II SA/Bk 789/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 lutego 2011 r. sprawy ze skargi T. Ż. i W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia do stanu poprzedniego przepływu wody. oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołań T. Ż. i W. K. od decyzji Wójta Gminy Z. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] uznającej, że na działce nr [...] obrębu wsi G. nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, w wyniku zasypania zakola rzeki D. i podniesieniu około 1,5 m terenu tej działki w stosunku do terenu przyległego, dokonana przez jej właścicieli J. i J. J. (pkt 1) oraz zobowiązującej właścicieli tej działki do przywrócenia do stanu poprzedniego przepływu wody powodziowej w strefie zalewowej rzeki D. w terminie do dnia 30 czerwca 2011 r., co należy poprzedzić opracowaniem wodnoprawnym i uzyskaniem pozwolenia wodnoprawnego (pkt 2), 1. uchyliło pkt 2 skarżonej decyzji i zobowiązało właścicieli działki nr [...] J. i J. A. J. do przywrócenia do stanu poprzedniego przepływu wody powodziowej w strefie zalewowej rzeki D., w terminie do 31 grudnia 2010 r. poprzez: obniżenie pasa gruntu na głębokości 1,5 m i szerokości 50 m od linii brzegowej rzeki D. na działce nr [...] obrębu wsi G., 2. w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Dnia 23 czerwca 2010 r. T. Ż. i dnia 30 czerwca 2010 r. W. K. wystąpili z wnioskami w sprawie zmiany stanu wody na gruncie, dokonanej na działce nr [...] obrębu wsi G. T. Że. podał, że podniesiono powierzchnię działki o ponad 1 m, sprostowano koryto rzeki D. oraz przekopano rów, co przyczynia się do zalewania jego łąki stanowiącej działkę nr [...] i siedliska stanowiącego działkę nr [...]. W. K. wnioskował o interwencję w związku z dokonaną przebudową koryta rzeki D. na odcinku działek [...] i [...] oraz przesunięciem rowu melioracyjnego ze środka działki nr [...] po granicy działek [...] i [...]. Wskazał, iż wykonana przebudowa rzeki D. i wykopany rów powodują zalewanie jego łąk. Wójt Gminy Z. decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w pkt 1 decyzji uznał, że na działce nr [...] obrębu wsi G. nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz w pkt 2 decyzji zobowiązał właścicieli tej działki J. J. i J. A. J. do przywrócenia do stanu poprzedniego przepływu wody powodziowej w strefie zalewowej rzeki D. w terminie do 30 czerwca 2011 r., co należy poprzedzić opracowaniem operatu wodnoprawnego i uzyskaniem pozwolenia wodnoprawnego, zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.). W uzasadnieniu organ podał, iż na podstawie oględzin na gruncie z udziałem stron oraz biegłego z zakresu postępowania wodnoprawnego ustalono, iż do lipca 2009 r. na rzece D. istniało zakole rzeki na działkach nr [...], [...] oraz rów melioracyjnych [...] obiektu "C." w dziale drenarskim [...]. Działki o nr [...], [...] i [...] ze względu na znajdujące się zakole rzeki stanowiły nieużytek i były zabagnione, w okresie wiosny woda z rzeki wylewała się, tworząc rozlewiska na terenach do niej przyległych. W miesiącu lipcu 2009 r. J. A. J. wynajął koparkę i przekopał rzekę D. na odcinku około 50 m, odcinając od rzeki istniejące zakole, położone na działkach [...],[...]. Wykonane koryto nie zostało umocnione oraz nie wyprofilowano skarp. Dokonano także przesunięcia rowu melioracyjnego poprzez wykopanie rowu wzdłuż granicy działek [...] i [...] z lokalizacją na działce [...]. Po wykonaniu powyższych prac państwo J. nawozili grunt i podwyższyli teren działek [...] i [...] średnio około 1,5 m w stosunku do działek przyległych. Następnie w/w działki zostały scalone w jedną działkę o nr ewidencyjnym [...]. Na tej podstawie organ stwierdził, iż wykonane prace na działce nr [...], szczególnie podwyższenie terenu, zakłóciły stan wody na gruncie. Spływająca woda po ulewnych deszczach oraz w okresie wiosennych roztopów, będzie spiętrzała się tuż przy posesji T. Ż., powodując cofkę, która spowoduje zalewanie jego posesji i gruntów. Utrudniony przepływ wody doprowadzi także do sytuacji, że woda na zalanych terenach będzie utrzymywać się dłużej niż miało to miejsce w stanie poprzednim, zanim doszło do wykonania zmian. Sytuacja ta może prowadzić do szkód na działkach nr [...] i nr [...] należących do T. Ż. Jednocześnie organ uznał, że ze względu na duży nakład prac włożony przez właścicieli działki nr [...] związany z podniesieniem terenu należy usunąć tylko tę część nasypu, która utrudnia przepływ wody powodziowej na tym terenie. Ponieważ nastąpiła zmiana ukształtowania terenu w wyniku nasypu ziemi na działce nr [...], zakres robót z usunięciem części nasypu powinien być wykonany w oparciu o parametry zawarte w operacie wodnoprawnym i na warunkach pozwolenia wodnoprawnego, które jest wymagane zgodnie z art. 122 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo wodne. Obowiązek opracowania operatu wodnoprawnego i uzyskania pozwolenia wodnoprawnego ciąży na właścicielach działki nr [...]. Od tej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. złożyli T. Ż. i W. K.. T. Ż. podał, że termin przywrócenia do stanu poprzedniego do dnia 30 czerwca 2011 r. jest nie do przyjęcia. Wskazał, że pomimo wydania decyzji przez organ I instancji, państwo J. nadal wożą ziemię na działkę nr [...]. W ocenie odwołującego się przywrócenie poprzedniego stanu powinno nastąpić w trybie pilnym i powinno zostać zakończone jeszcze w bieżącym roku. Jego zdaniem, należy usunąć cały nasyp z działki nr [...], przywrócić stare koryto rzeki oraz wykopać rów w miejscu pierwotnym. W. K. i dodał, że nowo wykopany rów łączący szosę z rzeką D. został wykopany częściowo na jego działce, z czym nie może się zgodzić i domaga się, by przywrócono jego poprzednie miejsce. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] października 2010 r. uchyliło pkt 2 skarżonego rozstrzygnięcia i zobowiązało właścicieli działki nr [...] J. i J. A. J. do przywrócenia do stanu poprzedniego przepływu wody powodziowej w strefie zalewowej rzeki D., w terminie do 31 grudnia 2010 r. poprzez: obniżenie pasa gruntu na głębokości 1,5 m i szerokości 50 m od linii brzegowej rzeki D. na działce nr [...] obrębu wsi G., w pozostałym zaś zakresie decyzję utrzymano w mocy. Jako podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 29 ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkoda dla gruntów sąsiednich. W uzasadnieniu organ podał, że w sprawie przeprowadzono oględziny w dniu 28 sierpnia 2010 r. i uzyskano opinię biegłego z zakresu postępowania wodnoprawnego z dnia 25 sierpnia 2010 r. wraz z mapą z naniesionymi zmianami terenu. Jak wynika z opinii biegłego, zakłócenie stanu wód na gruncie nastąpiło ze szkodą dla gruntów sąsiednich i zapobiegnięcie powstawaniu szkód winno obejmować usunięcie pasa gruntu szerokości ok. 50 m od linii brzegowej rzeki działki nr [...], który należy obniżyć na warunkach określonych pozwoleniem wodnoprawnym, koniecznym na zmianę ukształtowania terenu w dolinie zalewowej rzeki D. Takie stanowisko uzasadnione jest również dużym nakładem pracy związanym z podniesieniem terenu na działce [...] przez właścicieli. Kolegium uznało za słuszną opinię biegłego, gdyż jest ona fachowo sporządzona i przekonująca. Organ stwierdził, że w sprawie niniejszej wystarczającym działaniem, by przywrócić naruszone stosunki wodne i nie dopuścić do tego, aby w przyszłości dochodziło do powstawania szkód na gruntach sąsiednich jest zobowiązanie właścicieli działki nr [...] do przywrócenia do stanu poprzedniego przepływu wody powodziowej w strefie zalewowej rzeki D., w terminie do 31 grudnia 2010 r. poprzez: obniżenie pasa gruntu na głębokości 1,5 m i szerokości 50 m od linii brzegowej rzeki D. na działce nr [...] obrębu wsi G. Wyznaczenie wykonania prac opisanych w sentencji jest możliwe i winno nastąpić do dnia 31 grudnia 2010 r. z uwagi na niebezpieczeństwo zalewania terenów sąsiednich. Natomiast nie jest potrzebne uzyskanie przez zobowiązanych opracowania wodnoprawnego i pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie prac opisanych w sentencji decyzji, skoro mają one polegać jedynie na przywróceniu w części do stanu poprzednio istniejącego. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, T. Ż. i W. K. wywiedli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Wyjaśnili, iż rów melioracyjny wybudowany w czasie melioracji gruntów wsi G. spełniał swoje zadanie i był usytuowany prawidłowo w nawiązaniu do rzeźby terenu. Woda z pól nim płynąca wpadała do rzeki D. nie powodując miejscowych podtopień. Przekopanie natomiast na pewnym odcinku koryta rzeki i wpuszczenie wody z nowego rowu melioracyjnego powoduje miejscowe zalewanie, które prowadzi do strat. W tej sytuacji - zdaniem skarżących, aby przywrócić całość zmiany stanu wody, należy odtworzyć rów melioracyjny i doprowadzić rzekę do poprzedniego stanu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skargę należało oddalić. Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie dopatrzył się, aby w zaskarżonej decyzji zostało naruszone prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) - zwanej dalej ustawą, właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Art. 29 ust. 2 cytowanej ustawy nakłada na właściciela gruntu obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkoda dla gruntów sąsiednich. Natomiast zgodnie z treścią art. 29 ust. 3 w przypadku spowodowania przez właściciela gruntu zmian stanu wody na gruncie, które szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Przesłanką do zastosowania powyższego przepisu jest wykazanie, że do naruszenia stanu wód ze szkodą dla gruntów sąsiednich doszło w wyniku działań właściciela gruntu, np. wskutek przeprowadzenia określonych prac powodujących określone zmiany na jego gruncie, takich jak nawiezienie ziemi. Do zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy konieczne jest również ustalenie, że dokonana przez właściciela nieruchomości zmiana spowodowała zmianę stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Wydanie decyzji wymaga zatem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które doprowadzi do ustalenia, czy i jakich zmian dokonał na swoim gruncie właściciel, czy zmiany te spowodowały zmiany stosunków wodnych i czy szkodzą one gruntom sąsiednim. Przywołane unormowanie prawne przewiduje alternatywny sposób załatwienia sprawy, a wybór jednego ze sposobów przywrócenia naturalnego stanu wód na gruncie pozostawiony został uznaniu organu administracyjnego, przy czym ustawa nie zawiera żadnej dodatkowej regulacji, z której wynikałoby, iż preferowane jest jedno z w/w rozwiązań. Przyjęcie jednakże jednego z nich zawsze wymaga uzasadnienia. W tym miejscu zwrócić należy uwagę, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, iż w celu usunięcia szkodliwego wpływu zmiany stanu wody na nieruchomości sąsiednie, organ winien nakazać w decyzji taki sposób zapobieżenia szkodom, jaki w okolicznościach danej sprawy będzie najskuteczniejszy i najprostszy do wykonania (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 912/2007, Lex nr 494839). Organ nie może nakładać na stronę obowiązków, których wykonania nie będzie mógł zweryfikować w ramach własnych kompetencji i uprawnień. Nie budzi bowiem wątpliwości, iż w przypadku nałożenia obowiązku, którego realizacja będzie wymagała od zobowiązanego uzyskania pozwolenia na budowę i sporządzenia odpowiedniego projektu technicznego, organ rozstrzygający w sprawach ze stosunków wodnych nie będzie uprawniony do sprawdzenia zgodności takich dokumentów z prawem. Jakkolwiek w gestii organów administracyjnych pozostaje wybór środka w ramach dyspozycji art. 29 ust. 3 ustawy, to powinny one zwrócić również uwagę, aby nakładać tego rodzaju obowiązki, których wykonanie są w stanie zweryfikować w ramach własnych uprawnień i dyspozycji przepisu, na podstawie którego dany obowiązek został nałożony (vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 sierpnia 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 539/10). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy, iż w konkretnym przypadku bezspornym jest fakt, iż w 2009 r. i 2010 r. J. J. i J. A. J. dokonali szeregu prac na własnej działce nr [...] położonej w obrębie wsi G. Z ustaleń poczynionych przez organ wynika, że zasypano rów melioracyjny przebiegający przez środek działki oraz wykopano nowy rów po granicy z działka należącą do W. K., zlikwidowano zakole rzeki D. prostując bieg rzeki, a także podwyższono poziom działki średnio o 1,5 m. Powyższe okoliczności znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym i jako takie nie budzą zastrzeżeń, nie są też kwestionowane przez strony postępowania, w tym samych skarżących. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 29 w/w ustawy organy przed podjęciem rozstrzygnięcia przeprowadziły dowód z oględzin oraz dowód z opinii biegłego, co miało również wpływ na wybór odpowiedniego środka likwidującego szkodliwe dla gruntów sąsiednich działania właścicieli działki nr [...]. Takie działanie organów jest uprawnione i wskazane, co podkreślił również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 613/07. Z opracowanej opinii biegłego z zakresu postępowania wodnoprawnego jednoznacznie wynika, że zakłócenie stanu wód na gruncie nastąpiło ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Przy czym jak wskazano we wnioskach końcowych, w bezpośrednim związku przyczynowym zmiany stanu wody na gruncie, który może powodować szkody na działkach sąsiednich, pozostaje fakt nawiezienia gruntu i podniesienie o około 1,5 m działki nr [...] przez jej właścicieli. Zlikwidowane zakola rzeki i przekopanie nowego koryta oraz zlikwidowany rów melioracyjny i wykonany nowy rów po granicy z działką nr [...], także spowodowały zmiany stanu wody na gruncie, to jednakże ich szkodliwe oddziaływanie nie zostało potwierdzone. Stąd wedle opinii zapobiegnięcie powstawaniu szkód powinno obejmować usunięcie pasa gruntu szerokości około 50 m od linii brzegowej, który należy obniżyć na warunkach określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, koniecznym do dokonania zmiany ukształtowania terenu w dolinie zalewowej rzeki D. W tym stanie rzeczy przyjąć należy, iż w okolicznościach niniejszej sprawy organy administracji publicznej zobligowane były do wydania decyzji, nakładającej na właścicieli działki nr [...], co najmniej jeden z obowiązków wymienionych w art. 29 ust. 3, co też prawidłowo uczyniły. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, iż w niniejszej sprawie wystarczającym działaniem zmierzającym do przywrócenia dawnych stosunków wodnych i zapobiegającym powstawaniu szkód na gruntach sąsiednich, będzie zobowiązanie właścicieli działki nr [...] do przywrócenia do stanu poprzedniego przepływu wody powodziowej w strefie zalewowej rzeki D. poprzez obniżenie pasa gruntu na głębokości 1,5 m i szerokości 50 m od linii brzegowej rzeki na działce nr [...]. Za słuszny uznać również należy pogląd, iż w sprawie niniejszej nie będzie potrzebne uzyskanie przez zobowiązanych opracowania i pozwolenia wodnoprawnego, skoro prace te polegać mają jedynie na przywróceniu w części do stanu poprzedniego. Reasumując stwierdzić należy, iż przyjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy zakłóconego stanu wód na gruncie odpowiada prawu, zostało przy tym uzasadnione w sposób nie budzący zastrzeżeń, zgodne jest także z prezentowaną linią orzeczniczą, opowiadającą się za szeroką interpretacja art. 29 ust. 3 ustawy, wedle której przez przywrócenie stanu poprzedniego rozumie się także wykonanie prac ziemnych, które wprawdzie nie mają na celu dokładnego odwzorowania stanu, jaki istniał na danej nieruchomości w okresie przed dokonaniem naruszenia stosunków wodnych, lecz wystarczających by te naruszone stosunki wodne przywrócić i nie dopuścić do powstawania szkód na gruntach sąsiednich w przyszłości (tak: wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 października 2009 r. II SA/Kr 1284/097). Z wyżej wymienionych powodów zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego. W niniejszej sprawy nie uchybiono również przepisom prawa procesowego. Wydanie kwestionowanego rozstrzygnięcia poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia. Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 kpa). Zgodnie zaś z art. 107 kpa w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.