II SA/Bk 801/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 lutego 2014 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie skierowania do domu opieki społecznej 1. oddala skargę, 2. przyznaje adwokatowi U. R. od Skarbu Państwa (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącego W. K. wykonane na zasadzie prawa pomocy. II SA/Bk 801/13 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. znak [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta B. przez Zastępcę Dyrektora MOPR w B. skierowano W. K. poza kolejnością i na czas nieokreślony do Domu Pomocy Społecznej dla osób przewlekle somatycznie chorych przy ul. Ś. w B. Argumentowano, że strona wymaga całodobowej opieki z powodu wieku i stanu zdrowia, nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, nie można jej zapewnić niezbędnej opieki w formie usług opiekuńczych i wyraziła zgodę na pobyt w DPS. Decyzją tego samego organu z dnia [...] marca 2012 r. orzeczono o umieszczeniu W. K. w DPS przy ul. Ś. w B. W dniu 4 grudnia 2012 r. Dyrektor wskazanego wyżej DPS wystąpił do Dyrektora MOPR w B. z wnioskiem o zmianę decyzji z dnia [...] maja 2011r. poprzez skierowanie W. K. do DPS dla osób z zaburzeniami psychicznymi. Wskazano, że strona przejawia zachowania agresywne, zagrażające zdrowiu i życiu własnemu i innych podopiecznych (m.in. dwukrotnie znaleziono przy niej nóż kuchenny, oddala się poza teren DPS, spożywa alkohol, uchyla się od ponoszenia opłat za pobyt). Na skutek wniosku Dyrektor MOPR wszczął postępowanie w przedmiocie skierowania W. K. do DPS dla osób z zaburzeniami psychicznymi. W trakcie postępowania skierował do Sądu Rejonowego w B., na podstawie art. 39 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego, wniosek o orzeczenie o przyjęciu wymienionego, bez jego zgody, do DPS dla osób przewlekle psychicznie chorych. Argumentował identycznie jak w piśmie Dyrektora DPS z dnia 4 grudnia 2012 r. Postanowieniem z dnia 8 marca 2013 r. w sprawie V RNs [...] Sąd Rejonowy w B. Wydział V Rodzinny i Nieletnich, po dopuszczeniu dowodu z opinii sądowo – psychiatrycznej orzekł przyjęcie W. K. do domu pomocy społecznej. Do orzeczenia nie sporządzano uzasadnienia. Stało się ono prawomocne bez poddania kontroli instancyjnej. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta B. przez Kierownika Działu Pomocy Instytucjonalnej MOPR w B., orzeczono o zmianie decyzji z dnia [...] maja 2011 r. w ten sposób, że skierowano W. K. poza kolejnością, na czas nieokreślony, do DPS w C. przeznaczonego dla osób przewlekle psychicznie chorych. W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 163 k.p.a. w związku z art. 106 ust. 5, art. 54 ust. 1 i 2, art. 56 pkt 3, art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, art. 39 ust. 1 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego, § 8 ust. 3 i § 9 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej. Organ wskazał, że W. K. ze względu na chorobę psychiczną kwalifikuje się do umieszczenia w domu pomocy społecznej dla osób przewlekle psychicznie chorych. Z uwagi na jego zachowanie zagrażające życiu i zdrowiu także osób trzecich, jak również z uwagi na brak zgody podopiecznego na takie umieszczenie, następuje ono po uzyskaniu zezwalającego orzeczenia Sądu Rejonowego oraz w trybie pilnym tj. poza kolejnością i do ośrodka, gdzie termin oczekiwania na umieszczenie jest krótszy niż w ośrodku położonym bliżej miejsca zamieszkania strony. Odwołanie od powyższej decyzji złożył W. K. Wniósł o przywrócenie stanu ukształtowanego decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Wskazał, że orzeczenie sądu negatywnie wpłynęło na jego stan zdrowia, a jego zachowanie nie upoważniało do zmiany dotychczasowego stanu rzeczy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Zdaniem Kolegium strona w trakcie pobytu w DPS przy ul. Ś. w B. ujawniła zachowania zagrażające jej życiu i zdrowiu, jak również życiu i zdrowiu osób trzecich. Fakt leczenia psychiatrycznego strony potwierdza zaświadczenie lekarskie z Poradni Zdrowia Psychicznego w B. Jednocześnie strona nie wyraziła zgody na umieszczenie w innym DPS, stąd też zasadne było uzyskanie orzeczenia sądu uwzględniającego wniosek Dyrektora MOPR i zezwalającego na takie umieszczenie bez zgody strony. Nastąpiła zatem, w ocenie SKO, zmiana sytuacji uzasadniająca dokonanie zmiany decyzji z dnia [...] maja 2011 r. (art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej). Obecnie bowiem W. K. kwalifikuje się, zgodnie z art. 56 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej, do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle psychicznie chorych. Skierowano go zatem do DPS w C., który mimo że nie jest ośrodkiem położonym najbliżej miejsca zamieszkania strony, to jednak krótszy jest czas oczekiwania na umieszczenie w nim niż w bliżej położonym DPS w B. – Filia B. Skargę na powyższą decyzję złożył do sądu administracyjnego W. K., który wskazał, że nic mu nie wiadomo, aby leczył się psychiatrycznie. Wniósł o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego na tę okoliczność oraz na okoliczność jego funkcjonowania w obecnym DPS. Wniósł o przyznanie pomocy profesjonalnego pełnomocnika, wskazując że nie rozumie nadsyłanych do niego dokumentów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 31 października 2013 r. referendarz tutejszego sądu przyznał skarżącemu prawo pomocy w zakresie obejmującym ustanowienie adwokata. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem sporu w sprawie niniejszej jest legalność decyzji zmieniającej, na podstawie art. 163 k.p.a. w związku z art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 182 z późn. zm.), dalej jako u.p.s., wcześniejszą decyzję o skierowaniu skarżącego do Domu Pomocy Społecznej. Skarżący przebywał w DPS dla osób przewlekle somatycznie chorych, a nowy ośrodek jest przeznaczony dla osób przewlekle psychicznie chorych. Zdaniem składu orzekającego orzeczenie w przedmiocie powyższej zmiany nie narusza prawa, w tym nie zasługują na uwzględnienie zarzuty podniesione w skardze. Zgodnie z art. 106 ust. 5 u.p.s. decyzję administracyjną (w przedmiocie pomocy społecznej) zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można ją zmienić lub uchylić, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5 u.p.s. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Jak wskazuje się w orzecznictwie, który to pogląd skład orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela, przepis art. 106 ust. 5 u.p.s. stanowi lex specialis wobec art. 163 k.p.a. Można zatem na jego podstawie dokonać zmiany decyzji administracyjnej w przypadkach innych niż przewiduje to k.p.a. w art. 163. Nadto każda z przesłanek wymienionych w art. 106 ust. 5 u.p.s. stanowi odrębną, samodzielną podstawę zmiany decyzji (vide wyroki WSA w Krakowie z dnia 17 kwietnia 2013 r., III SA/Kr 1164/12 oraz WSA w Łodzi z dnia 13 lutego 2013 r., II SA/Łd 1282/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Przesłanką wszczęcia postępowania na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. w przedmiocie zmiany dotychczasowej decyzji o skierowaniu skarżącego do DPS (z dnia [...] maja 2011 r.) było w sprawie niniejszej ujawnione przez pracowników DPS przy ul. Ś. zachowanie skarżącego zagrażające życiu i zdrowiu jego i pozostałych podopiecznych Domu, powiązane z nadmiernym spożywaniem alkoholu i niestosowaniem się do zasad przebywania w DPS (vide protokół z dnia 25 września 2012 r., notatki z dnia 18 września 2012 r. i z dnia 20 listopada 2012 r., k. 112 – 114 akt adm.). Z zaświadczenia na k. 115 akt administracyjnych wynika, że od dnia 22 marca 2012 r. skarżący leczy się w poradni zdrowia psychicznego, co potwierdza również opinia psychologa na k. 116 akt administracyjnych, z której nadto wynika, że wymaga on stałej opieki psychiatrycznej. Z informacji z dnia 28 grudnia 2012 r. na k. 120 akt administracyjnych wynika, że nie wyraził zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Nadto skarżący nie zgodził się na umieszczenie go w DPS przeznaczonym dla osób przewlekle psychicznie chorych, a więc innym niż dotychczasowy (vide oświadczenie strony z dnia 20 grudnia 2012 r. i informacja, k. 119 – 120 akt adm.). Opisane okoliczności trafnie organy potraktowały jako odpowiadające hipotezie przepisu art. 106 ust. 5 u.p.s. (zmiana sytuacji osobistej strony), a zatem jako uzasadniające zmianę decyzji o skierowaniu strony do DPS bez jej zgody. Trafnie również Dyrektor MOPS wybrał procedurę tej zmiany tzn. wystąpił na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. z 1994 r. Nr 111, poz. 535 z późn. zm.) do Sądu Rejonowego V Wydział Rodzinny i Nieletnich w B. z wnioskiem o wydanie orzeczenia o skierowaniu W. K. do DPS dla osób przewlekle psychicznie chorych. Procedura kierowania do domu pomocy społecznej osoby chorej psychicznie i niewyrażającej zgody na umieszczenie w domu sprofilowanym do jej wymagań, a więc także procedura kierowania do takiego domu w trybie zmiany decyzji o skierowaniu (jak w sprawie niniejszej na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s.) jest uregulowana nieco odmiennie od postępowania o skierowaniu do ośrodków o innym profilu. Nie wystarcza bowiem ustalenie, że osoba wymaga całodobowej opieki, nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu i nie można zapewnić jej niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, jak również że nie wyraża zgody na takie skierowanie. Konieczne jest spełnienie dodatkowych warunków z art. 38 i 39 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego, którymi są: stwierdzenie u tej osoby choroby psychicznej lub upośledzenia umysłowego, niezdolność do zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych, brak możliwości korzystania z opieki innych osób oraz konieczność zapewnienia stałej opieki i pielęgnacji z uwagi na to, że brak opieki zagraża jej życiu i zdrowiu. Ustalenie tych przesłanek spoczywa nie na organie administracji prowadzącym postępowanie w przedmiocie skierowania do DPS (lub postępowanie w przedmiocie zmiany decyzji o skierowaniu), ale na sądzie opiekuńczym. Inaczej rzecz ujmując należy stwierdzić, że w trybie kierowania do DPS dla osób przewlekle psychicznie chorych bez zgody osoby kierowanej (na podstawie art. 39 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego) – to sąd opiekuńczy bada czy nie jest ona zdolna do wyrażenia na skierowanie zgody. Jego orzeczenie faktycznie zastępuje zatem brak zgody osoby kierowanej (vide postanowienie NSA z dnia 19 lipca 2013 r., I OW 81/13, wyrok NSA z dnia 25 marca 2009 r., I OSK 624/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 listopada 2010 r., I SA/Wa 1040/09, CBOSA). Powyższe oznacza przede wszystkim, że prawomocne orzeczenie sądu opiekuńczego wydane w opisanym trybie ma charakter prejudycjalny (warunkujący) dla postępowania administracyjnego. Nie jest ono jednak jednoznaczne z umieszczeniem osoby w placówce, bowiem to na organie spoczywa obowiązek jego wykonania poprzez wydanie decyzji o skierowaniu osoby do właściwego (odpowiedniego typu) domu (wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2012 r., I OSK 1077/12, CBOSA). W sprawie niniejszej organ uzyskał prawomocne postanowienie sądu powszechnego o skierowaniu W. K. do Domu Pomocy Społecznej (z dnia 8 marca 2013 r.). Pozostało mu zatem wyłącznie jego wykonanie poprzez wydanie – na podstawie art. 59 ust. 1, art. 106 ust. 1 u.p.s. - decyzji o skierowaniu skarżącego do domu pomocy społecznej o profilu dostosowanym do jego stanu zdrowia. Organ administracji nie miał bowiem uprawnień do dokonywania oceny (kwestionowania) prawidłowości wydanego w postępowaniu cywilnym orzeczenia sądowego. Należy podkreślić, że nie ma również takich uprawnień sąd administracyjny kontrolujący legalność decyzji o przedmiotowym skierowaniu. Nie oznacza to jednak, że decyzja o skierowaniu wydana w opisanej sytuacji w ogóle kontroli sądowej nie podlega. Stosownie do treści art. 54 ust. 2 u.p.s. osobę wymagającą opieki kieruje się do domu odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej. Stosownie zaś do treści § 8 ust. 1 i 3 oraz § 9 rozporządzenia z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. poz. 964 z późn. zm.) skierowanie odbywa się na podstawie stosownych dokumentów, z tym że w przypadku kierowania na podstawie orzeczenia sądu nie wymaga się przedłożenia pisemnego wniosku osoby ubiegającej się oraz rodzinnego wywiadu środowiskowego, a w nagłych wypadkach wynikających ze zdarzeń losowych, skierowanie i umieszczenie może nastąpić poza kolejnością oraz także bez przedłożenia dokumentów wymienionych w § 8 rozporządzenia. Przede wszystkim prawidłowo wskazano profil (typ) DPS, w którym ma przebywać skarżący - jako ośrodek dla osób przewlekle psychicznie chorych (art. 56 pkt 3 u.p.s.). Wskazać należy, że wniosek kierowany przez Dyrektora DPS do sądu powszechnego argumentowano określoną jednostką chorobową ujawnioną u skarżącego, a sąd powszechny dopuścił dowód z opinii biegłego psychiatry, który stwierdził występowanie u strony: "organicznych zaburzeń osobowości i zachowania, zespół otępienny, uzależnienie od alkoholu i BDA oraz zespół móżdżkowy" (k. 130 akt adm.). Uzasadniało to wybór DPS na podstawie art. 56 pkt 3 u.p.s., co też bez naruszenia prawa nastąpiło. Uzasadniono również w sposób przekonujący wybór lokalizacji DPS (w C., a nie Filia w B.), wskazując że okres oczekiwania w ośrodku w C. jest krótszy, a na umieszczenie w Filii w B. (położonej bliżej miejsca zamieszkania skarżącego) obowiązuje dłuższy okres oczekiwania, bowiem utworzyła się kolejka 12 mężczyzn, którzy powinni zostać przyjęci poza kolejnością. Organ wskazał także, że stan zdrowia kierowanego, jak i bezpieczeństwo pozostałych podopiecznych DPS przy ul. Ś. w B. wymaga skierowania natychmiastowego do ośrodka odpowiedniego typu. Powyższe argumenty uznać należy za przekonujące i przemawiające za dokonanym wyborem placówki, w której po zmianie decyzji o skierowaniu skarżący ma zostać umieszczony. Odnośnie podniesionych w skardze zarzutów wskazujących na brak właściwego informowania strony o przebiegu postępowania skład orzekający nie stwierdza, aby uchybienia w tym zakresie miały wpływ na wynik sprawy. Co prawda ani organ I instancji, ani organ II instancji nie dokonały zawiadomienia w trybie art. 10 § 1 k.p.a., a stronie osobiście doręczono tylko orzeczenia kończące postępowania w poszczególnych instancjach, jednakże takie postępowanie nie mogło prowadzić do wyeliminowania decyzji zaskarżonej z obrotu prawnego. Jak wskazał NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 marca 2009 r. w sprawie I OSK 624/08 "prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu, co do okoliczności istotnych z punktu widzenia treści art. 54 ust. 1 u.p.s., jest zachowane, gdy organ pomocy społecznej dysponuje prawomocnym orzeczeniem sądu opiekuńczego o skierowaniu osoby chorej psychicznie do domu pomocy społecznej". Co prawda, jak wskazał NSA, nie zwalnia to organu z obowiązku nałożonego przepisem art. 10 § 1 k.p.a., ale jego naruszenie nie zawsze musi mieć wpływ na wynik sprawy. Zauważyć należy, że w przypadku kierowania do DPS w trybie art. 39 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego nie jest, jak wyżej wskazywano, konieczny ani pisemny wniosek strony ani wywiad środowiskowy. Oznacza to, że sam ustawodawca ograniczył udział strony w takim postępowaniu. Natomiast w sprawie niniejszej skarżący uczestniczył w sporządzaniu opinii psychiatrycznej na potrzeby postępowania przed sądem powszechnym (w dniu 5 lutego 2013 r.), a następnie doręczono mu decyzję pierwszoinstancyjną, od której złożył odwołanie formułując własne stanowisko w sprawie. Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. nie miało zatem wpływu na wynik sprawy, zwłaszcza że ani w postępowaniu pierwszoinstancyjnym (po uzyskaniu prawomocnego orzeczenia sądu), ani przed wydaniem orzeczenia odwoławczego nie uzupełniano materiału dowodowego o dokumenty istotne dla wydania końcowej decyzji o skierowaniu do DPS na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. tj. w trybie zmiany dotychczasowej decyzji o skierowaniu. Z tych zatem powodów należało przyjąć, że zaskarżona decyzja o skierowaniu do DPS nie narusza prawa w sposób uzasadniający jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Niezależnie od powyższego wskazać tez należy, że zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego osoba przyjęta do domu pomocy społecznej w trybie art. 39 tej ustawy, jak również jej przedstawiciel ustawowy, małżonek, krewni w linii prostej, rodzeństwo oraz osoba sprawująca nad nią faktyczną opiekę, mogą występować do sądu opiekuńczego o zmianę orzeczenia o przyjęciu do domu pomocy społecznej. Jak wskazał SN w postanowieniu z dnia 14 kwietnia 2011 r. w sprawie IV CSK 483/10 (LEX nr 865947) – stan zdrowia psychicznego osoby, której dotyczy postępowanie, jest elementem istotnym, ale nie rozstrzygającym, bowiem o potrzebie przymusowego jej pobytu w domu pomocy społecznej decydują łącznie wszystkie przesłanki wymienione w art. 38 i 39 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) orzeczono jak w sentencji.