II SA/Bk 792/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.),, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 02 marca 2010 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] ([...]), 2. stwierdza, że wymienione decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Pani A. P. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] sierpnia 2009 nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej układu ruchu pod postacią jałowej martwicy kości półksiężycowatej prawego nadgarstka, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne: W 2008 roku Pani A. P. zgłosiła Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu podejrzenie choroby zawodowej. Orzeczeniem z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] P. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy Poradnia Chorób Zawodowych w B. stwierdził brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej etiologii przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy: jałowej martwicy kości księżycowatej prawego nadgarstka. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że oprócz bólu nadgarstka prawego oraz utrudnionych ruchów precyzyjnych u wnioskodawczyni konsultujący ortopeda rozpoznał przewlekłe zapalenie pochewek ścięgien prostowników i zginaczy obu nadgarstków. Uwzględniając przebieg choroby i narażenie zawodowe uznano etiologię zawodową przewlekłego zapalenia ścięgien prostowników i zginaczy obu nadgarstków. Etiologii zawodowej nie uznano zaś w odniesieniu do jałowej martwicy kości księżycowatej nadgarstka prawego, argumentując, iż rozpoznanie schorzenia figurującego w wykazie chorób zawodowych nie jest równoznaczne z automatycznym uznaniem do za chorobę zawodową. Czynnikiem etiologicznym martwicy kości nadgarstka jest powtarzający się w długich okresach czasowych ucisk na dłoniową powierzchnię ręki lub częste uderzenie tej części ręki o twarde przedmioty, dźwignie lub inne urządzenia. Z analizy narażania zawodowego na stanowisku kosmetyczki wynika zaś, że czynności zawodowe nie stwarzały możliwości powstania martwicy kości nadgarstków. Na tej podstawie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] odmówił stwierdzenia choroby zawodowej narządu ruchu pod postacią jałowej martwicy kości księżycowatej prawego nadgarstka. Z powyższą decyzją nie zgodziła się Pani A. P. i wniosła odwołanie. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] uchylił w całości decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] czerwca 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, iż zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie, bowiem nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności sprawy i zebrane wszystkie dowody. W trybie odwoławczym zostało wydane przez Instytut Medycyny Pracy w Ł. orzeczenie lekarskie z dnia [...] czerwca 2009 r. o braku podstaw do rozpoznania u Pani A. P. choroby zawodowej z ustaleniem klinicznym: obserwacja w kierunku choroby zawodowej układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy pod postacią martwicy kości księżycowatej prawego nadgarstka. Jednocześnie lekarz orzecznik podkreślił, iż obraz kliniczny sugeruje podejrzenie choroby układowej wymagające szczegółowej diagnostyki reumatologicznej. W związku z powyższym Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. w dniu [...] sierpnia 2009 r. wydał decyzję nr [...], na podstawie której odmówił stwierdzenia choroby zawodowej pod postacią jałowej martwicy kości księżycowatej prawego nadgarstka. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A. P., podkreślając, że przy wydaniu decyzji nie uwzględniono charakteru jej pracy. Tymczasem jako kosmetyczka wykonywała ciężkie, obciążające układ ruchu – masaże, zwłaszcza masaż chiński, który wymaga właśnie siły nadgarstków. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W ocenie organu odwoławczego schorzenia stwierdzone podczas badania Pani A. P. w Poradni Chorób Zawodowych PWOMP w B. oraz Przychodzi Chorób Zawodowych IMP w Ł. nie wystarczają do uznania choroby zawodowej, albowiem zgodnie z art. 2351 kodeksu pracy za chorobę zawodową uważa się chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanym "narażeniem" zawodowym. W związku zaś ze zmianą przepisów prawa w zakresie dotyczącym chorób zawodowych przez przewlekłe choroby układu ruchu wywołane sposobem wykonywania pracy rozumie się choroby wymienione enumeratywnie w pkt. 19 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U.Nr 105, poz. 869), tj.: 1) przewlekłe zapalenie ścięgna i jego pochewki; 2) przewlekłe zapalenie kaletki miazgowej; 3) przewlekłe uszkodzenie łękotki u osób wykonujących pracę w pozycji klęczącej lub kucznej; 4) przewlekłe zapalenie okołostawowe braku; 5) przewlekłe zapalenie nadkłykcia kości ramiennej oraz 6) zmęczeniowe złamanie kości. W wyniku zmiany stanu prawnego została natomiast wykreślona choroba martwicy kości nadgarstka z wykazu chorób zawodowych. Na powyższą decyzję Pani A. P. wniosła skargę do tutejszego Sądu, zarzucając jej naruszenie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych oraz przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że wykonywała zabiegi "akupresury" - masażu chińskiego na skutek, czego doznała urazu obu dłoni i nadgarstków. Choroby powstałe na skutek przeciążenia, niedokrwienia i mikrourazów, są to choroby zawodowe, dlatego też wniosła o ich rozpoznanie. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o oddalenie, wyjaśniając, iż skoro dwie jednostki orzecznicze stwierdziły brak narażenia oraz brak klinicznych objawów choroby zawodowej w postaci: martwicy kości księżycowatej prawego nadgarstka, to organ związany był ich treścią i nie mógł wydać innej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 2 marca 2010 r. skarżąca podniosła dodatkowo, iż Poradnia Chorób Zawodowych PWOMP w B. nie poddała pod wątpliwość samego faktu występowania u niej choroby – jałowej martwicy kości księżycowatej prawego nadgarstka, lecz nie znalazła powiązania pomiędzy chorobą, a wykonywaną przez skarżącą pracą. Natomiast orzeczenie lekarskie Instytutu Medycyny Pracy w Ł. negowało sam fakt, iż skarżąca cierpi na jałową martwicę kości księżycowatej prawego nadgarstka. Końcowo skarżąca podkreśliła, że fakt, iż choroba "jałowa martwica kości księżycowatej nadgarstka" została usunięta z listy chorób zawodowych nie może oddziaływać negatywnie, albowiem skarżąca złożyła wniosek o uznanie choroby zawodowej w momencie, kiedy przedmiotowa choroba była uznawana za chorobę zawodową. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej: p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej, w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni się to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, ale rozstrzygając o zasadności skargi Sąd nie jest związany jej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca jej wydanie decyzja organu I instancji, zapadły z naruszeniem przepisów postępowania, które miały wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.). Na wstępie, podzielić należy stanowisko organu odwoławczego zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, iż zgodnie z art. 2351 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998r. nr 21, poz. 94 ze zm.), dodanym ustawą z dnia 22 maja 2009r. o zmianie ustawy Kodeks pracy oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2009r. Nr 99, poz. 825), a obowiązującym od dnia 03 lipca 2009 r., za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Użyte w treści powyższego artykułu wyrażenia "choroba wymieniona w wykazie chorób zawodowych" musi być interpretowane z uwzględnieniem wydanego na podstawie art. 237 Kodeksu pracy nowego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 105, poz. 869), wymieniającego w załączniku wykaz chorób zawodowych. Tym samym dla rozpoznania choroby zawodowej niezbędne jest stwierdzenie u danej osoby jednostki chorobowej wymienionej w załączniku do rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009r., o ile, w wyniku dokonanej przez właściwy organ administracji oceny warunków pracy, można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Stwierdzenie wystąpienia choroby zawodowej, zgodnie z § 5 powyższego rozporządzenia, musi zostać potwierdzone orzeczeniem lekarza spełniającego wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach dotyczących służby medycyny pracy, zatrudnionego bądź to w jednostce orzeczniczej I stopnia, wymienionej w ust. 2 powyższego paragrafu, lub też w jednostce orzeczniczej II stopnia określonej w ust. 3 § 5 tego rozporządzenia. Co prawda, przedmiotowe postępowanie administracyjne, jak trafnie zauważa skarżąca, zostało wszczęte w czasie obowiązywania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. Nr 132, poz. 1115), jednakże Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 19 czerwca 2008 r. (sygn. akt P 23/07) uznał przepisy powołanego rozporządzenia za niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok Trybunału opublikowany został w dniu 2 lipca 2008r., tym samym z dniem 3 lipca 2009r. przedmiotowe przepisy utraciły moc obowiązującą. Wobec powyższego, skoro zaskarżona decyzja została wydana w dniu 10 września 2009 r., czyli po wejściu w życie nowego rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, zastosowanie miały przepisy nowego aktu prawnego. Zgodnie z ukształtowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądem, organ odwoławczy rozstrzygając ponownie sprawę w trybie odwoławczym powinien ocenić sprawę według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dniu wydania przezeń decyzji. Jeżeli przepisy prawa materialnego ulegną zmianie w czasie między wydaniem decyzji I instancji, a rozpatrzeniem odwołania, organ II instancji - zachowując tożsamość sprawy, obowiązany jest uwzględnić nowy stan prawny, chyba że z nowych przepisów wynika co innego. W myśl zaś § 11 ust. 1 rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. do postępowań w sprawie zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia, stosuje się jego przepisy, z tym że czynności dokonane w toku wszczętych postępowań pozostają skuteczne. W oparciu o tak ustalony stan prawny Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. decyzją z dnia [...] września 2009 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] sierpnia 2009 r. o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej układu ruchu pod postacią jałowej martwicy kości półksiężycowatej prawego nadgarstka, argumentując, iż w nowym rozporządzeniu w sprawie chorób zawodowych brak jest takiej jednostki chorobowej. Faktem jest, iż w rozporządzeniu z dnia 30 czerwca 2009 r. wśród przewlekłych chorób układu ruchu wywołanych sposobem wykonywania pracy, nie ma już, zdiagnozowanego u skarżącej schorzenia w postaci: martwicy kości nadgarstka, powyższe nie zmienia jednak zasadniczej kwestii, iż orzeczenia w sprawach chorób zawodowych wydają właściwe organy administracji publicznej, które zobowiązane są do stosowania przepisów procedury administracyjnej ze wszystkimi tego konsekwencjami chyba, że ww. rozporządzenie zawiera regulacje odmienne. W świetle § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do jej stwierdzenia wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. Zgodnie zaś z wyrażoną w art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej organ prowadzący postępowanie ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością, w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 §1 kpa), a stanowisko organu winno zaś znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji - art. 107 kpa. Tymczasem w przedmiotowej sprawie uszło uwadze organów administracji obu instancji, iż w orzeczeniu lekarskim z dnia [...] maja 2009 r. organ orzeczniczy, uwzględniając przebieg choroby skarżącej oraz narażenie zawodowe, uznał etiologię zawodową innej jednostki chorobowej, tj. przewlekłego zapalenia ścięgien prostowników i zginaczy obu nadgarstków. Schorzenie to zostało również wskazane w karcie oceny narażenia zawodowego, załączonej do akt postępowania administracyjnego. Organy inspekcji sanitarnej I i II instancji wydając decyzje o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej skupiły się natomiast wyłącznie na martwicy kości nadgarstka, pomijając całkowicie fakt zdiagnozowania u skarżącej przewlekłego zapalenia ścięgien prostowników i zginaczy obu nadgarstków. Organy nie podały też przyczyn, dla których odmówiły uwzględniania tej choroby jako zawodowej, tym bardziej, że przewlekłe zapalenie ścięgna w świetle rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r., jak i poprzednio obowiązującego rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 r., zaliczane jest do przewlekłych chorób układu ruchu wywołanych sposobem wykonywania pracy. Organ inspekcji sanitarnej podejmując decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej lub braku podstaw do jej stwierdzenia związany jest orzeczeniem lekarskim wydanym w tej sprawie, jednakże w sytuacji, gdy przed wydaniem decyzji stwierdzi, że zebrany materiał dowodowy jest niewystarczający powinien zażądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie uzupełnienia orzeczenia lub wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację oraz podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia materiału dowodowego. W przedmiotowej organy zaniechały takich czynności. Wprawdzie Instytut Medycyny Pracy w Ł. wydał dodatkowe orzeczenie lekarskie, w którym stwierdził braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, ale postępowanie to, co należy podkreślić, prowadzone było wyłącznie w kierunku martwicy kości półksiężycowatej nadgarstka prawego. W świetle powyższego organy inspekcji sanitarnej nie mogły wprawdzie, sprzecznie z orzeczeniami lekarskimi, dokonać rozpoznania choroby zawodowej we własnym zakresie, nie zwalniało to jednak organów od obowiązku dokonania dogłębnej oceny orzeczenia lekarskiego będącego w istocie opinią biegłego w granicach wskazanych w art. 80 kpa. Brak, zaś odniesienia się do zdiagnozowanego u skarżącej schorzenia w postaci przewlekłego zapalenia ścięgien prostowników i zginaczy obu nadgarstków, stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonych decyzji Postawiona powyżej teza znajduje oparcie w utrwalonym w tym względzie orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2001 r., sygn. akt V SA 1611/00, Lex nr 80635). Rozpatrując ponownie sprawę organy inspekcji sanitarnej dostosują się do powyższych wskazań. Przed wydaniem decyzji, wystąpią ponownie do P. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w B. oraz do Instytutu Medycyny Pracy w Ł. z żądaniami, o których mowa w § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, w celu jednoznacznego potwierdzenia faktu występowania u skarżącej schorzenia w postaci: przewlekłego zapalenia ścięgien prostowników i zginaczy oby nadgarstków oraz określenia, czy schorzenie to stanowi chorobę zawodową w świetle w/w rozporządzenia. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku - art. 152 p.p.s.a.