II SA/Bk 768/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 października 2014 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] września 2013 roku, nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. W wyniku złożonego w dniu 26 sierpnia 2013 r. przez M. G. wniosku o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad L. G. — matką, Wójt Gminy P. w dniu [...] września 2013 r. wydał decyzję nr [...] o odmowie przyznania wnioskowanego zasiłku. Jako powód wydania takiej decyzji wskazano brak spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki. Od decyzji tej odwołał się M. G. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie I – instancyjne. W uzasadnieniu podano, że przedmiotem postępowania jest ustalenie, czy M. G. przysługuje prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, o jakim mowa w art. 16a ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika iż: - wnioskodawca jest osobą, na której zgodnie z art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny; - sprawuje stałą opiekę nad matką mieszkającą w tej samej wsi, opieka polega na pomocy w czynnościach dnia codziennego, robienia zakupów, przygotowywania i przynoszenia opału, wykupieniu leków, co wynika z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego z dnia 4 września 2013 r.; - matka wnioskodawcy orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. z dnia [...] lutego 2010 r. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 22 stycznia 2010 r. Ze wskazań zawartych w orzeczeniu wynika konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji; - dochód miesięczny rodziny w wysokości 214,13 zł w przeliczeniu na osobę jest niższy od ustawowego "progowego" dochodu w kwocie 623,00 zł. Organ odwoławczy wywiódł, że taki stan rzeczy mógłby stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyby spełniona została kolejna przesłanka mająca wpływ na prawo do tego rodzaju świadczenia. Chodzi o warunek sformułowany przez ustawodawcę w art. 16 a ust. 1 ustawy "jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki...". Podano, że celem specjalnego zasiłku opiekuńczego jest zapewnienie dochodu osobie, która sama nie może tego zapewnić, gdyż musi opiekować się osobą niepełnosprawną w takim stopniu, który uniemożliwia jej zadbanie o środki finansowe pochodzące z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Konieczne jest zatem istnienie związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki. Osoba ubiegająca się o specjalny zasiłek opiekuńczy musi zrezygnować z zatrudniania z własnego wyboru, związanego z opieką nad osobą niepełnosprawną. Zakończenie aktywności zawodowej wnioskodawcy nastąpiło w dniu 22 lipca 2013 r., jest to data zaprzestania wykonywania działalności gospodarczej wynikająca z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej po 6-dniowym okresie wykonywania tej działalności. Natomiast powód, dla którego wnioskodawca zaprzestał tej działalności to fakt, że "nie było pracy w lesie" (informacja przekazana pracownikowi socjalnemu podczas wywiadu środowiskowego w dniu 4 września 2013 r.) i "ze względu na brak sprzętu prowadzenia tej działalności" (z treści odwołania). Powyższy stan faktyczny oznacza, że rezygnacja z prowadzenia działalności nie pozostawała w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. W ocenie organu odwoławczego można zatem przyjąć, że była to próba dostosowania stanu faktycznego do obecnie obowiązującego prawa. Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego złożył M. G. i wniósł o pozytywne rozpatrzenie sprawy. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W okresie od 4 lutego 2014 r. do 7 sierpnia 2014 r. postępowanie pozostawało zawieszone z uwagi na oczekiwanie na wydanie przez Trybunał Konstytucyjny wyroku w sprawie P 1/14 dotyczącej konstytucyjności art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zakresie w jakim pomija wśród uprawnionych do uzyskania specjalnego świadczenia pielęgnacyjnego osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny i które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem rozpoznania Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji w sprawie odmowy przyznania stronie skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego orzeczenia stanowił art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (zwanej dalej u.ś.r.). Przepis ten został wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 roku o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 roku, poz. 1548) i zaczął obowiązywać w porządku prawnym od 1 stycznia 2013r. Na mocy tego przepisu do systemu świadczeń rodzinnych zostało wprowadzone nowe świadczenie tzw. specjalny zasiłek opiekuńczy, którego przyznanie obwarowane zostało spełnieniem szeregu przesłanek określonych w powołanym przepisie. W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do niespełnienia przez stronę skarżącą – zdaniem organów odmawiających przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego – przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wynikającej z art. 16a ust. 1 u.ś.r. Przepis ten stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 roku poz. 788 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Organy obu instancji przyjęły, że skarżący przed uzyskaniem przez matkę niepełnosprawności w 2010r. nie podejmował żadnego zatrudnienia, zaś 6 dniowa działalność w lipcu 2013r. była pozorna, a zatem w takim wypadku nie jest możliwe – w ocenie organów – wypełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ze względu na niepełnosprawność matki, o której mowa w art. 16a ust. 1 u.ś.r. W ocenie organów brak jest bowiem przesłanek do przyjęcia istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy przez wnioskodawcę, a zaistniałą trwającą od 2010 roku koniecznością opieki nad trwale niepełnosprawną matką. Organy wskazały, że przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego zostały zróżnicowane przez ustawodawcę, gdyż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca uzależnił prawo do tego świadczenia zarówno od niepodejmowania zatrudnienia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, natomiast w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanie tego świadczenia powiązał jedynie z faktem rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej spowodowanej koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym. W ocenie Sądu prezentowana przez organy w niniejszej sprawie wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy nie zasługuje na akceptację. Mianowicie, organy dokonując wykładni ww. przepisu przyjęły, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego – art. 17 ust. 1 u.ś.r.), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi na skutek li tylko rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy. Taka interpretacja przepisu jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z zasadą równości wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Dokonana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 u.ś.r. prowadzi natomiast do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r. (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego) od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi", ale także – co istotne w rozpoznawanej sprawie – zastosowana przez organy wykładnia różnicuje w sposób całkowicie niezrozumiały potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej). Przyjmuje się, że specjalny zasiłek opiekuńczy jest niejako wynagradzaniem (rekompensatą) przez Państwo osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, sygn. akt II SA/Go 550/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Sam fakt nie pozostawania w zatrudnieniu, spowodowanym koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny musi być decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia, bez względu na przyczynę nie pozostawania w zatrudnieniu (rezygnację z zatrudnienia lub rezygnację z podjęcia zatrudnienia). W ocenie Sądu byłoby fikcją wymaganie od osób niepracujących – bowiem sprawujących faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny – podjęcia przez te osoby pracy, po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest w istocie nie forma podjęcia bądź rezygnacji z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny powodująca w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna. Reasumując, w ocenie Sądu nie sposób jest przyjąć za zgodne z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, że w przypadku dwóch osób, tak samo sprawujących stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednej z nich przysługiwać będzie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż w celu tej opieki osoba ta dokonała rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast drugiej prawo to nie będzie przysługiwać, gdyż osoba ta – pomimo sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia – nie wypełnia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Zaprezentowany w niniejszej sprawie przez Sąd pogląd znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie (por. np. wyroki WSA w Łodzi z dnia 26 września 2013 roku i 11 grudnia 2013r., II SA/Łd 514/13 i II SA/Łd 1070/13 oraz z dnia 15 października 2013 roku, II SA/Łd 815/13; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 września 2013 roku, III SA/Gd 592/13; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 października 2013 roku, IV SA/Po 645/13 oraz inne, wszystkie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy tutaj wskazać (co ważne), że od daty wydania zaskarżonej decyzji przez SKO, to jest od [...] listopada 2013 r. uległ zmianie stan prawny w niniejszej sprawie. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5.12.2013 r. sygn. akt K 27/13 (OTK ZU nr 9/A/2013, poz. 134) orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej z 2012 r., wprowadzającej art. 16a ust. 1 u.ś.r. jest niezgodny z Konstytucją, ponieważ narusza prawa słusznie nabyte przez tę grupę osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie u.ś.r. przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r., a jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego po zmianie u.ś.r.. Następstwem wyroku Trybunału Konstytucyjnego – K 27/13 – było uchwalenie przez Sejm ustawy regulującej sytuację prawną podmiotów, które utraciły świadczenia rodzinne w związku z wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r. Jest to ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567), która dawała możliwość uzyskania zasiłku dla opiekunów, którzy 1 lipca 2013 r. utracili prawo do zasiłku na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy zmieniającej z 2012 r. W art. 2 nowej ustawy została zawarta regulacja dotycząca przyznawania i wypłaty świadczeń dla opiekunów, które je utraciły. Ponadto art. 17 w/w ustawy zmienił treść art. 16a ust. 1 u.ś.r., który wyraźnie uregulował kwestię prawa do świadczeń opiekuńczych również tych opiekunów, którzy nie podejmowali zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Pomimo, że przepis ten ma obowiązywać od 1 stycznia 2015 r., to Sąd orzekający w niniejszej sprawie, kierując się w/wskazaną wykładnią prokonstytucyjną oraz bogatym orzecznictwem w tym zakresie, uznał niepodejmowanie zatrudnienia przez skarżącego za równoznaczne z terminem: rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym. Mając na uwadze zmianę stanu prawnego w wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5.12.2013 r. (K 27/13) tenże Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie postanowieniem z dnia 17.07.2014 r. (sygn.. akt P 1/14) wywołane pytaniem prawnym WSA w Poznaniu o konstytucyjność art. 16a ust. 1 u.ś.r. (z powodu którego było zawieszone niniejsze postępowanie) uważając kwestię za dostatecznie wyjaśnioną. Wracając na grunt sprawy niniejszej Sąd uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" oraz art. 135 p.p.s.a. uważając, że organy dokonały błędnej wykładni art. 16a ust. 1 u.ś.r. i winny uczynić to prawidłowo przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Należy zaznaczyć, że w chwili orzekania w niniejszej sprawie Sąd nie dysponował informacją, czy skarżący (który nie stawił się na rozprawę w dniu 16.10.2014r.) uzyskał zasiłek dla opiekuna na podstawie ustawy z dnia 4.04.2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Jeżeli to świadczenie zostało mu przyznane, to organ I instancji, rozpatrując sprawę ponownie, winien dokonać analizy faktycznego zaspokojenia roszczeń skarżącego późniejszą decyzją i uznać ewentualnie postępowanie za bezprzedmiotowe w świetle art. 105 § 1 k.p.a. Jeżeli natomiast, skarżącemu nie przyznano zasiłku dla opiekuna, organ winien rozstrzygnąć sprawę, zgodnie z w/w prokonstytucyjną wykładnią art. 16a ust. 1,2 u.ś.r. O niewykonalności zaskarżonych decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.