II SA/Bk 781/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.),, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 03 marca 2009 r. sprawy ze skargi E. Dz. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] wydaną w przedmiocie odmowy wstrzymania prowadzenia robót budowlanych realizowanych przez inwestorkę Z. C. wykonywanych przy budowie – rozbudowie budynku mieszkalno - usługowego w S. przy ul. W. P. na działce o nr geod. [...]. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. W dniu 25 stycznia 2008 r., 3 marca 2008 r., 7 kwietnia 2008 r., 21 kwietnia 2008 r., 19 maja 2008 r. i 16 czerwca 2008 r. do organu nadzoru budowlanego wpływały pisma E. Dz. informujące o rozbudowie przedmiotowego budynku. W związku z tymi pismami organ nadzoru budowlanego przeprowadził kilkakrotnie kontrolę budowy, w trakcie których nie stwierdził istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. W konsekwencji organ uznał, że brak jest jakichkolwiek podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego z uwagi na brak przedmiotu sprawy i udzielał E. Dz. odpowiedzi na jej wnioski w zwykłej formie pisemnej. Na skutek zażalenia E. Dz. na bezczynność organu I instancji, P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., postanowieniem z dnia 11 lipca 2008 r. zobowiązał organ do załatwienia sprawy w formie rozstrzygnięcia administracyjnego. Na tej podstawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. w dniu [...] lipca 2008 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budowy wyżej opisanego budynku i w dniu 24 lipca 2008 r. dokonał kontroli przedmiotowej nieruchomości. W wyniku oględzin ustalono, że na tej nieruchomości realizowana jest budowa budynku usługowo - mieszkalnego murowanego dwukondygnacyjnego z poddaszem użytkowym. Do dnia oględzin został wykonany stan surowy zamknięty. Inwestycja jest realizowana z odstępstwami od zatwierdzonego decyzją Starosty S. z dnia 8 lutego 2001 r. projektu budowlanego, tj. w ścianie od strony wschodniej zamiast otworu okiennego o wymiarach 2,0 m x 0,80 m wykonano otwór bramowy wielkości 3,0 m x 2,05 m. Kierownik budowy w dzienniku budowy w dniu 10 stycznia 2008 r. dokonał wpisu, że na wniosek inwestora zamiast otworu okiennego wykonany został otwór drzwiowy w celu zmiany pomieszczenia piwnicznego na gospodarczo - składowe do składowania różnych mebli i urządzeń sklepowych pochodzących z lokali użytkowych, jakie znajdują się w tym budynku. Do wskazanej zmiany przedłożono w trakcie oględzin rysunek zamienny. Organ I instancji stwierdził, że powyższa zmiana stanowi nieistotne odstępstwo w rozumieniu art. 36a ustawy – Prawo budowlane i decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. odmówił wstrzymania prowadzenia robót budowlanych. Z decyzja tą nie zgodziła się E. Dz. i wniosła odwołanie do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 33 ust. 2 pkt 1, art. 36a ust. 5 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane oraz § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W wyniku rozpoznania powyższego odwołania organ II instancji decyzją z dnia [...] września 2008 r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że przeprowadzone przez organ odwoławczy oględziny w dniu 28 sierpnia 2008 r. potwierdziły ustalenia dokonane przez organ I instancji. W ocenie organu działania podjęte przez inspektora powiatowego były prawidłowe, a zarzuty ponoszone przez E. Dz. dotyczące samowolnej zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia piwnicznego na pomieszczenie garażowe uznać należy za przedwczesne. Na obecnym etapie postępowania nie ma bowiem podstaw do tego, aby zabronić inwestorowi zmiany wymiarów otworu okiennego czy drzwiowego lub zamontowania okna zamiast drzwi. Zarzut ten będzie badany przez organy nadzoru budowlanego przy uzyskiwaniu przez inwestora pozwolenia na użytkowanie. Organ zgodził się przy tym z poglądem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., że zmiana otworu okiennego na drzwiowy w świetle art. 36a ustawy – Prawo budowlane jest nieistotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego. Odnosząc się zaś do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ stwierdził, że stanowisko dotyczące naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane jest niezasadne, gdyż przepis ten jest ogólną zasadą prawa budowlanego, która wymaga uwzględniania przy interpretacji w/w ustawy i nie może stanowić podstawy do samoistnych roszczeń wobec zachowań uczestników procesu budowlanego. W przypadku naruszenia dostępu do drogi publicznej właściwym do dochodzenia roszczeń jest sąd cywilny. Odnośnie naruszenia § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie organ podniósł, że faktycznie przepis ten stanowi o zapewnieniu dostępu do drogi publicznej, jednakże jego treść skierowana jest do organów wydających pozwolenia na budowę, a organy nadzoru budowlanego sprawują jedynie nadzór nad inwestycją pod kątem zgodności z pozwoleniem na budowę. Reasumując organ stwierdził, że w przedmiotowej w sprawie powoływanie się przez odwołującą na okoliczność zmiany przez inwestora sposobu użytkowania pomieszczenia piwnicznego na garażowe jest niezasadne. Inwestor nie zakończył bowiem procesu budowlanego, a zatem nie można jeszcze mówić o tym, czy doszło do faktycznej zmiany, czy tylko do zmiany wymiaru okna i wstawienia drzwi. Nadto przeprowadzone przez organ odwoławczy oględziny nie potwierdziły zarzutów E. Dz., że prowadzona budowa pozbawi jej nieruchomość dostępu do drogi publicznej i że zostanie zakłócony sposób korzystania z tej nieruchomości. Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję wywiodła E. Dz. zarzucając jej naruszenie: - przepisów prawa materialnego, tj. art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 36a ust. 5 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane, - przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie kwestionowanej decyzji oraz decyzji organu I instancji i zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Odnośnie naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 36a ust. 5 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane podała, że naruszenie tych przepisów polegało przede wszystkim na błędnym przyjęciu, że powiększenie przez inwestora w pomieszczeniu piwnicznym otworu okiennego i zamontowanie drzwi garażowych, jak również zmiana przeznaczenia tego pomieszczenia na pomieszczenie garażowe nie stanowią istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, i nie uzasadniają wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. Zmiana sposobu użytkowania przez inwestora części obiektu budowlanego, co zdaniem skarżącej zostało bezspornie ustalone w przeprowadzonym przez organy postępowaniu wyjaśniającym, było wystarczającą podstawą do wstrzymania prowadzenia robót. Przepis art. 36a ust. 5 pkt 6 prawa budowlanego stanowi o niedopuszczalności nieistotnego odstępstwa od projektu budowlanego bez zmiany pozwolenia na budowę, w sytuacji zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Skarżąca zaznaczyła przy tym, że ustawodawca w przypadku zmiany sposobu użytkowania nie wprowadza kryterium istotnej lub nieistotnej zmiany i dlatego też każda zmiana sposobu użytkowania powinna skutkować wstrzymaniem prowadzenia robót. W skardze wywiedziono również, że stanowisko organów odnośnie przedwczesności zarzutów skarżącej jest niezasadne. Zdaniem skarżącej istotnie samowolna zmiana sposobu użytkowania części budynku jest okolicznością prawnie relewantną w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie budynku, ale jest także taką okolicznością w postępowaniu w sprawie nakazania wstrzymania robót budowlanych w razie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Skarżąca wskazując na odmienne funkcje obu postępować stwierdziła, że zarzut jej nie jest ani przedwczesny, ani niezasadny. Odnośnie naruszenia art. 7 kpa podała, że polegało ono na nieodniesieniu się przez organy do faktu wykorzystywania pomieszczenia jako garaż. Końcowo podniosła, że dojazd inwestora do pomieszczenia samowolnie przez niego zamienionego na garaż odbywa się z naruszeniem jej własności, co rodzi obawę iż usankcjonowanie takiego stanu rzeczy w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie tego budynku otworzy inwestorowi drogę do roszczeń o ustanowienie na jej nieruchomości służebności przejazdu. W tym też kontekście samowolna zmiana sposobu użytkowania pomieszczenia i rozpoczęcie jego użytkowania przez inwestora jako garażu narusza słuszne interesy skarżącej, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w skardze wskazano, że żadna z przeprowadzonych w sprawie czynności nie wykazała aby inwestor sporne pomieszczenie użytkował jako garaż. Zdaniem organu, trudno na etapie realizacji inwestycji przyjąć, że inwestor pomieszczenie to będzie użytkował jako garaż. O zmianie sposobu użytkowania nie przesądza natomiast ani chwilowe zatrzymanie samochodu w pomieszczeniu, ani zmiana wymiarów otworu okiennego. Odnośnie zarzutu art. 7 kpa wskazano, że w sprawie zostały wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne, organy dokonały szeregu kontroli inwestycji oraz wizji z udziałem stron. Strony miały możliwość zapoznania się z aktami sprawy oraz złożenia wyjaśnień. Rozstrzygnięcia organów zawierają elementy wymagane przez art. 107 kpa. Końcowo organ podniósł, że inwestycja w żaden sposób nie wpływa na fakt korzystania przez skarżącą z jej ogrodzonej posesji, co znajduje potwierdzenie na zdjęciach wykonanych przez organ nadzoru budowlanego w dniu 28 sierpnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności mająca umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z tą zasadą, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz zawartą w skardze argumentacją. Granice rozpoznania skargi przez sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego. Sąd zobowiązany jest natomiast do oceny zachowań organów administracji publicznej w danej sprawie, zatem jego kontrola zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd administracyjny dokonuje kontroli według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] września 2008 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] sierpnia 2008 r. wydaną w przedmiocie odmowy wstrzymania prowadzenia robót budowlanych realizowanych przez inwestorkę Z. C. wykonywanych przy budowie – rozbudowie budynku mieszkalno - usługowego w S. przy ul. W. P. na działce o nr geod. [...]. Spór w przedmiotowej sprawie dotyczy tego czy wykonanie przez inwestorkę w ścianie od strony wschodniej przedmiotowego obiektu budowlanego otworu bramowego o wymiarach 3,0 m x 2,05 m zamiast otworu okiennego o wymiarach 2,0 m x 0,80 m i zamontowanie w nim drzwi uchylnych stanowiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, skutkujące wstrzymaniem prowadzenia robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zdaniem skarżącej roboty budowlane powinny być wstrzymane, gdyż na skutek odstępstw od projektu budowlanego nastąpiła zmiana zamierzonego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego z piwnicznego na garażowe. W ocenie zaś organów nadzoru budowlanego odstępstwa nie miały charakteru istotnego. Zdaniem organu na obecnym etapie sprawy nie można jednoznacznie stwierdzić, że nastąpiła zmiana zamierzonego sposobu użytkowania spornej części obiektu budowlanego, gdyż inwestycja jest jeszcze w trakcie realizacji. O zmianie sposobu użytkowania piwnicy na garaż nie może świadczyć jednostkowe zatrzymanie samochodu w tym pomieszczeniu ani zmiana wymiarów otworu okiennego. Organ podniósł, że liczne kontrole przeprowadzone na nieruchomości (w tym niezapowiedziane) wykazały, że pomieszczenie piwniczne wykorzystywane jest jako pomieszczenie gospodarczo – składowe. Jednoznaczna ocena tego czy odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego w postaci powiększenia otworu okiennego i zamontowania drzwi uchylnych stanowi zmianę zamierzonego sposobu użytkowania będzie możliwa po zakończeniu budowy na etapie zgłoszenia obiektu budowlanego do użytkowania. W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę do orzekania stanowił przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji stanowi, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Powyższa regulacja oznacza, że przesłankami do wydania względem Z. C. rozstrzygnięcia w oparciu o treść przepisu art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane było ustalenie, że inwestorka nie posiadając decyzji o zmianie pozwolenia na budowę dokonała istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Odstępstwo nieistotne od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i nie skutkuje wstrzymaniem prowadzenia robót budowlanych. W tym miejscu zauważyć należy, że pomimo tego, że jedynie z odstępstwami istotnymi związane są określone konsekwencje materialno i formalnoprawne oraz sankcje ustawowe, to ustawodawca nie zdefiniował tego pojęcia ani też pojęcia nieistotnego odstępstwa. Jedynie w treści art. 36a ust. 5 prawa budowlanego zawarł katalog odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, które nie mogą zostać uznane za odstępstwa o charakterze nieistotnym i w konsekwencji mogą być dokonane jedynie w przypadku uzyskania przez inwestora decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Zgodnie z tą regulacją o nieistotnym odstąpieniu nie można mówić w sytuacji, gdy odstąpienie dotyczy zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazanie to nie wyjaśnia jednak ostatecznie treści pojęcia "odstąpienie o charakterze istotnym". Wyliczenie może być wyłącznie traktowane jako wyliczenie przykładowe. Sytuacja taka uprawnia – zdaniem Sądu – do stwierdzenia, że generalnie o ile nie zachodzą w sprawie przypadki wymienione w ust. 5 art. 36a prawa budowlanego, ocenę charakteru zaistniałych przy realizowaniu inwestycji odstępstw ustawodawca pozostawił właściwemu w sprawie organowi administracji publicznej, który w warunkach uznania rozstrzyga o "istotności" lub "nieistotności" zaistniałych odstępstw. Dodatkowo podkreślić należy, że zarówno w nauce jak i w judykaturze prezentowany jest pogląd, który Sąd w składzie orzekającym w pełni akceptuje, że orzeczenie podejmowane na zasadzie swobodnego uznania wymaga szczególnie starannego i wyczerpującego uzasadnienia, w którym w sposób nie budzący wątpliwości, wykazać należy zasadność przyjętej w sprawie oceny (vide: wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 532/06, lex 213993). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy podnieść należy, że organy nadzoru budowlanego zasadnie uznały, że w przedmiotowej sprawie jednoznaczna ocena tego czy na skutek odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego doszło do zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, przesadzającej o istotności tych odstępstw jest przedwczesna, gdyż budowa obiektu nie została zakończona. Ocena czy inwestorka poprzez powiększenie otworu okiennego i wstawienie drzwi faktycznie dąży do dokonania zmiany sposobu użytkowania piwnicy na garaż będzie możliwa dopiero po zakończeniu budowy. Na chwilę obecną materiał dowody zgromadzony w aktach sprawy, przede wszystkim protokoły oględzin z dnia 7 lutego 2008 r., 6 maja 2008 r., 24 lipca 2008 r. i 28 sierpnia 2008 r. nie wykazały, aby inwestorka sporne pomieszczenie użytkowała jako garaż. Nadmienić przy tym należy, że kontrole kilkakrotnie były niezapowiedziane. Z treści tych protokołów wynika, że pomieszczenie wykorzystywane jest zgodnie z zapisem dokonanym przez kierownika budowy w dzienniku budowy w dniu 10 stycznia 2008 r. Składowane są w nim różne meble i urządzenia sklepowe pochodzące z lokali użytkowych jakie znajdują się w tym budynku. Dołączone zaś do akt przez skarżącą zdjęcie w zestawieniu z treścią powyższych protokołów nie może stanowić dowodu, że pomieszczenie jest użytkowane jako garaż. Wykluczając zatem zaistnienie przesłanki przesądzającej o zakwalifikowaniu dokonanych odstępstw do istotnych, organy nadzoru budowanego uzasadniły przy tym w sposób nie budzący wątpliwości, że odstępstwa nie miały charakteru istotnego. Legalności zaskarżonej decyzji nie podważa również zarzut naruszenia art. 7 kpa, gdyż organy nadzoru budowlanego w celu wyjaśnienia prawdy obiektywnej przeprowadziły postępowanie dowodowe w istotnym zakresie z punktu widzenia normy prawa materialnego mającej zastosowanie w sprawie. Końcowo nadmienić należy, że lektura skargi jak i całych akt administracyjnych sprawy prowadzi do wniosku, że działania podejmowane przez skarżącą mają na celu ochronę jej posesji przed ewentualnymi naruszeniami, które mogą powstać w sytuacji usankcjonowania garażu na spornej nieruchomości. Skarżąca wywodzi, że inwestorka nie posiada drogi dojazdowej do garażu i w związku z tym w przyszłości może wystąpić z roszczeniem o ustanowienie na jej nieruchomości służebności przejazdu. Ustosunkowując się do powyższego podnieść należy, że inwestycja nie wpływa na sposób korzystania przez skarżącą z jej ogrodzonej nieruchomości – potwierdzają to zdjęcia z kontroli organu odwoławczego wykonane w dniu 28 sierpnia 2008 r. Nadto wskazać należy, że obiekt budowlany nie zostanie przyjęty do użytkowania, jeżeli po zakończeniu budowy okaże się, że sporne pomieszczenie wykorzystywane jest jako garaż. Marginalnie zaznaczyć należy, że Sąd działając z urzędu dopatrzył się uchybienia natury procesowej polegającego na tym, że organy w sprawie niniejszej rozstrzygały w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych decyzjami administracyjnymi zamiast postanowieniami. Zgodnie z treścią art. 50 ust. 1 prawa budowlanego "organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych". Niemniej jednak, zdaniem Sądu, naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi.