II OSK 1245/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Teresa Zyglewska /spr./ Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 849/12 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Juchowiec Kościelny z dnia [...] marca 2011 r. znak [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku na rzecz A. S. kwotę 1230 (tysiąc dwieście trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę A. S. na decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] maja 2011 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Wójt Gminy Juchnowiec Kościelny decyzją z dnia [...].03.2011 r. odmówił A. S. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami na parterze, garażami na samochody osobowe w podpiwniczeniu, na działce o nr geodezyjnym [...], położonej w Ignatkach Osiedle, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zjazdami z dróg gminnych: [...], [...] i drogi o nr geodezyjnym [...]. W uzasadnieniu decyzji Wójt Gminy Juchnowiec Kościelny ustalił, po ocenie analizy terenu, że istniejące i projektowane uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla wnioskowanej inwestycji z uwagi na brak możliwości dostaw wody dla mieszkańców przyszłego budynku wielorodzinnego. W ocenie organu nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) zwanej dalej u.p.z.p. Na wezwanie organu z dnia 29.09.2009 r. wnioskodawczyni nie dostarczyła umowy z gestorem sieci na dostarczenie odpowiedniej ilości wody do planowanej inwestycji. Z ustaleń poczynionych we własnym zakresie przez pracowników Gminy wynikało, że gestor sieci – Gospodarstwo Pomocnicze przy Wojewódzkim Zarządzie Melioracji i Urządzeń Wodnych Eksploatacja Wodociągów w Białymstoku nie może zapewnić dostawy wody do wnioskowanej inwestycji. Pismem z dnia 29.11.2010 r. Wójt Gminy Juchnowiec Kościelny wyraził zgodę na podłączenie urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych do sieci gminnej, lecz cofnął tę zgodę w dniu 20.12.2010 r. Z racji braku umowy na dostarczenie wody dla planowanej inwestycji, organ I instancji odmówił wydania decyzji o warunkach zabudowy uważając, że jest to wystarczająca przesłanka dla wydania tego rodzaju decyzji, skoro nie zostały łącznie spełnione wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku po rozpoznaniu odwołania inwestorki decyzją z dnia [...].05.2011 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Juchnowiec Kościelny z dnia [...].03.2011 r. Działania Wójta Juchnowiec Kościelny w przedmiocie uzyskania możliwości przyłączenia przyszłej inwestycji do sieci wodno – kanalizacyjnej, organ odwoławczy ocenił jako wewnętrzne zabiegi, a nie czynności procesowe postępowania administracyjnego. Skoro okazało się, że nie istnieją techniczne możliwości podłączenia inwestycji planowanej do wodociągu gminnego, ponieważ byłoby to ze szkodą dla obecnych użytkowników, to Wójt słusznie wycofał się z tego posunięcia. Organ uznał za niezasadne zarzuty naruszenia art. 7, 8, 9 i 10 k.p.a. Za nietrafny uznano zarzut nieuznania prośby o przedłużenie postępowania w związku z pismem pełnomocnika z dnia 11.02.2011 r. Profesjonalny pełnomocnik winien złożyć wniosek o zawieszenie postępowania, który podlegałby formalnemu rozpatrzeniu. Jeśli chodzi o zarzut nierównego traktowania stron to organ wyjaśnił, że inny inwestor (firma R.) nie jest uczestnikiem niniejszego postępowania i o żadnej nierówności nie może być mowy. Nie dopatrzono się naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym. SKO podkreśliło, że możliwość wydania pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy istnieje wówczas, gdy inwestor przedstawi umowę z gestorem sieci w myśl art. 61 ust. 5 u.p.z.p., a tego wnioskodawczyni nie dopełniła. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Biąłymstoku wniosła A. S.. W odpowiedzi na skargę, SKO w Białymstoku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę. Sąd I instancji wywodził, że wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy jest uzależnione od łącznego spełnienia przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Brak spełnienia chociażby jednego z warunków, stanowi podstawę do wydania decyzji odmownej. Art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. stanowi, że: "istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5 ma być wystarczające dla zamierzenia budowlanego". Natomiast ust. 5 art. 61 ma brzmienie: "Warunek o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem". Celem powyższych przepisów nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale zagwarantowanie że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektu budowlanego. Jeżeli uzbrojenie terenu jeszcze nie powstało, to umieszczenie na obszarze właściwych urządzeń musi być zagwarantowane w drodze umowy pomiędzy inwestorem a gestorem sieci. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca nie spełniła kwestionowanej przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Sąd I instancji stwierdził, że do chwili wydania decyzji przez organ I instancji w dniu [...].03.2011 r. inwestorka nie uzupełniła wniosku o dostarczenie umowy z gestorem sieci na zapewnienie dostawy wody dla planowanej inwestycji, do czego była zobowiązana wezwaniem organu z dnia 29.09.2009 r. Natomiast, na etapie odwołania pełnomocnik inwestorki dołączył 3 dokumenty. Analiza treści pisma z dnia 12.04.2011 r. kierowanego do W. w Białymstoku wskazuje, że jest to forma zapytania o możliwość zapewnienia dostaw wody i odbioru ścieków oraz o wskazanie czynności, jakie w tym zakresie, winien wykonać inwestor. Pismo z dnia 14.04.2011 r. jest odpowiedzią gestora sieci na zapytanie z dnia 12.04.2011 r. W ocenie Sądu I instancji jest to jedynie informacja W. na temat technicznych warunków, jakie należałoby spełnić w przypadku podłączenia inwestycji na działce o nr [...] do sieci wodno – kanalizacyjnej. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ww. pisma, jak również oświadczenie z dnia 15.04.2011 r., nie mogły być potraktowane przez organy, jako umowa zawarta między inwestorką, a przedstawicielem gestora sieci. Sąd I instancji nie podzielił również i tych zarzutów dotyczących naruszenia art. 7, 8., 9 i 10 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny wywodził, że sprowadzają się one głównie do tego, że Wójt Gminy Juchnowiec Kościelny początkowo wyraził zgodę na podłączenie przyszłej inwestycji do gminnej sieci wodno – kanalizacyjnej, a następnie zgodę tę cofnął pismem z dnia 20.12.2010 r., tj. na 3 miesiące przed wydaniem decyzji w I instancji. Sąd I instancji zauważył, że organ gminny, po nie wywiązaniu się wnioskodawczyni z przedłożenia umowy z gestorem sieci z własnej inicjatywy powziął działanie by sprostać wymogowi z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., do czego nie był zobowiązany. Dlatego też, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, chybione jest obciążanie Wójta Gminy Juchnowiec Kościelny okolicznością nie informowania Skarżącej o rozmowach jakie przeprowadził z Wojewódzkim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych na temat możliwości przyłączenia do sieci inwestycji Skarżącej, skoro ten element nie wchodził w zakres postępowania administracyjnego z urzędu. Postępowanie o warunki zabudowy jest prowadzone z wniosku osoby zainteresowanej, co oznacza, że kompletny wniosek ma obowiązek przedstawić inwestor, w tym umowę gwarantującą przyłączenie inwestycji do sieci. Obowiązku tego nie można przerzucać na organ administracji, a jeśli podjął w tym temacie działania z własnej woli (i być może w dobrej wierze), czynić organowi zarzutu naruszenia przepisów postępowania (art. 7, 8, 9 k.p.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. S. zarzucając mu naruszenie: - art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na fakt, że strona skarżąca w skutek negocjacji prowadzonych ze spółką zawarła porozumienie co do faktu podłączenia działki o nr geodezyjnym [...] do istniejącej sieci wodno – kanalizacyjnej; - błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. polegającą na przyjęciu przez Wójta Gminy Juchnowiec Kościelny oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze, iż do wydania decyzji o warunkach zabudowy niezbędne jest istnienie uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia budowalnego oraz umowa z gestorem sieci, gdy dyspozycja tego przepisu mówi, że "wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku", gdy "istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ustęp 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowalnego."; - naruszenia art. 3 § 1 i art., 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 14 k.p.a. i zawartej we wskazanym przepisie zasady pisemności postępowania poprzez fakt, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie zauważył w skarżonym wyroku, iż rzekome konsultacje Gminy Juchnowiec Kościelny z Gospodarstwem Pomocniczym przy Wojewódzkim Zarządzie Melioracji i Urządzeń Wodnych Eksploatacja Wodociągów w Białymstoku odbywały się bez jakichkolwiek zapisów rejestrujących ich przebieg; - naruszenia art. 3 § 1 i art., 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez fakt, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku błędnie przyjął, że w omawianej sprawie nie doszło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa , co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji wydanych przez organy administracji publicznej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentowano, że pomiędzy inwestorką, a a gestorem sieci wodno – kanalizacyjnej doszło do zawarcia umowy wypełniającej wymogi określone w art. 61 u.p.z.p. Zwrócono uwagę, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie zinterpretował art. 61 ust. 1 pkt 3 wywodząc, że do spełnienia warunku z tego przepisu niezbędne jest zawarcie konkretnej umowy pomiędzy inwestorką, a gestorem sieci, a nie umowy przedwstępnej, która została pomiędzy stronami zawarta. Takie działanie organu w ocenie skarżącej kasacyjnie narusza zasadę pogłębiania obywateli do władzy publicznej zawartą w art. 8 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej również jako p.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a przesłanek nieważności postępowania, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Skarga kasacyjna jest uzasadniona, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty oparte są na usprawiedliwionych podstawach. Na uwzględnienie zasługuje zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego, to jest art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Zgodnie z powołanym wyżej przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jeżeli istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowalnego. Warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem- art. 61 ust. 5. Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy nie uzależnia wydania decyzji o warunkach zabudowy od fizycznego istnienia uzbrojenia terenu w dacie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Dla wydania takiej decyzji nie jest konieczne faktyczne istnienie uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie uzbrojenie terenu wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w brzmieniu art. 61 u.p.z.p. ustęp 1 pkt 3 tego przepisu i jednoznacznie uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu, zaś ustęp 5 wyraźnie stanowi, że warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Rację ma Sąd, iż zagwarantowanie w drodze umowy nie jest równoznaczne z obowiązkiem legitymowania się taką umową już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie zapewnienia, gwarancji, że takie uzbrojenie w przyszłości powstanie, zostanie w przyszłości zawarta umowa (por. wyroki Naczelnego Sądu administracyjnego: z dnia 4 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1780/08, z dnia 14 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 779/08). Z tak prawidłowo przedstawionej argumentacji Sąd I instancji nie wyprowadził prawidłowych wniosków nakładając na skarżącą kasacyjnie obowiązek legitymowania się stosowną umową z gestorem sieci wodno – kanalizacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny niezasadnie wywiódł, że rację mają organy, iż przedłożone do akt sprawy pismo z dnia 14 kwietnia 2011 r. pochodzące od W. w Białymstoku, a skierowane do pełnomocnika skarżącej kasacyjnie W. W. nie stanowi spełnienia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Z pisma tego wynika, że istnieje możliwość odprowadzenia ścieków komunalnych z działki nr [...] do gminnej sieci sanitarnej poprzez bezpośrednie wtłoczenia za pomocą lokalnej (zlokalizowanej na działce inwestora i będącej jego własnością) przepompowni do kanału w ulicy [...]. W przypadku zapewnienia dostaw wody w ilości 30 m3 na dobę przy maksymalnym rozbiorze 7 m3 /h wskazano następujące rozwiązanie: należy zapewnić zwiększenie możliwości produkcji lub zmagazynowania uzdatnionej wody w obrębie Osiedla Ignatki modernizując stację na Osiedlu poprzez zwiększenie jej mocy lub budowę zbiornika wyrównawczego o wielkości 300 m3 co pozwoli na jego uzupełnienie w godzinach nocnych z zasobów stacji w Kleosinie. W odpowiedzi zawarto informację, że obydwa warianty traktowane łącznie lub wymiennie, po spełnieniu tych warunków pozwolą na zapewnienie dostawy wody do nieruchomości. Realna możliwość i wykonanie tych warunków wynosi 2 lata, tyle też trwa proces inwestycyjny i dopiero z tym momentem i po spełnieniu tych warunków gestor sieci podpisuje umowę na dostawę wody i odbiór ścieków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób nieuprawniony podzielił, argumentację organów, że złożone przez inwestorkę dokumenty nie świadczą o zagwarantowaniu przez określone podmioty powstania uzbrojenia terenu wystarczającego dla planowanej inwestycji oraz zawarcia stosowanej umowy, a co za tym idzie spełnienia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na względzie powyższe zapatrywanie prawne. Pozbawione słuszności są natomiast zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 14 k.p.a. i art. 8 k.p.a. O skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde uchybienie, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istotny wpływ na wynik sprawy to taki w którym istnieje związek przyczynowy pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem wojewódzkiego sądu administracyjnego, który uzasadnia istnienie choćby hipotetycznej możliwości odmiennego rozstrzygnięcia sprawy ( por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., I GSK 709/12). W rozpoznawanej sprawie takiego związku dopatrzeć się nie można, a co za tym idzie zarzuty te są nieskuteczne. Mając na względzie powyższe w oparciu o art. 188 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt. 1 lit. b pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).