II SA/Bk 789/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Marta Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 09 lutego 2010 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa oraz art. 51 ust.1 pkt 3 i art. 83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania T. K., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] września 2009 r. Nr [...] zobowiązującą S. S. do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględnionego z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad, kiosku drewnianego wybudowanego na działce o nr geod. [...]w miejscowości K. Podstawą wydania zaskarżonej decyzji były następujące ustalenia faktyczne: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., na wniosek T. K. z dnia 8 września 2009 r., wszczął postępowanie administracyjne w sprawie w legalności budowy kiosku drewnianego, znajdującego się na działce o nr geod. [...] w K., będącej w zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. W trakcie przeprowadzonej w dniu 17 września 2009 r. kontroli budowy stwierdzono, że na przedmiotowej działce znajduje się kiosk drewniany o wymiarach 15,10 m x 4,0 m. Obiekt posiada fundament betonowy wylewany, ściany wykonane są z drewna, a dwuspadowy dach pokryty jest blachą ocynkowaną. Z tyłu kiosku wybudowany został betonowy "taras" o wymiarach 15,10 m x 2, 0 m, a na dzień kontroli roboty budowlane zostały zakończone. Nadto organ I instancji ustalił, że budowa przedmiotowego obiektu była przeprowadzona na podstawie decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] Starosty S. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej S. S. pozwolenia na budowę tymczasowego kiosku drewnianego o powierzchni zabudowy 40 m2 na działce o nr geod. [...] w K. Analizując akta sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. stwierdził, że przedmiotowy kiosk został wybudowany z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, mianowicie zostały zwiększone jego wymiary z 10 m x 4 m na 15 m x 4 m, przez co zwiększyła się powierzchnia zabudowy oraz kubatura obiektu. Ponadto zmieniono posadowienie kiosku, tj. zamiast na belkach żelbetonowych nietrwale związanych z gruntem wykonano fundament betonowy wylewany. Zmieniono także lokalizację obiektu, zgodnie bowiem z projektem zagospodarowania działki, kiosk powinien znajdować się 3 m od granicy działki nr geod. [...], tymczasem faktyczna odległość wynosi 1 m z jednej strony i kilkanaście centymetrów z drugiej strony obiektu. Nadto odległość kiosku od ul. G. wynosi ok. 2 m, tymczasem zgodnie z projektem zagospodarowania działki miała to być odległość 13 m. W tych okolicznościach Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. rozpoczął procedurę naprawczą względem przedmiotowego obiektu (art. 51 ustawy Prawo budowlane) i w dniu [...] września 2009 r. wydał decyzję, w której zobowiązał S. S. do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego kiosku drewnianego wybudowanego na działce o nr geod. [...] w K., uwzględnionego z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad. Z decyzją tą nie zgodził się T. K. i w dniu 13 października 2009 r. złożył odwołanie do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił nieuzasadnione zastosowanie procedury naprawczej określonej w art. 50 i 51 Prawa budowlanego, wskazując, że wybudowany obiekt nie jest kioskiem, na którego budowę została wydana decyzja z dnia [...] sierpnia 2003 r. o pozwoleniu na budowę, ale zupełnie innym obiektem wybudowanym samowolnie. Odwołujący podkreślił również, że istniejący obiekt jest zlokalizowany zbyt blisko jego działki, co narusza obowiązujące warunki techniczne, powoduje zagrożenie pożarowe i praktycznie uniemożliwia zagospodarowanie i zabudowę tej działki. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania stwierdzając, że przedmiotowy kiosk został wybudowany legalnie na podstawie decyzji Starosty S. z dnia [...] sierpnia 2003 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę tymczasowego kiosku. W związku zaś z tym, iż w/w decyzja określając obiekt jako tymczasowy nie wskazywała jednocześnie terminu jego rozbiórki, nie można przedmiotowego kiosku uznać za tymczasowy w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane. Ponadto na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor legitymował się prawomocną decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2003 r. zezwalającą S. S. na umieszczenie pawilonu z przeznaczeniem na prowadzenie działalności gospodarczej w pasie drogi krajowej nr [...] w miejscowości K. W tych okolicznościach słuszne było działanie organu I instancji, który stwierdził, że doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego i decyzją z dnia [...] września 2009 r. wszczął procedurę naprawczą na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Odnosząc się do zarzutów odwołania P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. stwierdził, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 50 prawa budowlanego z 1994 r., gdyż roboty zostały zakończone w 2004 r., natomiast zastosowanie ma art. 51 ust. 1 pkt 3, na podstawie którego została wydana decyzja organu I instancji. Zastosowania nie ma też art. 48 prawa budowlanego, albowiem w dacie rozpoczęcia robót budowlanych inwestor legitymował się pozwoleniem na budowę, a więc kiosk został wybudowany legalnie. Również pozostałe okoliczności podniesione w odwołaniu, a dotyczące mianowicie naruszenia przez inwestora wymaganej odległości od granicy działki i ochrony przeciwpożarowej, uzasadniają, zdaniem organu II instancji, zastosowanie procedury naprawczej z art. 51 ustawy Prawo budowlane. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., na podstawie art. 51 ust.4 ustawy Prawo budowlane, odmówił S. S. zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego budynku kiosku jako budynku wolnostojącego na działce o nr geod. [...] w K. stanowiącej własność Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, iż z przedłożonej do projektu zamiennego opinii projektanta jednoznacznie wynika, ze budynek kiosku handlowego został wybudowany niezgodnie z §12 ust. 1 i § 271 ust.1 i 2 w zw. z § 272 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., albowiem został zlokalizowany w odległości 0,50 m – 1,20 m od granicy działki nr geod. [...], której właścicielem jest Pan K. Ponadto z przedstawionej opinii rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych wynika, że przedmiotowy projekt nie może być pozytywnie zaopiniowany ze względu na przepisy przeciwpożarowe (konstrukcja budynku jest w całości palna). W dniu 4 grudnia 2009 r. pełnomocnik T. K. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2009 r. Przedmiotowemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) art. 51 ust.1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, – poprzez jego błędne zastosowanie w związku z niezasadnym przyjęciem, że w niniejszej sprawie doszło do istotnych odstępstw od projektu budowlanego, podczas, gdy okoliczności sprawy wskazują, że w przedmiotowej sprawie popełniono samowolę budowlaną, do której to mają zastosowanie przepisy art. 48 prawa budowlanego; – poprzez jego błędne zastosowanie do postępowania naprawczego w sytuacji, gdy postępowanie to można zastosować jedynie w stosunku do obiektów lub robót budowlanych, w których poprzez nakaz wykonania czynności lub robót można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. W sytuacji gdy poprzez nałożenie obowiązku wykonania czynności lub robót nie można doprowadzić obiektu do stanu zgodnego z prawem, organ winien zastosować art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego i nakazać rozbiórkę obiektu lub przywrócenie do stanu zgodnego z prawem; – polegające na błędnym zastosowaniu tego przepisu bez uprzedniego wstrzymania robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 prawa budowlanego. 2) art. 43 ust.1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez lokalizację budynku w odległości ok. 2 m od ul. G. będącej droga gminną w sytuacji, gdy w/w przepis dopuszcza lokalizację obiektów w odległości nie mniejszej niż 6 m od drogi gminnej, jak również przez uznanie, że związane z naruszeniem odległości budynku od drogi, występowanie zagrożenia dla ruchu drogowego nie leży we właściwości organów nadzoru budowlanego, wbrew art. 2 ust. 2 prawa budowlanego. 3) art. 7 i art. 77 § 1 kpa poprzez zaniechanie rozpatrzenia całokształtu okoliczności sprawy, jak również poprzez wadliwą ocenę prawną stanu faktycznego sprawy, a wynikającą z przyjęcia, że wybudowany obiekt jest tymczasowym kioskiem handlowych, podczas, gdy w rzeczywistości jest stałym budynkiem handlowym, wybudowanym na trwałych fundamentach betonowych. Na podstawie powyższych zarzutów pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie odwołując się do stanowiska i argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnił, iż są one nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrolując zaskarżoną decyzję pod kątem jej zgodności z przepisami prawa (art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm., art. 3 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.) Sąd stwierdza, iż decyzja ta jest zgodna z przepisami prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego. Stan faktyczny w sprawie niniejszej nie budził wątpliwości: kiosk drewniany, na budowę którego inwestor uzyskał pozwolenie na budowę na podstawie decyzji Starosty S. z dnia [...].08.2003r., został pobudowany na działce nr [...] w K., lecz z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. W takiej sytuacji, wbrew przekonaniu skarżącego, nie znajduje zastosowania przepis art. 48 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 207, poz. 2016 ze zm.) nakazującego rozbiórkę obiektu, albowiem sporny kiosk nie był tzw. "samowolą budowlaną", skoro przed jego wzniesieniem S. S. uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę. Co więcej, w obecnym stanie prawnym (art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego) istnieje pod pewnymi warunkami możliwość legalizacji nawet obiektu wzniesionego bez żadnego pozwolenia na budowę (bądź zgłoszenia).. Uzyskanie przez S. S. pozwolenia na budowę tymczasowego kiosku drewnianego – bez oznaczenia daty ":tymczasowości" – nie oznacza, że obiekt został wzniesiony samowolnie. Jak słusznie oceniły organy brak terminu rozbiórki w pozwoleniu na budowę pozwala uznać kiosk za obiekt wzniesiony na czas nieokreślony. Regulacja art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego zawiera trzy alternatywne przypadki prowadzenia postępowania legalizacyjnego (naprawczego). Jednym z nich jest wybudowanie obiektu z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę. Wówczas to organ nadzoru budowlanego ma obowiązek nałożyć (świadczy o tym sformułowanie "nakłada") na inwestora polecenie sporządzenia projektu budowlanego zamiennego w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Stanowi o tym art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 7 Prawa budowlanego, który został prawidłowo zastosowany w zaskarżonej decyzji. Inwestorowi nie można uczynić zarzutu popełnienia samowoli budowlanej, jeżeli w dacie rozpoczęcia robót legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Zrealizowanie obiektu z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę wypełnia zaś dyspozycję art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Przypadek prowadzenia robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę jest kwalifikowaną formą naruszenia norm prawa budowlanego, dla którego to przypadku zostały określone odrębnie w pkt 3 art. 51 ust. 1 czynności naprawcze (vide: wyrok WSA w Białymstoku z dnia 26.06.2008 r. – IISA/Bk 135/08). Stwierdzenie przez inspektora nadzoru budowlanego, że obiekt został wzniesiony z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego i pozwolenia na budowę (jak miało to miejsce w sprawie niniejszej) nie daje organowi innej możliwości postępowania (np. natychmiastowego orzeczenia rozbiórki części obiektu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego) jak tylko uruchomienie postępowania naprawczego w myśl art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy. Jest to bowiem przypadek wyodrębniony w tym przepisie. Taka procedura ma zmierzać do "doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem" co jeszcze nie oznacza, że stan zgodności z prawem zostanie osiągnięty. Brak zastosowania przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nawet przy przeświadczeniu organu (powziętego podczas oględzin), że stan niezgodności z prawem jest wątpliwy do usunięcia, naraziłby z kolei organy na zarzut naruszenia powyższego przepisu ze strony inwestora. Jak wynika z dalszej fazy postępowania projekt zamienny przedłożony przez S. S. nie został w konsekwencji zatwierdzony (decyzja PINB w S. z dnia [...].12.2009 r.) z uwagi na niewłaściwą lokalizację kiosku i niespełnienie przepisów przeciwpożarowych. Właśnie ta faza postępowania dała organowi budowlanemu możliwość oceny, na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, że obiekt z tak istotnymi odstępstwami nie spełnia wymogów prawnych. Decyzja o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego stanowi, w ocenie Sądu, najtrafniejszą odpowiedź na zarzuty skargi, iż zastosowanie procedury z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego było koniecznym elementem niniejszego postępowania naprawczego, zaś nakaz rozbiórki części obiektu może zafunkcjonować w świetle art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy dopiero przy braku wątpliwości co do jej zakresu (vide: wyrok NSA z dnia 8.11.2006r. – IIOSK 1289/05, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 22.04.2008 r. – IISA/Rz 950/07). Wbrew twierdzeniom skargi, wydanie postanowienia przez organ budowlany o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, nie miało tu zastosowania, gdyż przepis ten nie dotyczy robót już zakończonych (art. 51 ust. 7 – vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 26.03.2009 r. – VIII SA/Wa 600/08 teza nr 2). Nadto, zarzutu naruszenia art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych (zawierający dopuszczalną odległość obiektów od drogi publicznej – 6 m) nie można odnosić do organu wydającego zaskarżoną decyzję. Kwestia bezpieczeństwa w ruchu drogowym nie należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Zajęcie pasa drogowego wymaga odrębnej decyzji Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, która jest wiążąca dla organu wydającego decyzję budowlaną (co też słusznie podnosi WINB w odpowiedzi na skargę). Reasumując, Sąd nie podziela zarzutów skargi z przyczyn omówionych powyżej, jak też nie stwierdza naruszenia przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1 kpa. Organy właściwie zebrały i oceniły materiał dowodowy. Zarówno wymiary kwestionowanego obiektu, jak też niezachowanie prawidłowej odległości od granicy z działką skarżącego, zostały podane prawidłowo w aktach postępowania administracyjnego oraz w uzasadnieniu decyzji. Ustalenia te nie budziły sprzeciwu skarżącego. Wykładnia pojęcia "kiosku tymczasowego" znalazła odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i jest trafna. Skoro treść decyzji o pozwoleniu na budowę nie przewidywała daty rozbiórki, to nie sposób przyjąć, zdaniem Sądu, że obiekt posiadał przymiot tymczasowości, pomimo użytego nazewnictwa "kiosk tymczasowy". Mając na względzie powyższe okoliczności skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ppsa.