II SA/Bk 787/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant referent stażysta Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę Decyzją z dnia [...].10.2015r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło decyzję Wójta Gminy J. z dnia [...].09.2015r. w części dotyczącej pkt 2.1 w przedmiocie określenia ilości miejsc postojowych ustalając, że mają się mieścić w granicach terenu inwestycji, natomiast w pozostałej części oddaliło skargę na decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami nieuciążliwymi, garażami w podpiwniczeniu i infrastrukturą, przewidzianej do realizacji na działce o nr [...] w I. wraz ze zjazdami z drogi gminnej o nr [...], ul. [...] nr [...], ul. [...] oraz z działki o nr [...]. Stan faktyczny przedstawiał się następująco: Wnioskiem z dnia [...].08.2009r. A. S. wystąpiła do Wójta Gminy J. o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji. W dniu [...].03.2011r. Wójt Gminy J. odmówił wydania żądanej decyzji, która została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...].05.2011r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę A. S. wyrokiem z dnia 13.12.2012r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 894/12. Sąd podzielił stanowisko organów, iż inwestorka nie spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ nie przedstawiła umowy z W. Sp. z o.o. w B., zapewniającą dostawę wody i odbiór ścieków dla przyszłej inwestycji, zaś pismo gestora sieci z dnia [...].04.2011r. nie było wystarczające. Wyrokiem z dnia 12.12.2014r. – II OSK 1245/13 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, decyzję Kolegium oraz decyzję Wójta Gminy J. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. NSA inaczej ocenił pismo W. z dnia [...].04.2011r. uważając, że treść pisma stanowi o spełnieniu przesłanki, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy planistycznej, bowiem: "Z pisma tego wynika, że istnieje możliwość odprowadzenia ścieków komunalnych z działki nr [...] do gminnej sieci sanitarnej poprzez bezpośrednie wtłoczenia za pomocą lokalnej (zlokalizowanej na działce inwestora i będącej jego własnością) przepompowni do kanału w ulicy [...]. W przypadku zapewnienia dostaw wody w ilości 30 m3 na dobę przy maksymalnym rozbiorze 7 m3 /h wskazano następujące rozwiązanie: należy zapewnić zwiększenie możliwości produkcji lub zmagazynowania uzdatnionej wody w obrębie O. modernizując stację na Osiedlu poprzez zwiększenie jej mocy lub budowę zbiornika wyrównawczego o wielkości 300 m3 co pozwoli na jego uzupełnienie w godzinach nocnych z zasobów stacji w K. W odpowiedzi zawarto informację, że obydwa warianty traktowane łącznie lub wymiennie, po spełnieniu tych warunków pozwolą na zapewnienie dostawy wody do nieruchomości. Realna możliwość i wykonanie tych warunków wynosi 2 lata, tyle też trwa proces inwestycyjny i dopiero z tym momentem i po spełnieniu tych warunków gestor sieci podpisuje umowę na dostawę wody i odbiór ścieków." Rozpoznając sprawę ponownie, Wójt Gminy J., uzyskał potwierdzenie aktualne od gestora sieci na zaopatrzenie działki nr [...] w media, sporządził nową analizę terenu i wydał decyzję pozytywną ustalającą warunki zabudowy. W decyzji określił wymagania, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588), zwanego: rozporządzeniem. Odwołanie od decyzji organu I instancji złożyło kilkadziesiąt osób (mieszkańców I.), nie godząc się na powstanie inwestycji. Zarzucono decyzji niespełnienie warunków w zakresie infrastruktury technicznej tj. wodnej, elektrycznej i drogowej. Stwierdzono, że budowa wysokiego bloku będzie kolidowała z ładem przestrzennym, ponieważ większość zabudowy sąsiedniej to domy jednorodzinne. Występują problemy z zaopatrzeniem osiedla w wodę, a posadowienie nowego bloku zwiększy te problemy. Nadto na działce inwestora znajdują się stacje transformatorowe, co do lokalizacji których nie zajęto stanowiska w decyzji Wójta. Pobudowanie zjazdu z ulicy [...] uniemożliwi normalne funkcjonowanie ruchu drogowego, ponieważ już obecnie występują "korki" z uwagi na małą przepustowość ulic [...], [...]. Decyzją z dnia [...].10.2015r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło skargi. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji przytoczył treść art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i na podstawie poszczególnych punktów tego przepisu dokonał analizy zarzutów z odwołań, dochodząc do wniosku, że są one niezasadne. Według organu odwoławczego, została zachowana zasada tzw. dobrego sąsiedztwa. Z analizy terenu wynika, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa różnorodna: budynki jednorodzinne o 3 kondygnacjach, do 10m wysokości, budynki wielorodzinne o 4 kondygnacjach do 16,3m wysokości, a także zabudowa produkcyjna i usługowa. W ocenie Kolegium, ustalenie wysokości przyszłego budynku do 15m mieści się w granicach istniejącej już zabudowy. Odnośnie obsługi komunikacyjnej i zaprojektowanych zjazdów organ wskazał, że szczegółowe rozwiązania nie dotyczą decyzji o warunkach zabudowy, lecz późniejszej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wówczas inwestor będzie obowiązany dokonać uzgodnień z organem kompetentnym ds. komunikacji, możliwości usytuowania zjazdów, po przedłożeniu konkretnego projektu. Podobna sytuacja będzie dotyczyć przeniesienia stacji transformatorowych. Natomiast organ I instancji zastrzegł w decyzji o warunkach zabudowy (pkt 4 decyzji), że przyszła inwestycja nie może negatywnie wpływać na możliwość komunikacji pieszej i kołowej, co jest, na tym etapie, wymogiem wystarczającym. Kolegium odnosząc się do zaopatrzenia przedsięwzięcia w wodę i odbiór ścieków powołało się na wyrok NSA z dnia 12.12.2014r. – II OSK 1245/13, w którym ta kwestia została przesądzona. Poza zarzutami odwołań Kolegium uzasadniło swoje stanowisko w kwestii dokonanej zmiany określenia miejsc parkingowych. O ocenie organu ustalenie, w decyzji organu I instancji, minimalnej ilości miejsc parkingowych na 1,5 miejsca na każdy lokal mieszkalny i 10-12 miejsc na 1000m powierzchni usług, jest sprzeczne z art. 52 ust. 3 w zw. art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Określenie minimalnej ilości miejsc parkingowych nie jest przewidziane w/w przepisami ani przepisami odrębnymi. Urządzenie i liczba miejsc parkingowych będzie przedmiotem procesu prowadzącego do wydania pozwolenia na budowę, natomiast na tym etapie postępowania wystarczającym jest wskazanie, że miejsca parkingowe powinny znajdować się na terenie inwestycji. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę wywiodła A. M., nie zgadzając się z jej treścią w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji lub jej zmianę poprzez ustalenie warunków zabudowy szeregowej lub jednorodzinnej. Zdaniem skarżącej, decyzja narusza jej prawa podmiotowe, ponieważ zakłóci obecnie istniejące, niedostateczne, dla mieszkańców I., warunki w zakresie infrastruktury technicznej: wodnej, elektrycznej, a przede wszystkim drogowej. W skardze postawiono zarzut nieokreślenia ilości miejsc parkingowych decyzją zmieniającą SKO, co jest sprzeczne z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. nr 164, poz. 1589). Pogląd swój skarżąca oparła o treść wyroków NSA w sprawach o sygn. akt II OSK 1229/12 i II OSK 812/11. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. W kwestii zmiany treści decyzji pierwszoinstancyjnej, SKO nie zgodziło się z zarzutami skargi w decyzji o warunkach zabudowy, że musi być określona minimalna ilość miejsc parkingowych dla przyszłej inwestycji, ponieważ dopiero w postępowaniu o wydanie decyzji pozwalającej na budowę jest możliwe określenie konkretnych wymagań, co do zapotrzebowania na miejsca parkingowe. Kolegium przyznało, że występuje niejednolitość orzecznictwa w tej materii. Powołało się natomiast na wyrok NSA z dnia 12.05.2015r. – sygn. akt II OSK 2435/13 oraz wyroki: WSA w Gorzowie Wielkopolskim – II SA/Go 756/11 i WSA w Poznaniu – II SA/Po 601/15, gdzie sądy zajęły stanowisko odmienne niż przedstawiła skarżąca. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Przede wszystkim Sąd zauważa, że sprawa z wniosku A. S. z [...].08.2009r. dotycząca warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, z usługami nieuciążliwymi i garażami, przewidziana do realizacji na działce o nr [...] w I. wraz z infrastrukturą techniczną i zjazdami z ulic oznaczonych nr [...], [...], [...] znalazła po raz drugi swój finał przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Białymstoku. Poprzednia decyzja Wójta z dnia [...].03.2011r. odmawiająca wydania warunków zabudowy na działce nr [...] została utrzymana w mocy przez SKO w B. decyzją z dnia [...].05.2011r., a następnie WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia 13.12.2012r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 894/12 – oddalił skargę inwestorki. Powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy, w ocenie Sądu w sprawie II SA/Bk 894/12 było niespełnienie przez wnioskodawczynię warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 w związku z ust. 5 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015r., poz. 199 ze zm.) zwanej: u.p.z.p. Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny zajął odmienne stanowisko w w/w kwestii uważając, że złożone przez inwestorkę dokumenty świadczą o zagwarantowaniu, przez uprawnione podmioty, powstania uzbrojenia terenu wystarczającego dla planowanej inwestycji, w tym w zakresie dostarczania wody i odbioru ścieków. Wskutek innej oceny prawnej, NSA wyrokiem z dnia 12.12.2014r. (II OSK 1245/13) uchyliło wyrok WSA, decyzję SKO oraz decyzję Wójta Gminy J., pouczając Wójta o konieczności uwzględnienia stanowiska NSA przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W związku z powyższym, w ponownie przeprowadzonym postępowaniu Wójt Gminy J., wydając decyzję z dnia [...].09.2015r. ustalił warunki zabudowy po wyjaśnieniu, że W. Spółka z o.o. w B. (gestor sieci wodno-sanitarnej) zapewnią planowanemu przedsięwzięciu zaopatrzenie w wodę i odbiór ścieków. Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 z e zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., Sąd (także organy) jest związany wykładnią prawa, ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zatem nie podlega dyskusji, że wymóg zapewnienia wody i odprowadzanie ścieków, o jakim stanowi art. 61 ust. 1 pkt 3 w związku z ust. 5 u.p.z.p. – został spełniony. W tym też kontekście, zarzut skargi jest chybiony, bowiem uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Potwierdził to gestor sieci wodociągowo-sanitarnej (pismo z dnia [...].04.2015r. o aktualności warunków technicznych do podłączenia sieci wodno-kanalizacyjnej), a także, jeśli chodzi o zapewnienie dostaw energii elektrycznej, gestor sieci elektrycznej – P. (pismo z dnia [...].03.2015r. pozytywnie odnoszące się do inwestycji z jednoczesną informacją, że organ będzie uzgadniał szczegółowy projekt zagospodarowania terenu na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Oceny powyższej nie zmienia treść pism Zakładu Gospodarki Komunalnej w J. z dnia [...] i [...].04.2016r. (przedłożone na rozprawie przez skarżącą), bowiem po pierwsze – nie jest to organ będący gestorem sieci, a po drugie – z pism tych wynika, że zgłoszony przez mieszkańców I., wieloletni problem z dostawą i ciśnieniem wody jest przez zakład analizowany. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. właściwie oceniło spełnienie przez inwestorkę pozostałych wymagań dla przyszłej inwestycji, wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1, 2, 4, 5 u.p.z.p. Organ I instancji dołączył do swej decyzji, poprawnie sporządzoną, analizę terenu (o której stanowi § 3-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - Dz.U. nr 164, poz. 1558, zwanego: rozporządzeniem). W obszarze analizowanym znalazła się zróżnicowana zabudowa: budynki mieszkalne jednorodzinne do 3 kondygnacji naziemnych (do 10m), zabudowa usługowa, a także zabudowa wielorodzinna o wysokości od 15m do 16,3m. Słusznie Kolegium uznało, iż ustalenia wysokości planowanej inwestycji do 15m nie będzie kolidowało z istniejącą zabudową (pomimo wnioskowanej wysokości do 16m). Wysokość planowanej inwestycji będzie więc kontynuacją wysokości już istniejącej zabudowy. Nie było wątpliwości, że teren ma dostęp do dwóch dróg publicznych, że teren nie wymaga zmiany przeznaczenia gruntów, a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zostały spełnione pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2, 4, 5 u.p.z.p. Jak słusznie zauważyło Kolegium, decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, organ jest zobowiązany wydać pozytywną decyzję, jeśli zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi wynikające z konkretnych przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki (tak orzeczono m.in. w wyroku NSA z dnia 25.04.213r. – II OSK 2611/11). Sąd zauważył, że odwołanie od decyzji Wójta Gminy J. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., złożyło kilkadziesiąt osób (mieszkańców I.), zaś skargę do Sądu wywiodła jedynie A. M. Nie ma to oczywiście znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, natomiast zarzuty skargi są szersze niż zarzuty zawarte w odwołaniu. Kolegium rozpoznając całościowo sprawę, poza zarzutami odwołania stwierdziło, iż organ I instancji niesłusznie określił ilość miejsc postojowych poprzez wskazanie 1,5 miejsca postojowego na każdy lokal mieszkalny i 10-12 miejsc na każde 1000m powierzchni usług. Kolegium uchylając ten punkt decyzji pierwszoinstancyjnej ustalił, że "w granicach własnego terenu należy zapewnić miejsca parkingowe". Ten element stał się m.in. przedmiotem skargi. Skarżąca, powołując się na wyroki NSA (II OSK 1229/12 i II OSK 812/11), zajęła stanowisko, że liczba miejsc parkingowych powinna być konkretnie ustalona w decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Sądu, stanowisko Kolegium w tym przedmiocie i w realiach tej sprawy jest bardziej przekonujące. Przepis art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p.z nie precyzuje sposobu określania ilości miejsc parkingowych dla przyszłej inwestycji, a kwestia ta powinna być uszczegółowiona dopiero na etapie pozwolenia na budowę. Orzecznictwo sądowe jest tu podzielone. Skarżąca powołała się na dwa wyroki NSA o sygn. akt II OSK 1229/12 i II OSK 812/11, gdzie sąd przyjął, iż powinna być określona minimalna ilość miejsc parkingowych w decyzji o warunkach zabudowy. Jednakże istnieją inne, późniejsze orzeczenia o przeciwstawnym stanowisku: wyrok NSA z dnia 12.05.2015r. – sygn. akt II OSK 2435/13, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim – II SA/Go 756/11, wyrok WSA w Poznaniu – sygn. akt II SA/Po 601/15, gdzie sądy zwracają uwagę na istotę decyzji o warunkach zabudowy, której celem jest określenie, czy dana inwestycja może powstać na danym terenie. Analiza w/w orzeczeń, przez skład orzekający, wykazała, że wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15.12.2011r. o sygn. akt I SA/Go 756/11 został utrzymany w mocy przez NSA wyrokiem z dnia 29.10.2013r. w sprawie II OSK 1229/12. Sprawa dotyczyła udzielenia pozwolenia na budowę, a nie ustalenia warunków zabudowy. NSA odnosząc się do wcześniejszej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, gdzie była określona ilość miejsc parkingowych stwierdził, iż w takim przypadku te ustalenia wiążą organ architektoniczno-budowlany. Nie ma, natomiast, obowiązku (wbrew twierdzeniom skargi) określania ilości miejsc parkingowych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Wystarczy, że w tej decyzji znajduje się zastrzeżenie dla inwestora, iż ma zapewnić ilość miejsc parkingowych w granicach działki inwestycyjnej. Za takim rozwiązaniem opowiedział się WSA w Poznaniu w wyrokach z dnia 23.10.2015r. (II SA/Po 601/15) oraz z dnia 20.03.2014r. (IISA/Po 1137/13), a także NSA w wyroku z dnia 9.07.2009r. – II OSK 1129/08. Sąd orzekający uznał więc za trafne uchylenie przez Kolegium decyzji organu I instancji w pkt 2.1, bowiem racjonalnym wydaje się pozostawienie decyzji o ilości miejsc parkingowych dla dalszego etapu postępowania z zastrzeżeniem, że mają się znajdować na działce inwestora, skoro dopiero w decyzji o pozwoleniu na budowę będzie skonkretyzowana ilość lokali, dla których miejsca parkingowe staną się niezbędne. Należy raz jeszcze wrócić do elementów zaskarżonej decyzji, które budzą największe wątpliwości skarżącej (jak też osób odwołujących się od decyzji organu i instancji). Są to: niedostateczne zaopatrzenie w wodę już istniejących mieszkań, nadmierny ruch samochodowy powodujący "korki" zwłaszcza na ulicach [...] i [...] oraz brak rozstrzygnięcia, co do przeniesienia stacji transformatorowych. Jeśli chodzi o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków, to kwestia ta została już omówiona. W konstatacji należy stwierdzić, że W., jako organ odpowiedzialny za dostarczanie wody, nie wyraził żadnych obaw, co do trudności zaopatrzenia w wodę na przyszłość. Natomiast w jaki sposób problem zostanie rozstrzygnięty w rzeczywistości dla wnioskowanej budowli rozwiązania będzie poszukiwał inwestor, a nie mieszkańcy okolicznych nieruchomości. Podobnie sytuacja dotyczy stacji transformatorowych, których ewentualne przeniesienie, będzie rozstrzygane na etapie postępowania o pozwolenia na budowę, gdzie obowiązkiem inwestora będzie przedstawienie projektu zagospodarowania działki i dokonanie uzgodnień z zakładem energetycznym. Kolegium, w zaskarżonej decyzji, wyjaśniło też prawidłowo problem dotyczący ruchu drogowego. W tym miejscu należy podkreślić, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie oznacza, że można już realizować inwestycję. Do tego potrzebne jest jeszcze uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, do której musza być dołączone projekty i uzgodnienia m.in. w zakresie możliwości zaprojektowania zjazdów z dróg gminnych: o nr [...] ul. Zalesie, o nr [...] i [...] ul. [...]. Organ, do którego należy decydowanie o infrastrukturze komunikacyjnej na terenie I., będzie zobligowany do oceny sytuacji, biorąc pod uwagę ochronę osób trzecich. W pkt 4 decyzji Wójt zaznaczył, że inwestycja nie może negatywnie wpływać na możliwość komunikacji pieszej i kołowej. Tak więc, w ocenie Sądu, zarzuty skargi są co najmniej przedwczesne na obecnym etapie postępowania. Decyzję o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się tylko wówczas, gdy na danym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Decyzja taka oznacza, że wskazana we wniosku inwestycja może być realizowana na danym terenie. Decyzja jednak nie oznacza, że dojdzie do takiej budowy, gdyż będzie to uzależnione od uzyskania przez inwestorkę decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Mając na względzie powyższe okoliczności, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.