II SA/Bk 794/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego 1. oddala skargę, 2. przyznaje adwokat P. M. od Skarbu Państwa (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącego R. G. wykonane na zasadzie prawa pomocy. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...] lipca 2013 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z [...] czerwca 2013 r. nr [...], wydaną w przedmiocie odmowy przyznania R. G. (dalej jako Skarżący) specjalnego zasiłku opiekuńczego. Z wnioskiem o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad żoną M. G., Skarżący wystąpił 19 kwietnia 2013 r. Kolegium wskazało, że zasady przyznawania specjalnego zasiłku opiekuńczego regulują przepisy art. 16a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.) dodane do tej ustawy z przepisem art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2012 r., poz. 1548). Stwierdziło następnie, że Skarżący należy do kręgu osób uprawnionych do ubiegania się o ten zasiłek, gdyż jest mężem niepełnosprawnej w znacznym stopniu żony. Dochód w przeliczeniu na osobę wyniósł 334,19 zł i tym samym spełnione jest kryterium dochodowe uprawniające do wnioskowanego świadczenia. W ocenie Kolegium z akt sprawy wynika, że w niniejszym przypadku nie została jednak spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Skarżący był zatrudniony (ostatnie zatrudnienie) w firmie K. Spółka Jawna S. w W. w okresie od 6 sierpnia 2008 r. do 20 grudnia 2008 r. w wymiarze pełnego etatu. Stosunek pracy ustał w wyniku rozwiązania umowy za wypowiedzeniem przez pracodawcę z zachowaniem jednotygodniowego wypowiedzenia, zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 9 lipca 2003 r. o zatrudnianiu pracowników tymczasowych. Zgodnie z tym przepisem umowa o pracę zawarta z pracownikiem tymczasowym rozwiązuje się z upływem ustalonego między stronami okresu wykonywania pracy tymczasowej na rzecz danego pracodawcy użytkownika, z uwzględnieniem regulacji art. 13 ust. 2. Z tego wynika, że stosunek ustał w związku z upływem okresu na wykonanie pracy tymczasowej, a nie z uwagi na rezygnację z zatrudnienia przez odwołującego. Po tym czasie nie podał zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej. Kolegium zwróciło uwagę, że przez rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej należy rozumieć sytuację, w której osoba zatrudniona lub wykonująca pracę zarobkową w formach wskazanych w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych rezygnuje z tego zatrudnienia w celu sprawowania opieki. Uprawniony jest więc wniosek, że niniejszym przypadku nie zaistniała sytuacja, którą można byłoby zakwalifikować jako rezygnację z zatrudnienia przez pracownika. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że podczas rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego 17 maja 2013 r. ustalono, że M. G. wymaga opieki ze strony męża w wymiarze 8 godzin dziennie przez cały tydzień, przy następujących czynnościach: pomoc przy wychodzeniu z domu, załatwianiu spraw urzędowych, przy sporządzaniu posiłków, robieniu zakupów, gotowaniu, wykupywaniu leków, umożliwianiu i dowożeniu na wizyty lekarskie, opłacaniu rachunków. Natomiast Skarżący nie zapewnia pomocy przy myciu i higienie osobistej, pomocy przy posiłkach, ubieraniu i podawaniu leków. Oceniając powyższy zakres czynności wykonywanych w ramach sprawowanej opieki Kolegium zauważyło, że są to powszechnie wykonywane czynności w każdej rodzinie, w tym w rodzinach, których członkowie pracują zawodowo i niejednokrotnie mają pod opieką osoby niepełnosprawne. Czynności te nie powodują konieczności rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Nie są to bowiem czynności absorbujące odwołującego w takim stopniu, aby nie mógł pracować. W skardze do Sądu pełnomocnik Skarżącego sformułowała zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) przez: niewłaściwą ocenę materiału dowodowego w postaci informacji o byłym zatrudnieniu Skarżącego w firmie K. Spółka Jawna S. w W., gdzie zatrudniony był od 6 sierpnia 2008 r. do 20 grudnia 2008 r.; nie przeprowadzenie jakiegokolwiek postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia, czy Skarżący zrezygnował z zatrudnienia z uwagi na potrzebę opieki nad schorowaną żoną w ciągu 5 lat od ostatniego zatrudnienia; brak jakichkolwiek ustaleń co do stanu zdrowia M. G. W ocenie pełnomocnik naruszono też art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. W skardze zauważono, że informacje o przyczynie ustania stosunku pracy pochodzą z 2008 r. Z faktu, że stosunek pracy Skarżącego ustał z uwagi na upływ czasu nie można wnioskować, że nie zrezygnował on z zatrudnienia z uwagi na konieczność opieki nad najbliższą mu osobą. Organ II instancji nie podjął żadnej inicjatywy dowodowej zmierzającej ku ustaleniu, czy w czasie orzekania Skarżący nie podejmuje pracy z uwagi na stan zdrowia jego żony i konieczność opieki nad nią, czy też np. z uwagi na sytuację na rynku pracy. Nie zbadał także, czy w czasie od zakończenia ostatniego zatrudnienia Skarżącego nastąpiły jakiekolwiek okoliczności, związane ze stanem zdrowia jego żony, czy jest on taki sam, czy się pogorszył. Zdaniem pełnomocnik organ dokonał powierzchownej oceny informacji przekazanych przez żonę Skarżącego w trakcie wywiadu kuratorskiego. Podała ona przecież, że wymaga stałej opieki i wymieniła przykładowe tylko czynności, które wykonuje przy niej mąż. Organ pominął fakt, że osoba która wymaga pomocy w życiu codziennym wymaga też nadzoru - stałego, ciągłego nadzoru sprawowanego przez inną osobę. A małżonkowie nie mają osób, które mogłyby służyć im pomocą nie mają środków na opiekunkę, nie mają osób bliskich, które mogłyby służyć im pomocą. Skarżący sam musi opiekować się żoną. Żona Skarżącego sama oświadczyła, że wymaga stałej pomocy, a czynności jakie wykonuje przy niej Skarżący wcale nie są powszechną pomocą rodzinną. Zdrowa osoba, która nie wymaga specjalnej opieki, zdolna do samodzielnej egzystencji, nie wymaga pomocy w przygotowywaniu posiłków, wizytach u lekarza, zakupach i innych czynnościach, o jakich opowiadała małżonka. W skardze wskazano, że ocenę zakresu pomocy, jakiej Skarżący udziela żonie organ przeprowadził w zupełnym oderwaniu od chorób, na które cierpi M. G. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie do art. 16a ust. 2 ww. ustawy, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 (623 zł). Wskazane regulacje zostały wprowadzone do ustawy o świadczeniach rodzinnych z dniem 1 stycznia 2013 r. na mocy ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw. Z uzasadnienia projektowanych zmian wynika, że przyczyną ich wprowadzenia w kategorii świadczeń rodzinnych była ocena nadużywania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i znaczny wzrost wniosków o przyznanie tego świadczenia po rozszerzeniu kręgu osób uprawnionych do jego uzyskania w połączeniu ze zniesieniem kryterium dochodowego w 2010 r. Wskazano, że cyt. "Konieczne jest więc inne określenie warunków przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, aby środki z budżetu państwa były kierowane do adresatów rzeczywiście sprawujących opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia". Projekt założył ograniczenie podmiotowe grupy osób, na które będzie pobierane świadczenie pielęgnacyjne (osoby, których niepełnosprawność powstała odpowiednio do 18 lub 25 roku życia). Wyłączono z tej grupy osoby dorosłe niepełnosprawne, jako te, które (jak uzasadniono) z reguły przed zmianą stanu zdrowia były samodzielne i miały możliwość wypracowania własnego źródła dochodu (renta, emerytura), co obecnie "pozwala im na sfinansowanie lub współfinansowanie opieki, bez konieczności dodatkowego wsparcia ze strony budżetu państwa". Projekt nie przewidywał zmiany dotychczasowej regulacji dla świadczenia pielęgnacyjnego należnego osobom sprawującym opiekę nad węższą niż poprzednio grupą niepełnosprawnych w zakresie zaliczenia do osób uprawnionych zarówno niepodejmujących zatrudnienia, jak i rezygnujących z zatrudnienia z powodu sprawowania opieki. Nie wprowadził kryterium dochodowego, ale rozszerzył katalog przesłanek negatywnych. Natomiast dla sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi osobami dorosłymi, wprowadzając kryterium dochodowe i wyłącznie rezygnację z zatrudnienia, przewidziano nową kategorię świadczenia - specjalny zasiłek opiekuńczy. Jak wynika z uzasadnienia projektu, specjalny zasiłek opiekuńczy dotyczyć miał przede wszystkim podmiotów, które dotychczas otrzymywały świadczenie pielęgnacyjne, niespełniających kryteriów do otrzymywania tego świadczenia na warunkach określonych w nowych przepisach. W podsumowaniu uzasadnienia zmiany ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazano: cyt. "Projekt ustawy przewiduje podział osób otrzymujących dotychczas świadczenie pielęgnacyjne na dwie grupy podmiotów: osób otrzymujących świadczenie pielęgnacyjne na podstawie nowych przepisów i osób otrzymujących specjalny zasiłek opiekuńczy (wprowadzony projektowaną ustawą), którego otrzymywanie uzależnione będzie od spełnienia kryterium dochodowego. W związku z powyższym liczba osób, o których mowa w ww. ustawach ulegnie obniżeniu w stosunku do liczby osób określonych w dotychczasowych przepisach". Znając zatem założenia ustawodawcy skutkujące zmianą przepisów prawa i charakter wprowadzonych zmian w zakresie świadczeń opiekuńczych, nie sposób zarzucić zaskarżonej decyzji naruszenia prawa. Organy trafnie uznały, że Skarżący nie spełnił przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wynikającej z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jak wskazano już wyżej specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny (Skarżący bezspornie jest taką osobą), jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną wymagającą stałej lub długotrwałej opieki. Sprawowanie opieki powinno być przy tym wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia i musi istnieć wyraźny i bezpośredni związek przyczynowy (ale też czasowy) między ustaniem zatrudnienia, a podjęciem przez wnioskodawcę opieki nad wskazaną w tym przepisie osobą. Z akt wynika, że ostatnim zatrudnieniem Skarżącego była praca wykonywana od 6 sierpnia 2008 r. do 20 grudnia 2008 r. w firmie K. Spółka Jawna S. w W. W świadectwie pracy wskazane zostało, że stosunek pracy ustał w wyniku rozwiązania umowy za wypowiedzeniem przez pracodawcę z zachowaniem jednotygodniowego wypowiedzenia, zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 9 lipca 2003 r. o zatrudnianiu pracowników tymczasowych. Organy zasadnie oceniły informację o zatrudnieniu Skarżącego przyjmując, że stosunek pracy ustał w związku z upływem okresu na wykonanie pracy tymczasowej, a nie z uwagi na rezygnację z zatrudnienia spowodowaną koniecznością opieki nad niepełnosprawną małżonką. Tym samym nie było potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia, czy Skarżący zrezygnował z zatrudnienia z uwagi na stan zdrowia małżonki. Nie mogły być uwzględnione zarzuty wskazujące na nie podjęcie przez organ inicjatywy dowodowej zmierzającej ku ustaleniu, czy w czasie orzekania Skarżący nie podejmuje pracy z uwagi na stan zdrowia jego żony i konieczność opieki nad nią, czy też np. z uwagi na sytuację na rynku pracy. Przesłanką przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest, jak już wyżej akcentowano, rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, nie zaś niepodejmowanie zatrudnienia. Organy nie miały zatem podstaw do prowadzenia postępowania w pożądanym przez stronę kierunku. Podobnie należy ocenić zarzut niezbadania, czy w czasie od zakończenia ostatniego zatrudnienia Skarżącego nastąpiły jakiekolwiek okoliczności związane ze stanem zdrowia jego żony. Rozumiejąc trudną sytuację zdrowotną i życiową rodziny Sąd przypomina, że podstawową funkcją jego działalności jest kontrola legalności decyzji administracyjnych. Organy administracji publicznej mają zaś obowiązek przestrzegać prawa - art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro w okolicznościach przedmiotowej sprawy przepis prawa materialnego nie dawał postaw do przyznania Skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego, organy administracji nie miały innej możliwości, jak tylko odmówić prawa do tego świadczenia. Sąd pragnie przy tym zauważyć, że dalsze wyjaśnianie stanu zdrowia małżonki Skarżącego nie ma istotnego znaczenia w świetle przesłanki, która nie została spełniona. Organy w wystarczający sposób ustaliły stopień niepełnosprawności M. G. Przeanalizowały dane zawarte w wywiadzie środowiskowym i stwierdziły, że czynności wykonywane przez Skarżącego nie uniemożliwiają mu zatrudnienia. Okoliczność ta jawi się jednak jako nie mająca decydującego znaczenia, gdyż jak wykazało przeprowadzone postępowanie, Skarżący nie spełnia jednego z obligatoryjnych warunków przyznania żądanego świadczenia tj. rezygnacji z pracy z uwagi na sprawowanie opieki nad mężem. A to oznacza, że nie mógł być mu przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi odnoszących się do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Z uwagi na powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). O wynagrodzeniu pełnomocnika wyznaczonego w ramach przyznanego Skarżącemu prawa pomocy postanowiono zaś w oparciu o art. 250 ww. ustawy procesowej oraz § 2 ust. 3 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461).