II SA/Bk 790/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 maja 2016 r. sprawy ze skargi R. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu dokumentacji geologiczno-inżynierskiej oddala skargę Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności. 1. Decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...], Starosta Powiatu B., działając na podstawie art. 93 ust. 2, art. 94 ust. 1 i art. 161 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (DZ.U. nr 163, poz. 981 ze zm., dalej powoływana jako ustawa), po rozpatrzeniu wniosku P. Zarządu Dróg Wojewódzkich w B., zatwierdził "Dokumentację geologiczno – inżynierską. Obiekt budowa i rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku od m. H. do skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...] w m. M. od km 1+225.000 do km 7+689.59 (km roboczy 0+000-4+745) gmina J., gmina T., powiat b., województwo p."; 2. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2014 r. R. B., zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 in fine w zw. z art. 157 § 1 K.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 10 § 1 K.p.a., polegającym na nie powiadomieniu stron o wszczęciu postępowania; 3. Postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. nr [...], w oparciu o przepis art. 61a K.p.a., organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, uzasadniając rozstrzygnięcie tym, że R. B. nie był stroną postępowania o zatwierdzenie dokumentacji geologiczno-inżynierskiej, jak również nie nabył przymiotu strony od daty wydania decyzji organu pierwszej instancji do dnia wydania przedmiotowego postanowienia. 4. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na wniosek R. B., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. nr [...], utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] września 2015 r. W uzasadnieniu podano, że dokumentacja geologiczno-inżynierska stanowi, zgodnie z art. 88 ust. 2 pkt 3 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, dokumentację geologiczną, która jest wynikiem prac geologicznych, prowadzonych na konkretnym obszarze (nieruchomości) wraz z ich interpretacją, określającą w m.in., zgodnie z art. 91 ust. 2 ustawy, budowę geologiczną, warunki geologiczno-inżynierskie i hydrogeologiczne podłoża budowlanego lub określonej powierzchni oraz przydatność badanego terenu do realizacji zamierzonych przedsięwzięć. Ustalenia dokonane w toku tych prac oraz znajdujące następnie odzwierciedlenie w dokumentacji geologicznej, będącej przedmiotem zatwierdzenia, dotyczą wyłącznie interesów prawnych i obowiązków osób, do których należą nieruchomości, na których takie prace są wykonywane. Jednocześnie organ podniósł, że zgodnie z art. 93 ust. 3 ustawy, postępowanie w sprawie zatwierdzenia dokumentacji geologicznej polega na badaniu jej zgodności z wymogami prawa oraz zgodności z prawem, działań prowadzących do jej powstania. Tym samym, zdaniem organu, stwierdzić należy, że sprawa zakończona decyzją o zatwierdzeniu dokumentacji geologiczno-inżynierskiej, polegała na sprawdzeniu zgodności z prawem czynności prowadzących do sporządzenia i poprawności przedłożonej dokumentacji geologicznej. Nie rozstrzygano w niej o żadnych prawach ani obowiązkach strony, a co więcej, nie podejmowano żadnych działań na jakiejkolwiek nieruchomości do niej należącej. Czynności, które podjęto w trakcie prac geologicznych polegały jedynie na sondowaniu gruntów: dynamicznym (DPL i DPM, tj. za pomocą wbijanych sond stożkowych) oraz statycznym (CPTU, tj. za pomocą wciskanych sond o kołowym przekroju poprzecznym, średnica 3,56 cm). Strona nie wykazała też, że ma jakikolwiek tytuł prawny do nieruchomości, których ww. dokumentacja dotyczyła. W związku z powyższym, zdaniem organu, nie budzi wątpliwości fakt, że R. B. nie jest (ani nigdy nie był) stroną ww. postępowania i dlatego też uwzględniając treść art. 61a § 1 K.p.a., postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania należy uznać za uzasadnione. 5. Skargę na to postanowienie do sądu administracyjnego złożył R. B. i zarzucił naruszenie: - art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 28, art. 77 § 1, art. 80, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy; - art. 93 ust. 2 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, poprzez nieuznanie go za stronę postępowania. Wskazując na powyższe naruszenia wniósł o uchylenie obu postanowień, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W uzasadnieniu skargi podał, że przepis art. 93 ust. 2 ustawy, nie ogranicza kręgu podmiotów posiadających status strony w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia dokumentacji geologicznej. Dokumentacja ta jest chronologicznie ostatnim instrumentem w ciągu zdarzeń prawnych konkretyzujących zakres, treść oraz sposób wykonania prawa i obowiązków podmiotu wnoszącego o jej zatwierdzenie. Decyzja zatwierdzająca dokumentację jest więc wyznacznikiem granic dozwolonego zachowania się uprawnionego podmiotu. Skarżący powołał się na koncepcję interesu prawnego wynikającego z tzw. prawa refleksowego. Podniósł, że zgodnie z tą koncepcją status strony postępowania ma nie tylko podmiot, którego dotyczy bezpośrednio postępowanie, ale także osoba której prawnie chronione interesy mogą zostać naruszone poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw w razie wydania decyzji o określonej treści, skierowanej bezpośrednio do innej osoby. W przypadku "strony refleksowej" interes prawny tego podmiotu przemawiający za jego udziałem w postępowaniu będzie wynikał z innych norm prawa materialnego niż te, które stanowią podstawę rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach bezpośredniego adresata decyzji. Interes taki może być wywodzony w szczególności z praw właścicielskich. Skarżący wywiódł, że nie ulega wątpliwości, iż postępowanie w sprawie zatwierdzenia dokumentacji geologiczno – inżynierskiej, dotyczy bezpośrednio sytuacji prawnej podmiotu występującego z żądaniem zatwierdzenia tej dokumentacji, a decyzja kończąca postępowanie w sprawie rozstrzyga o jego prawach i obowiązkach. Tak więc bez wątpienia stroną postępowania w przedmiocie zatwierdzenia dokumentacji jest podmiot występujący z wnioskiem o jej zatwierdzenie i to ten podmiot jest bezpośrednim adresatem decyzji. Zdaniem skarżącego w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia dokumentacji przymiot strony może także przysługiwać osobom trzecim, w szczególności tym, których nieruchomości zlokalizowane są w granicach terenu, który obejmuje zatwierdzana dokumentacja. Przemawia za tym fakt, że niektóre postanowienia zatwierdzanej dokumentacji mogą mieć znaczenie dla sfery uprawnień osób trzecich, a ich późniejsze wykonywanie może doprowadzić do naruszenia prawnie chronionych interesów tych osób, poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących im praw. Skarżący wskazał, że dla interesów prawnych osób trzecich przykładowo mogą mieć znaczenie elementy dokumentacji o których mowa w § 19 ust. 1 pkt 2, § 23 ust. 1 pkt 3 lit. c, pkt 8 i pkt 10 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 maja 2014 r. w sprawie dokumentacji hydrologicznej i dokumentacji geologiczno – inżynierskiej (Dz.U. z 2014 r., poz. 596). 6. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem skargi wywiedzionej do Sądu w sprawie niniejszej jest postanowienie odmawiające wszczęcia na wniosek R. B., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu Białostockiego, zatwierdzającej dokumentację geologiczno – inżynierską. Rozpoznając przedmiotową sprawę należy w pierwszej kolejności zauważyć, że stosownie do treści art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Nie budzi przy tym wątpliwości, że do postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji stosuje się ogólne zasady postępowania administracyjnego dotyczącego wszczęcia postępowania, w tym przepis art. 61a § 1 K.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie wszczęcia postępowania zostaje wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jak bowiem wyjaśnia się w doktrynie, odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego następuje obecnie na podstawie art. 61a w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego 2014, LEX/el; W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2011, nr 4, s. 15). Postanowienie to jest wydawane, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Powyższe oznacza, że złożenie wniosku, w tym wniosku o stwierdzenie nieważności, obliguje organ rozstrzygający do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym (m.in. podmiotowym) taki wniosek kwalifikuje się do merytorycznego rozpoznania. Konsekwentnie, w przypadku, gdy organ dostrzeże brak legitymacji do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji przez konkretny podmiot, niemający w postępowaniu statusu strony w rozumieniu art. 157 § 2 K.p.a., jest zobowiązany do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. (vide: wyroki WSA w Warszawie z 20 listopada 2013 r., VII SA/Wa 1630/13, WSA w Łodzi z 26 października 2012 r., II SA/Łd 844/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że kwestionowane postanowienie nie narusza przepisów prawa, a dokonana przez organ ocena przymiotu strony skarżącej jest prawidłowa. Podać należy, że legitymację do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na wniosek ma strona postępowania zakończonego wydaniem decyzji, której ma dotyczyć stwierdzenie nieważności oraz każdy podmiot, który twierdzi, że decyzja ta dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 K.p.a. albo którego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji. Przesłanką zatem, legitymującą dany podmiot do występowania w charakterze strony jest posiadanie przez ten podmiot interesu prawnego lub obowiązku, ze względu na który podmiot ten żąda czynności organu lub którego dotyczy postępowanie. O istnieniu interesu prawnego natomiast decydują, w myśl ugruntowanych poglądów orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści (por. wyrok NSA z 26 listopada 1998 r., II SA 1390/98). Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga zatem, ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawną, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Od tak pojętego interesu prawnego należy natomiast, odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie znajduje to oparcia w przepisach prawa materialnego (por. wyrok NSA z 25 września 2015 r., II GSK 1668/14). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Sąd doszedł do wniosku, że brak jest przepisu prawa materialnego, z którego wynikałby dla R. B. interes prawny w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia dokumentacji geologiczno – inżynierskiej. Zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy, prace geologiczne z zastosowaniem robót geologicznych mogą być wykonywane tylko na podstawie projektu robót geologicznych. Przepis art. 70 ust. 2 pkt 1- 5 ustawy stanowi, że projekt robót geologicznych określa w szczególności: cel zamierzonych robót oraz sposób jego osiągnięcia; rodzaj dokumentacji geologicznej mającej powstać w wyniku robót geologicznych; harmonogram robót geologicznych; przestrzeń, w obrębie której mają być wykonywane roboty geologiczne; przedsięwzięcia konieczne ze względu na ochronę środowiska, w tym wód podziemnych, sposób likwidacji wyrobisk, otworów wiertniczych, rekultywacji gruntów, a także czynności mające na celu zapobieżenie szkodom powstałym wskutek wykonywania zamierzonych robót. W myśl art. 80 ust. 1 ustawy, projekt robót geologicznych, których wykonywanie nie wymaga uzyskania koncesji, zatwierdza organ administracji geologicznej, w drodze decyzji. Zgodnie z art. 80 ust. 3 zd. 1 , stronami postępowania o zatwierdzenie projektu robót geologicznych są właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości gruntowych, w granicach których mają być wykonywane roboty geologiczne. Przepisy dotyczące projektu robót geologicznych zawarte są w dziale V ustawy "Prace geologiczne", rozdział 1 "Projektowanie i wykonywanie prac geologicznych". R. B. był stroną postępowania dotyczącego zatwierdzenia projektu robót geologicznych. Jego skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty Powiatu B. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], zatwierdzającą projekt robót geologicznych, został oddalona wyrokiem WSA w Białymstoku z dnia 24 września 2015 r., wydanym w sprawie II SA/Bk 780/14. Sprawa niniejsza dotyczy natomiast zatwierdzenia dokumentacji geologiczno – inżynierskiej. Zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy, w dokumentacji geologicznej przedstawia się wyniki prac geologicznych, wraz z ich interpretacją, określeniem stopnia osiągnięcia zamierzonego celu wraz z uzasadnieniem. Pracą geologiczną, stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 8 ustawy, jest projektowanie i wykonywanie badań oraz innych czynności w celu ustalenia budowy geologicznej kraju, a w szczególności poszukiwania i rozpoznawania złóż kopalin, wód podziemnych oraz kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla, określenia warunków hydrogeologicznych, geologiczno-inżynierskich, a także sporządzanie map i dokumentacji geologicznych oraz projektowanie i wykonywanie badań na potrzeby wykorzystania ciepła Ziemi lub korzystania z wód podziemnych. Z treści art. 88 ust. 2 pkt 1 – 4 ustawy wynika, że dokumentację geologiczną stanowią następujące rodzaje dokumentacji: geologiczna złoża kopaliny, z wyłączeniem złoża węglowodorów; geologiczno-inwestycyjna złoża węglowodorów; hydrogeologiczna; geologiczno-inżynierska; inne niż określone w pkt 1-3. Zgodnie z art. 91 ust. 1 pkt 1 – 5 dokumentację geologiczno-inżynierską sporządza się w celu określenia warunków geologiczno-inżynierskich na potrzeby: zagospodarowania przestrzennego; posadawiania obiektów budowlanych; podziemnego bezzbiornikowego magazynowania substancji lub podziemnego składowania odpadów; składowania odpadów na powierzchni; podziemnego składowania dwutlenku węgla. Dokumentacja ta zgodnie z ust. 2 art. 91 ustawy określa w szczególności: budowę geologiczną, warunki geologiczno-inżynierskie i hydrogeologiczne podłoża budowlanego lub określonej przestrzeni; przydatność badanego terenu do realizacji zamierzonych przedsięwzięć; prognozę zmian w środowisku, które mogą powstać na skutek realizacji, funkcjonowania oraz likwidacji zamierzonych przedsięwzięć - jeżeli nie istnieje obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zgodnie z odrębnymi przepisami. Przepis art. 93 ust. 1 stanowi, że dokumentację geologiczną, o której mowa w art. 88 ust. 2 pkt 1-3, przedkłada się właściwemu organowi administracji geologicznej w 4 egzemplarzach w postaci papierowej i w 4 egzemplarzach w postaci elektronicznej. Natomiast przepis art. 93 ust. 2 ustawy stanowi, że dokumentację geologiczną, o której mowa w art. 88 ust. 2 pkt 1-3, zatwierdza, w drodze decyzji, właściwy organ administracji geologicznej. Przepisy dotyczące zatwierdzenia dokumentacji geologicznej zawarte są w dziale V ustawy "Prace geologiczne", rozdział 2 "Dokumentacja geologiczna i informacja geologiczna". Z powyższej regulacji wynika, że o ile na etapie zatwierdzania projektu robót geologicznych ustawodawca określił, że stroną tego postępowania są właściciel i użytkownicy wieczyści nieruchomości gruntowych, w granicach których prowadzone mają być roboty, to już w przypadku postępowania o zatwierdzenie dokumentacji geologiczno – inżynierskiej ustawodawca nie wskazał stron tego postępowania ani wprost, ani poprzez odesłanie do regulacji dotyczącej stron postępowania zatwierdzającego projekt robót geologicznych. O odrębności wskazanych postepowań świadczy fakt, że umieszczono je w dwu odrębnych rozdziałach działu V ustawy. Zatem nie można uznać, że postępowanie o zatwierdzenie dokumentacji geologicznej jest dalszym ciągiem postępowania o zatwierdzenie projektu robót geologicznych. Zatwierdzenie dokumentacji geologiczno – inżynierskiej, polega na sprawdzeniu zgodności z prawem czynności prowadzących do jej sporządzenia i poprawności przedłożonej dokumentacji geologicznej. Stąd Sąd podziela stanowisko organu, że decyzja o zatwierdzeniu dokumentacji dotyczy tylko i wyłącznie praw i obowiązków tych podmiotów, które dokonywały czynności prowadzących do sporządzenia tej dokumentacji. Negatywne skutki braku zatwierdzenia dokumentacji, polegające przede wszystkim na konieczności ponownego jej sporządzenia ponosi wnioskodawca. Dokumentacja geologiczno – inżynierska stanowi odzwierciedlenie stanu faktycznego i jej sporządzenie nie wpływa na uprawnienia właścicielskie osób do których należą grunta objęte badaniem geologicznym. Nadmienić przy tym należy, że z treści dokumentacji przedstawionej do zatwierdzenia nie wynika, aby na nieruchomości należące do skarżącego wykonywano roboty geologiczne. Dlatego, zdaniem Sadu, słusznie w sprawie niniejszej stwierdzono, że stroną postepowania dotyczącego zatwierdzenia dokumentacji geologiczno – inżynierskiej jest tylko wnioskodawca – P. Zarząd Dróg Wojewódzkich i w konsekwencji odmówiono wszczęcia postępowania nieważnościowego na wniosek R. B. W świetle powyższych rozważań za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 93 ust. 2 ustawy, poprzez nieuznanie skarżącego za stronę postępowania. Nie zasadne pozostają także zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania odnoszących się do strony postępowania, tj. art. 10 § 1 oraz art. 28 K.p.a. Bezzasadne są także zarzuty dotyczące naruszenia ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz przepisów dotyczących postępowania wyjaśniającego, albowiem postępowanie w sprawie niniejszej zostało właściwie ograniczone do ustalenia, czy skarżący miał przymiot strony w postępowaniu zatwierdzającym dokumentację geologiczno – inżynierską. Mając powyższe na uwadze skargę oddalono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)