II SA/Bk 779/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, sędzia NSA Stanisław Prutis, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 marca 2009 r. sprawy ze skargi P.S. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] września 2008 r., nr [...] w przedmiocie nie uwzględnienia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego mającego na celu dokonanie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienia nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego P.S. kwotę 100 zł. (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W okolicznościach niniejszej sprawy ustalono następujący stan faktyczno-prawny. Decyzją ostateczną z dnia [...].01.2004r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w trybie odwoławczym decyzję organu I instancji i zobowiązując jednocześnie J. i A. S. do dokonania rozbiórki płyty gnojowej o wymiarach 9,30 x 4,40 m wraz z murkiem oporowym, przylegającym (z trzech stron) do tejże płyty, (usytuowanych w odległości 7,50m od budynku inwentarskiego Państwa S.), na działce ozn. nr geod. [...] położonej we wsi J., gm. M. Skarga J. S. na ww. rozstrzygnięcie ostateczne została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 czerwca 2004 r. Sygn. akt II SA/Bk 163/04, a skargę kasacyjną J. S, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 28.04.2005r. sygn. akt OSK 1420/04. Z uwagi na to, iż nałożony obowiązek dotyczący rozbiórki nie został wykonany, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. wdrożył postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...].03.2008r. Błędy proceduralne w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym spowodowały, iż P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...].05.2008r. nr [...] umorzył postępowanie egzekucyjne w sprawie. Rozpatrując ponownie sprawę PINB w M. wystosował do P. S. - jako następcy prawnego po A. S. - upomnienie z dnia [...].06.2008r. (nr [...]), wzywające go do wykonania nałożonego obowiązku o charakterze niepieniężnym. Następnie PINB w M. działając jako wierzyciel i organ egzekucyjny jednocześnie, wystawił w przedmiotowej sprawie tytuł wykonawczy z dnia [...].07.2008r. (nr [...]) wobec P. S. opatrując go klauzulą o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji administracyjnej. W dniu 06.08.2008r. P. S. wniósł zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...].07.2008r. W uzasadnieniu zarzucił naruszenie przez organ egzekucyjny art. 33 pkt 4 i art. 33 pkt 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r., o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.), poprzez błędne określenie osoby zobowiązanego oraz niewykonalność egzekucji z uwagi na stan jego zdrowia. Autor podniósł, iż w rubryce B.6 zobowiązany określony został jako P. S., zaś w rubryce D.25 – jako J. S., co czyni, że przedmiotowy tytuł jest wewnętrznie sprzeczny. Niewykonalność egzekucji P. S. uzasadnił swoim ciężkim stanem zdrowia, a mianowicie zmiażdżeniem prawej ręki podczas wypadku przy pracach w gospodarstwie w dniu 30.05.2008 r. W wyniku rozpoznania powyższych zarzutów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. postanowieniem z dnia [...].08.2008r. (nr [...]) nie uwzględnił ich, uznając je za nieuzasadnione. Organ wskazał, iż na P. S. jako następcy prawnym po ojcu A. S., ciążą obowiązki związane z egzekucją w przedmiocie rozbiórki płyty gnojowej. Autor zarzutów, jako współwłaściciel nieruchomości, na której ma być dokonana rozbiórka, jest podmiotem zobowiązanym w myśl przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Na powyższe postanowienie P. S. w dniu 18.09.2008r. złożył do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. zażalenie, wnosząc jednocześnie od wstrzymanie wykonania nałożonego obowiązku rozbiórki płyty gnojowej, który to wniosek o wstrzymanie egzekucji postanowieniem z dnia [...].09.2008r. został załatwiony odmownie. W uzasadnieniu zażalenia autor podniósł te same zarzuty odnośnie niemożliwości wykonania nałożonego obowiązku, argumentując tak jak poprzednio, iż doszło do uchybienia art. 33 pkt 4 i art. 33 pkt 5 ustawy z dnia 17.06.1966 r., o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując zażalenie na postanowienie z dnia [...].08.2008r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy odniósł się do stawianych przez P. S. zarzutów, stwierdzając, iż wskazane przez skarżącego uchybienia w postaci naruszenia art. 33 pkt 4 i 5 cyt. wyżej ustawy są niezasadne. W przedmiotowej sprawie organy prawidłowo ustaliły osoby zobowiązane do wykonania obowiązku, tj. J. S. i P. S., jako następcę prawnego po A. S. Własność nieruchomości jest prawem zbywalnym, a zgodnie z art. 30 § 4 Kpa w zw. z art. 18 cyt. ustawy egzekucyjnej - w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Zobowiązany P. S. wraz z nabyciem własności do ½ nieruchomości przejął wszelkie prawa i obowiązki na niej ciążące, w tym również nakaz rozbiórki płyty gnojowej z murkiem oporowym. A zatem zarzut błędu co do osoby zobowiązanej nie może być – zdaniem organu - uwzględniony. Także zarzut dotyczący niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym z powodu niezdolności zobowiązanego do pracy jest nietrafny, gdyż zwolnienie lekarskie ma charakter czasowy, a nałożony obowiązek ciąży od wielu lat. W przedmiotowej sprawie osobą zobowiązaną jest też J. S. - współwłaścicielka nieruchomości, na której także ciąży od stycznia 2004r. obowiązek rozbiórki płyty gnojowej. Od powyższej decyzji skargę do sądu administracyjnego wywiódł P. S., podnosząc te same zarzuty i argumenty jak we wcześniejszych swoich pismach. Zdaniem skarżącego tytuł wykonawczy zawiera błędy, narusza przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 33 pkt 4 i 5) i jako taki nie może stanowić podstawy egzekucji. Skarżący wniósł zatem o uchylenie postanowień organów zarówno pierwszej jak i drugiej instancji. W odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o jej odrzucenie jako wniesionej po terminie, a ustosunkowując się merytorycznie wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty wskazane w skardze były zasadne. Sąd administracyjny sprawuje kontrolę decyzji organów administracji publicznej według kryterium legalności tj. zgodności rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej z przepisami prawa materialnego i procesowego, przy zastosowaniu których decyzję wydano, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną (art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Sąd administracyjny mając uprawnienia wyłącznie kontrolne nie może zatem czynić samodzielnych ustaleń w sprawie i zastępować organu w sprawowaniu jurysdykcji administracyjnej. Dostrzeżenie przez sąd, iż w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego czy też przepisów postępowania, jeżeli mogły mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia, zawsze czyni koniecznym uchylenie zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Na wstępie należy podnieść, iż zarzut skarżącego w postaci naruszenia art. 33 pkt 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r., o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tj. zarzut niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym jest niezasadny. Niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym oznacza, że istnieją niezależne od zobowiązanego, trwałe przyczyny braku możliwości wykonania obowiązku. Przesłanką uznania aktu za niewykonalny nie mogą być trudności w wyegzekwowaniu decyzji (postanowienia), wiążące się z niezadowoleniem adresatów tego aktu lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy albo uwarunkowane względami ekonomicznymi i finansowymi. Przeszkody mogą mieć charakter faktyczny lub prawny. Obowiązek jest niewykonalny z przyczyn faktycznych, jeżeli nie istnieją techniczne możliwości jego realizacji. Względy ekonomiczne i finansowe nie uzasadniają twierdzenia o niewykonalności obowiązku, choćby w znacznym stopniu utrudniały jego wykonanie. Powodem niewykonalności z przyczyn faktycznych mogą być także różnego rodzaju okoliczności dotyczące osoby zobowiązanego. W literaturze podnosi się, że nawet stan zdrowia zobowiązanego może być taką okolicznością (vide: P. Przybysz Postępowanie egzekucyjne w administracji, LexisNexis, Warszawa 2003, s. 131-132). Niemniej jednak aby zły stan zdrowia zobowiązanego mógł stanowić przeszkodę powodującą niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym musi to być przede wszystkim obowiązek osobisty, przez co wykonanie go w inny sposób, czy poprzez inne osoby, nie jest możliwy. W okolicznościach niniejszej sprawy na uwagę zasługuje fakt, że obowiązek rozbiórki płyty gnojowej nałożony przez organy nadzoru budowlanego nie jest obowiązkiem o charakterze osobistym. Pomimo złego stanu zdrowia P. S. (zmiażdżona ręka) okoliczność ta nie świadczy, że nałożony obowiązek nie może być wykonany w inny sposób jak tylko osobiście. Rozbiórki można dokonać innymi metodami, np. za pomocą osób trzecich, zaś jak wspomniano powyżej, sytuacja finansowa zobowiązanego nie może tu stanowić przeszkody w wykonaniu nałożonego obowiązku. Należy też podkreślić, iż obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego został nałożony nie tylko na osobę P. S., lecz także na innego współwłaściciela nieruchomości, tj. J. S. Obowiązek o charakterze niepieniężnym nie jest zatem obowiązkiem osobistym, przez co jest możliwy do wykonania. W tych okolicznościach, zarzut niewykonalności nie mógł zostać uwzględniony, co też słusznie zauważyły organy nadzoru budowlanego rozstrzygające w sprawie. Pomimo nieskuteczności omawianego wcześniej zarzutu postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...].09.2008 r., oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...].08.2008 r., w przedmiocie nieuwzględnienia zarzutów do tytułu wykonawczego nie mogły pozostać w obrocie prawnym, albowiem w sposób istotny naruszają przepisy prawa materialnego i procesowego, co miało zasadniczy wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie. Słusznie podnosił skarżący, iż tytuł wykonawczy z dnia [...] lipca 2008r. zawiera błędy co do jednoznacznego wskazania osoby zobowiązanej. Stosownie do art. 1a pkt 20 ww. ustawy przez osobę zobowiązanego rozumie się osobę prawną albo jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej albo osobę fizyczną, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym, a w postępowaniu zabezpieczającym - również osobę lub jednostkę, której zobowiązanie nie jest wymagalne albo jej obowiązek nie został ustalony lub określony, ale zachodzi obawa, że brak zabezpieczenia mógłby utrudnić lub udaremnić skuteczne przeprowadzenie egzekucji, a odrębne przepisy na to zezwalają. Zobowiązanym może być, w zależności od stanu faktycznego, następca prawny o ile wstąpił w prawa dawnego zobowiązanego. Zgodnie z art. 28a ustawy egzekucyjnej w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego. Wracając na grunt przedmiotowej sprawy, zasadniczym uchybieniem powodującym uchylenie postanowień organów obu instancji była niespójność w określeniu osoby zobowiązanego w tytule wykonawczym z dnia [...] lipca 2008r. W rubryce B.6 jako osoba zobowiązana widnieje P. S., zaś z rubryki D.25 wynika, iż jest to J. S. Taka nieścisłość powoduje, iż nie da się wyczytać wprost na kim spoczywa obowiązek nałożony przedmiotowym tytułem. Powyższy brak nie może być utożsamiany z oczywistą omyłką pisarską, a jest uchybieniem istotnym, mającym wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Spójność w określeniu osoby zobowiązanego w jednym akcie prawnym ma ogromne znaczenie zarówno w teorii prawa jaki w jego praktyce. Nie da się bowiem wykonać nałożonego obowiązku, gdy nie wiadomo do końca, na kim on spoczywa. Decyzje i postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym (także egzekucyjnym) winny charakteryzować się wewnętrzną spójnością, tak aby dla każdego uczestnika postępowania były czytelne i nie nastręczały żadnych wątpliwości w jego wykonaniu. W teorii prawa zwraca się uwagę, iż niezgodność w określeniu adresata danego aktu z jego treścią, może czasem stanowić uchybienie skutkujące nawet stwierdzeniem nieważności tegoż aktu. W niniejszej sprawie, w tytule wykonawczym z [...] lipca 2008r. nie ma spójności w określeniu osoby zobowiązanego, albowiem w jednym miejscu jest to P. S. (rybr B.6), w innym zaś J. S. (rubr. D.25). Rację ma zatem skarżący, iż tytuł wykonawczy wydany został z naruszeniem przepisów prawa, a ściślej z uchybieniem przepisu art. 27 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Powyższe uchybienie, choć podnoszone przez skarżącego od samego początku, to nie zostało przez organy obu instancji naprawione, a wręcz przeciwnie zarzut ten był pomijany, a uchybienie uznano jako nieistotne, co też było procedowaniem błędnym. W tych okolicznościach, sąd nie mógł takiego uchybienia uznać jako nieistotne, albowiem miało ono zasadniczy wpływ na prawidłowe wykonanie nałożonego obowiązku rozbiórki. Kolejną kwestią, całkowicie zignorowaną przez organy egzekucyjne było zaniechanie w dokładnym ustaleniu kręgu zobowiązanych. O ile w sprawie od samego początku zobowiązaną była J. S., (w stosunku do jej osoby toczy się odrębne postępowanie) o tyle, co do P. S. nie ma wyraźnej podstawy do uznania, iż jest następcą prawnym po ojcu A. S. Informacja o następstwie prawnym P. S. w miejsce A. S. wynika tylko i wyłącznie ze skróconego wypisu ze skorowidza działek Starostwa Powiatowego w M. (k. 23 akt WINB). Nie jest to jednak wiarygodna podstawa do uznania, iż P. S. wstąpił w prawa i obowiązki po A. S. Podstawą takiego uznania może być odpis orzeczenia sądowego (np. w przypadku spadkobrania) lub odpis aktu notarialnego (jak to rzekomo miało miejsce w niniejszym przypadku). Tymczasem w aktach sprawy nie ma żadnego dokumentu świadczącego o następstwie prawnym skarżącego. Sam wypis z ewidencji gruntów nie może być jedynym dokumentem świadczącym o sukcesji praw po A. S., albowiem zapis w rejestrze gruntów nie rodzi żadnych praw po stronie osoby w nim wpisanej jako współwłaściciel (wpis o charakterze deklaratoryjnym). W przyszłym postępowaniu prowadzonym przez organy egzekucyjne należy zatem zwrócić baczną uwagę na wykazanie następstwa prawnego P. S. w oparciu o dokumenty wprost świadczące o sukcesji. Tytuł wykonawczy winien być natomiast wewnętrznie spójny, określać jednoznacznie osobę zobowiązaną, tak aby z jego treści jednoznacznie wynikało na kim ciąży nałożony obowiązek. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z uwagi na fakt, że stwierdzone przez sąd uchybienie miało miejsce już na etapie postępowania przed organem I instancji i nie zostało wyeliminowane przez organ odwoławczy, dlatego orzeczono o uchyleniu obydwu decyzji wydanych w sprawie. Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku – art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz skarżącego, stanowiących wysokość wniesionego w sprawie wpisu sądowego (100 zł), orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 210 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.