysponują ostatecznym pozwoleniem na budowę (rozbudowę) obiektu i mogą w oparciu o nie prowadzić roboty budowlane. W ocenie organu II instancji wydana przez Starostę B. decyzja zalegalizowała wcześniej wykonane stopy fundamentowe, do czego faktycznie dopuścił organ I instancji nie wstrzymując w odpowiednim czasie robót budowlanych. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniósł M. W., zarzucając jej naruszenie: - art. 48 ust. 4 w zw. z ust.1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie w sprawie i niewydanie decyzji nakazującej rozbiórkę, w sytuacji gdy organy nadzoru budowlanego ustalił, że kontrolowane inwestycja została rozpoczęta w warunkach samowoli budowlanej, a inwestorzy nie przedłożyli dokumentów niezbędnych do legalizacji obiektu; - art. 84 ust.1 ustawy Prawo budowlane poprzez brak niezwłocznego poinformowania organu administracji architektoniczno budowlanej o przypadku ujawnienia samowoli budowlanej; - art. 81a ust.2 w/w ustawy poprzez nieprzeprowadzenie kontroli na nieruchomości inwestorów, w sytuacji braku możliwości dokonania oględzin przez organ I instancji; - art. 35 § 1 kpa poprzez rozpoznanie sprawy w sposób przewlekły; - art. 105 § 1 kpa poprzez uznanie, że zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania, w sytuacji, gdy sprawa powinna być rozpoznana merytorycznie. Uzasadniając powyższe zarzuty skarżący podkreślił, że wprawdzie inwestycja jest prowadzona w oparciu o pozwolenie na budowę, to jednak stopy fundamentowe zostały wykonane jako samowola budowlana i tą kwestię organ powinien wyjaśnić w toku postępowania. Skarżący nie zgodził się też z twierdzeniem organu II instancji jakoby wydane pozwolenie na budowę zalegalizowało wykonane samowolnie stopy fundamentowe. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik uczestników postępowania w piśmie procesowym z dnia 21 listopada 2011r. wniósł o oddalenie skargi, wyjaśniając, że inwestorzy, po samowolnym wzniesieniu konstrukcji stalowej, dobrowolnie rozebrali ją całkowicie, a następnie uzyskawszy ostateczne pozwolenie na budowę, rozpoczęli realizację inwestycji zgodnie z tym pozwoleniem. Na rozprawie sądowej w dniu 12 stycznia 2012r. pełnomocnik organu wyjaśnił, że na chwilę obecną najprawdopodobniej są stopy fundamentowe, ale organ nie jest w stanie ustalić, czy powstały one przed wydaniem pozwolenia na budowę czy po. W ocenie pełnomocnika organu ustalenie tej okoliczności obecnie nie ma sensu z uwagi na istnienie pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie przedmiotem dokonywanej przez Sąd kontroli jest prawidłowość zastosowania przez P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. przepisu art. 105 § 1 k.p.a. i umorzenia na jego podstawie postępowania pierwszej instancji w przedmiocie nakazania M. i D. T. rozbiórki 15 szt. stóp fundamentowych, stanowiących fundament rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego o część garażowo – mieszkalną na działkach o nr geod. [...] i [...] w K., gm. J.K. Zgodnie z ogólną regułą wyrażoną w przepisie art. 105 § 1 k.p.a., jeżeli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej obowiązany jest do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, iż sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, to znaczy przybierającej formę decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego w sferę uprawnień lub obowiązków indywidualnego podmiotu, co sprawia, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne, pozytywne czy negatywne, staje się prawnie niedopuszczalne (vide: wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2005 r., II OSK 286/05, LEX nr 190997; wyrok NSA z dnia 21 lutego 2006 r., I OSK 967/05, LEX nr 201507). Brak materialnoprawnych podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy może w szczególności wprost wynikać z ustawowego zakazu prowadzenia stosownego postępowania administracyjnego w przypadku zaistnienia pewnych zdarzeń faktycznych. Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w przedmiotowej sprawie, albowiem wbrew temu, co twierdził organ odwoławczy, fakt wydania przez Starostę B. pozwolenia na budowę kontrolowanego obiektu, nie pozbawił organów nadzoru budowlanego właściwości do prowadzenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej w zakresie wykonanego obiektu. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika bezsprzecznie, że obiekt budowlany w postaci stalowej konstrukcji hali magazynowej, zlokalizowany na działkach o nr geod. [...] i [...], przy ul. P. w K., został wykonany samowolnie, tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Okoliczność tą potwierdza protokół kontroli z dnia [...] sierpnia 2010r. i załączona do niego dokumentacja fotograficzna, przyznał ją również pełnomocnik inwestorów w odpowiedzi na skargę. Pełnomocnik inwestorów stwierdził jednocześnie, że po samowolnym wzniesieniu konstrukcji stalowej, została ona dobrowolnie, całkowicie rozebrana i ponownie rozpoczęta, po uzyskaniu ostatecznego pozwolenia na budowę. Taki stan faktyczny przyjął też organ odwoławczy wywodząc, że nie da się udowodnić inwestorom, że stopy fundamentowe zostały wykonane przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, a nawet gdyby, to wydana decyzja legalizuje wykonane wcześniej stopy fundamentowe. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie akceptuje powyższego stanowiska, albowiem prowadzi ono de facto do obejścia przepisu art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), regulującego konsekwencje samowoli budowlanej. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie co prawda podkreślił, że zaniedbania organu I instancji umożliwiły inwestorom uzyskanie brakującego pozwolenia na budowę, tym mniej sam fakt "przewlekłego" działania organu nadzoru budowlanego, z czego należy wyciągnąć konsekwencje służbowe wobec pracowników Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie może wyłączać odpowiedzialności inwestora za wybudowanie podstaw fundamentowych z warunkach samowoli budowlanej. Organ odwoławczy powinien zatem merytorycznie odnieść się do tej kwestii. Tym bardziej, że materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji, w szczególności zapisy dziennika budowy z [...] września 2010r. oraz protokoły kontroli, nie potwierdzają wersji pełnomocnika inwestorów o zdemontowaniu stóp fundamentowych przed dniem 6 września 2010r., tj uzyskaniem pozwolenia na budowę, i ich ponownym wzniesieniu po tej dacie. Istotny w tym względzie jest również brak współdziałania pełnomocnika inwestorów z organami nadzoru budowlanego w trakcie kontroli. Skoro pełnomocnik inwestorów podczas kontroli przeprowadzonych w dniach: 28 października 2010r. i 26 stycznia 2011r. aż dwukrotnie odmówił zdjęcia folii położonej w miejscu stóp fundamentowych stalowej konstrukcji, uniemożliwiając w ten sposób organowi potwierdzenie faktu ich zdemontowania, to okoliczność ta nie może działać na korzyść inwestorów. W ocenie Sądu inwestor, który uniemożliwia organowi nadzoru budowlanego zweryfikowanie faktu likwidacji samowoli budowlanej nie może z tego tytułu wyciągać korzystnych skutków prawnych. W konsekwencji późniejsze uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę nie legalizuje, wbrew temu co wywodzi organ odwoławczy, robót budowlanych (w przedmiotowej sprawie stóp fundamentowych) wykonanych w warunkach samowoli budowlanej. Skoro inwestor rozpoczął realizację inwestycji bez wymaganej przepisami Prawa budowlanego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, to nie może próbować zalegalizować samowoli budowlanej poprzez uzyskanie stosownego pozwolenia, zaś legalizacja inwestycji możliwa jest w takim przypadku tylko w drodze odrębnego postępowania naprawczego określonego w przepisach art. 48 ust. 2-5 i art. 49 Prawa budowlanego, prowadzonego właśnie przez organy nadzoru budowlanego. Wobec wskazanych wyżej niejasności stanowiących o tym, że postępowanie organu II instancji nie zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący, a więc z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego mogącym mieć istotne znaczenie dla merytorycznego rozpoznania niniejszej sprawy przedwczesne jest jednak wypowiadanie się w przedmiocie właściwego zastosowania przez organ I instancji przepisu art. 48 ust.1 w zw. z ust.4 Prawa budowlanego. W tym stanie sprawy P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien uzupełnić postępowanie wyjaśniające w kierunku wskazanym przez Sąd, aby następnie po wyczerpującym zebraniu wszystkich dowodów (oględziny, przesłuchanie stron, dziennik budowy) wypowiedzieć się merytorycznie, kiedy sporne stopy fundamentowe zostały wybudowane, a w konsekwencji czy w zaistniałej sprawie doszło do samowoli budowlanej. Z tych przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. "c" ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję. Uwzględnienie skargi czyniło koniecznym orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 cytowanej ustawy). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.