II SA/Bk 784/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi K. Z. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 59f ust. 1 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, dalej: Prawo budowlane) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego S. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] ustalające K. Z. opłatę legalizacyjną w wysokości 25.000 zł za popełnioną samowolę budowlaną – budowę budynku gospodarczego na działce oznaczonej nr ewid. gruntów [...], położonej w miejscowości P. W. gm. S. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego w S. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wybudowanego przez K. Z. budynku gospodarczego, na działce nr geod [...] w miejscowości P.W. gm. S. Organ I instancji po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w tym dokonanych w dniu 15 maja 2009 r. oględzinach w terenie ustalił, że na w/w działce znajduje się budynek murowany o wymiarach 7,70 x 6,00 m, o powierzchni zabudowy 46,20 m², częściowo podpiwniczony, z poddaszem użytkowym, w stanie surowym zamkniętym. Według wyjaśnień inwestora – K. Z. budynek ma pełnić funkcję gospodarczą i został wybudowany w oparciu o zgłoszenie z dnia 1 czerwca 2006 r. dokonane w Starostwie Powiatowym w S., które obejmowało wykonanie parterowego budynku gospodarczego o wym.5,0 x 5,0 m, o powierzchni zabudowy 25 m². W tym stanie rzeczy stwierdzono, iż zrealizowany budynek wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż posiada on powierzchnię zabudowy powyżej 35 m² i rozpiętość konstrukcji powyżej 4,8 m (co obowiązuje przy działkach zagrodowych). Mając na względzie możliwość legalizacji powstałej samowoli budowlanej, organ I instancji postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. (nr [...]), na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, zobowiązał inwestora do wstrzymania prowadzonych robót budowlanych i nałożył obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów, w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, w terminie do dnia 31 grudnia 2009 r. Skarżąca przedłożyła w terminie wymagane dokumenty, jednakże po ich sprawdzeniu organ I instancji doszedł do wniosku, iż wymagają one uzupełnienia i na tej podstawie postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. organ wezwał skarżącą do usunięcia nieprawidłowości. Następnie wobec uznania, iż nie nastąpiło usunięcie wskazanych nieprawidłowości, organ I instancji decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. (nr [...]) w oparciu o art. 48 ust.1 w związku z art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nakazał K. Z. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego. Powyższa decyzja na skutek odwołania skarżącej została uchylona w całości decyzją P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] sierpnia 2010 r. (nr [...]) a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W dniu 22 czerwca 2011 r. inwestorka przedłożyła kompletne dokumenty określone postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r., w szczególności uzupełniła je o ostateczną decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] maja 2011 r. zmieniającą swoją decyzje z dnia [...] września 2009 r.). W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego w S. po zbadaniu zgodności przedłożonej dokumentacji z wymogami art. 49 Prawa budowlanego, postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie 25.000 zł za legalizację przedmiotowej samowoli budowlanej. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. utrzymał w mocy to postanowienie. Organ uznał za niewątpliwe, iż w konkretnej sprawie budowa przedmiotowego budynku gospodarczego o wymiarach 6,6 x 7,7 m, częściowo podpiwniczonego z poddaszem użytkowym, wymagała uzyskania pozwolenia na budowę stosownie do treści art. 28 Prawa budowlanego. Nadto nowo powstały budynek w niczym nie przypominał budynku zgłoszonego w dniu 1 czerwca 2006 r., jako parterowego o wymiarach 5,0 x 5,0 m, bez podpiwniczenia i bez poddasza użytkowego. Prawidłowo została, więc wdrożona procedura legalizacyjna na podstawie art. 48 i 49 ustawy Prawo budowlane. Organ wskazał, że właściwie też została naliczona kwota opłaty legalizacyjnej i podkreślił, iż sytuacja materialna skarżącej nie może mieć wpływu na to rozstrzygnięcie. Końcowo pouczono skarżącą, iż uprawnionym organem do ewentualnego umorzenia ustalonej opłaty legalizacyjnej bądź rozłożenia jej na raty jest Wojewoda P. i to do niego należy wystąpić z takim wnioskiem. Nie godząc się z tym postanowieniem K. Z. wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wskazując na trudną sytuację osobistą i finansową, a także brak świadomości, że budowa przedmiotowego budynku gospodarczego jest samowolą budowlaną. W odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. podtrzymał dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Organ ponownie wyjaśnił, iż opisywana przez skarżącą sytuacja życiowa rodziny nie ma wpływu na podjęte w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie. Organy nadzoru budowlanego nie są właściwe do oceny kwestii możliwości uiszczenia przez skarżącą ustalonej opłaty legalizacyjnej ani też do jej umorzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlegała oddaleniu, albowiem kontrolowane rozstrzygnięcie nie jest dotknięte wadami podniesionymi w skardze, jak również innymi, które sąd administracyjny jest obowiązany uwzględniać z urzędu jako niezwiązany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Przedmiotem dokonywanej kontroli sądowej jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym dotyczącym legalizacji samowoli budowlanej, a konkretnie - postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej dla wybudowanego budynku gospodarczego Powyższe postanowienie nie kończy postępowania w sprawie – zostało wydane w ramach procesu legalizacyjnego. Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wszelkie roboty budowlane można rozpocząć wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę. Rozpoczęcie wykonywania robót budowlanych przed uzyskaniem pozwolenia na budowę zawsze jest traktowane jako samowola budowlana, zagrożona nakazem rozbiórki – art. 48 w/w ustawy. Prawo budowlane przewiduje jednak pewne mechanizmy umożliwiające, w ściśle określonych przypadkach, odstąpienie od przymusowej rozbiórki obiektu i jego zalegalizowanie. Regulacja tych mechanizmów w przypadku budowy bez wymaganego pozwolenia zawarta jest w art. 48 - 49a ustawy. Odstąpienie od zasady nakazania rozbiórki w przypadku wystąpienia samowoli budowlanej możliwe jest wówczas, gdy zostanie udowodnione, że samowola budowlana jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolejnym warunkiem umożliwiającym odstąpienie od przymusowej rozbiórki obiektu lub jego części jest dowiedzenie, że budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli zachodzą przedstawione powyżej okoliczności organ nadzoru budowlanego, zgodnie z ust. 2 art. 48, powinien w drodze postanowienia (na które nie przysługuje zażalenie), wstrzymać prowadzenie robót budowlanych. Postanowienie to wydawane jest bez względu na stopień zaawansowania robót. W postanowieniu tym organ nadzoru budowlanego obowiązany jest ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nałożyć obowiązek przedłożenia, w wyznaczonym przez siebie terminie: zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3. Dokumentami tymi są: 4 egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczenie o przynależności projektanta do właściwej izby samorządu zawodowego, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Niespełnienie przez inwestora w wyznaczonym terminie przedstawionych powyżej obowiązków, oznacza dla organu obligatoryjne wydanie nakazu rozbiórki, zgodnie z ust. 1 art. 48 w zw. z ust. 4. Przedłożenie natomiast w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów jest traktowane jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych (jeżeli budowa została zakończona to tylko o zatwierdzenie projektu) i umożliwia dalsze prowadzenie procedury legalizacyjnej, określonej w art. 49. W art. 49 stanowiącym kontynuację przepisu art. 48 uregulowana jest dalsza procedura legalizacji samowoli budowlanej. I tak organ nadzoru budowlanego, który otrzymał w wyznaczonym terminie dokumenty, o których mowa w art. 48 ust. 3 jest zobowiązany zbadać: zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. W razie stwierdzenia naruszeń w tym zakresie organ, postanowieniem nakłada obowiązek usunięcia w określonym terminie wskazanych nieprawidłowości. Niewykonanie tego nakazu skutkuje wydaniem nakazu przymusowej rozbiórki. W przypadku, gdy nie stwierdzono nieprawidłowości w wyżej wymienionym zakresie lub nieprawidłowości takie zostały usunięte w wyznaczonym terminie organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Do tej opłaty stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar – art. 59 f ustawy, z tym że stawka opłaty wynosząca obecnie 500 zł, ulega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Reasumując powyższe podzielić należy pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wyrażony w wyroku z dnia 10 listopada 2005 r. (sygn. IISA/Lu 501/2005), iż ustalenie w drodze postanowienia wysokości opłaty legalizacyjnej jest rozstrzygnięciem związanym, determinowanym stwierdzeniem faktu samowoli budowlanej i ustaleniem istnienia prawnych, pozytywnych przesłanek jej zalegalizowania. W okolicznościach niniejszej sprawy, nie ulega – zdaniem Sądu – wątpliwości, że budowa budynku gospodarczego (opisanego w postanowieniu) była samowolą budowlaną. Jak trafnie bowiem ustaliły organy obu instancji, inwestorka nie dysponowała w okresie realizacji przedmiotowego obiektu ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Co więcej powstały budynek w niczym nie przypominał budynku zgłoszonego w dniu 1 czerwca 2006 r., jako parterowego o wymiarach 5,0 x 5,0 m, bez podpiwniczenia i bez poddasza użytkowego. Powyższe ustalenie znajduje potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym a także nie było kwestionowane przez skarżącą. W konsekwencji powyższych ustaleń stwierdzić należy, iż organy obu instancji prawidłowo przyjęły procedurę legalizacyjną w oparciu o art. 48 i 49 ustawy. Oczywiście legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem inwestora, ale jego uprawnieniem (vide: wyrok NSA z 20.01.2009 r. sygn. II OSK 1879/2007, Lex Polonica nr 2011943), z którego to uprawnienia w sprawie niniejszej skarżąca skorzystała poprzez faktyczne wypełnianie obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. W ocenie Sądu, przedłożone przez skarżącą organowi dokumenty spełniają prawem przewidziane wymogi, określone w art. 49 ust. 1 ustawy. Zasadnie zatem uznały organy, że zostały spełnione wszystkie wymogi formalne do wymierzenia opłaty legalizacyjnej. Spełnienie przesłanek określonych tym przepisem otwiera bowiem drogę do legalizacji obiektu wybudowanego (budowanego) bez wymaganego pozwolenia na budowę. Kolejnym etapem legalizacji, prawidłowo zastosowanym przez organy obu instancji był obowiązek uiszczenia stosownej opłaty legalizacyjnej. Do ustalenia wysokości tej opłaty w myśl art. 49 ust. 2 w/w ustawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Wartość określona w art. 59f wynosi: s x k x w, przy czym: s - stawka opłaty, k - współczynnik kategorii obiektu budowlanego i w - współczynnik wielkości obiektu budowlanego (współczynniki k i w są ściśle określone w załączniku do ustawy Prawo budowlane). Przedmiotowy obiekt należy do kategorii III, gdzie współczynnik k wynosi 1,0, w - 1,0 a zatem, przy stawce s, określonej jako 500 zł, opłata legalizacyjna wyniesie 25 000,00 zł (500 x 1,0 x 1,0 x 50 = 25.000), czyli tyle, ile ustaliły organy administracji. Prawidłowość wyliczenia kwoty opłaty legalizacyjnej nie nasuwa zastrzeżeń i sama skarżąca nie zgłasza zarzutu błędnego wyliczenia opłaty. W tym miejscu zauważyć należy, iż organ administracyjny w przypadku prowadzenia postępowania legalizacyjnego jest zobligowany do określenia tej opłaty albowiem przepisy ustawy – prawo budowlane nie przewidują możliwości odstąpienia od jej określenia, nie przewidują również możliwości jej miarkowania. Podkreślić przy tym należy, że ustawodawca jednakowo traktuje wszystkich adresatów art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż wykluczył możliwość uwzględnienia przez organy nadzoru budowlanego jakichkolwiek dodatkowych, nieprzewidzianych ustawowo lub niezwiązanych z istotą problemu "samowoli", kryteriów przemawiających za odmiennym podejściem do poszczególnych przypadków (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 854/05, LEX nr 196409). Stąd też podnoszone w skardze okoliczności, co do sytuacji finansowej i możliwości płatniczych skarżącej nie mogą mieć wpływu na sądową ocenę zgodności z prawem zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. Stwierdzając zaistnienie w sprawie podstaw do ustalenia opłaty legalizacyjnej i prawidłowość obliczenia jej wysokości, nie można zaskarżonemu postanowieniu zasadnie zarzucić niezgodności z prawem. Argumentacja strony zawarta w skardze nie podważa trafności kwestionowanego postanowienia. Na przeszkodzie dla przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, którego elementem jest postanowienie o ustaleniu koniecznej opłaty legalizacyjnej, nie mogły też stanąć okoliczności, w jakich doszło do popełnienia samowoli budowlanej. Na koniec Sąd podkreśla, że w świetle obowiązujących przepisów prawa w przypadku dopuszczenia się samowoli budowlanej ustawodawca nie przewidział trzeciej możliwości. Zatem konsekwencją ustalenia przez organy samowoli budowlanej jest orzeczenie nakazu rozbiórki albo legalizacja obiektu poprzedzona wymierzeniem opłaty legalizacyjnej. Jak już wyżej wskazano, wszczęcie mieszczącego się w ramach procedury legalizacyjnej wpadkowego postępowania dotyczącego ustalenia opłaty legalizacyjnej uzależnione jest od zaistnienia dwóch przesłanek: przesądzenia faktu samowoli budowlanej i pozytywnej akceptacji przedłożonej przez stronę dokumentacji projektowo – powykonawczej. W niniejszej sprawie dwie w/w przesłanki wydania postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną zaistniały. W niniejszej sprawy nie uchybiono również przepisom prawa procesowego. Wydanie kwestionowanego postanowienia poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia. Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 kpa). Zgodnie zaś z art. 107 kpa w rozstrzygnięciu zawarto podstawowe jego elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne postanowienia z przytoczeniem przepisów prawa. Mając powyższe na względzie zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, dlatego też skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270), o czym orzeczono jak na wstępie.